政治衰敗的根源

美國著名學者弗朗西斯·福山的新著《政治秩序與政治衰敗》面世以後，國際輿論質疑：2014年的福山與1989年推出《歷史的終結及最後的人》的福山是否同一個人。國內輿論則一邊倒地將福山的新書解讀為美國衰落的宣言。

在筆者看來，陷入意識形態的意淫，不僅無益於客觀認識西方社會，而且妨礙理性反思人類政治制度的選擇與變遷。讓我們還是回到福山研究的初衷：追溯人類政治秩序的起源以及探究政治衰敗的原因。

在上一篇哈佛筆記中，我介紹了福山構建的解釋人類政治發展的框架，即三項關鍵政治制度——國家、法治與責任民主之間的平衡。本篇將轉向福山要回答的關鍵問題：為何政治衰敗難以倖免？美國作為西方現代自由民主標本，自然是福山探討政治制度衰變的重點。

政治衰敗的根源

有意味的是，無論在新書中，還是在演講中，福山完全不相信美國文明正在衰落。在他看來，美國最優秀的部分是有創業精神、積極主動、欣欣向榮的私人企業領域和市民社會。美國的問題是，其政府和民主制度跟不上趟。

也許預感到會被借題發揮，福山在書中明確表示，他要探討的「政治衰敗」（political decay)，不是斯彭格勒、湯因比、肯尼迪、戴蒙德等人所探討的文明的衰落（decline of civilization)。「政治衰敗的形式，與具體制度的運行有關，與廣義的系統的或文明的進程可能有關，也可能無關。某個單一制度可能處於衰敗，但它周圍的其他制度可能仍是健康的。」

「政治衰敗」一詞是塞繆爾·亨廷頓在其革命性著作《變革社會中的政治秩序》中創造的，用於解釋「二戰」後獨立國家政局不穩的原因。他得出結論，社會經濟現代化帶來對傳統政治秩序的衝擊，新興社會群體的政治參與在現行體制下無法得到滿足，政治體制因適應不了環境的變化, 便會走向政治衰敗。

福山沿襲並發展了亨廷頓的政治衰敗理論。他借用亨廷頓有關制度是一套「穩定的、有價值的、重複性的行為模式」的定義，進一步闡釋，人類創造制度促進了集體行動，通過規範行為的穩定性使制度具有持久性，以允許人類達成其他種群無法實現的社會合作。但是，創製規則的能力會深深烙印在人類的大腦，並隨世代社會生活而演進，個人可能會接受制度的制約而不去計較自己的個人利益，這樣又賦予了制度以慣性。正是這種制度慣性的存在，使政治制度在演進中普遍走向衰敗。他的理由是，創建制度本來是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發生變化，制度往往變得難以適應。

制度不適應導致政治衰敗的原因有兩個：一是認知特性。人們一旦對世界的看法形成定式，即使在現實中遇到與之相衝突的證據，也難以改變；二是利益剛性。制度一旦形成，其內部精英或現有行動者為了維護自身利益，不願改變現狀，甚至抵觸改革。

比亨廷頓更進一步，福山認為，任何類型的政治體制——專制或民主，都無法倖免於政治衰敗，而且並不因一個社會變富和民主就能得以解決，民主本身可能是衰敗之源。民主政治體制儘管有自我糾正機制，但它也會讓強大的利益集團鑽空子，以合法方式阻止變革，使整個體制陷入衰朽。制度剛性和家族化這兩種導致衰敗的力量在當代民主社會也會出現。儘管在現代民主中的許多人滿口普遍權利，但是，他們也同樣熱衷於得到特權——特別豁免、補貼、為自己和親朋謀取特殊利益。腐敗滋生會使政府有效性水平降低，進而導致政治衰敗。　　

美國的難題

為了對應現代政治制度的三大類別——國家、法治和民主，現代民主國家成立了三大分支——行政、司法和立法部門。行政部門利用權力去執行法規、實施政策，司法和立法部門對其加以制約以確保公器公用。與法德等國先有法律，再有現代國家，後有民主的順序不同，美國是先有普通法，再有民主，後來才發展出現代國家。加上美國自建國以來就存在對行政權力的不信任傳統，政治制度建構的核心就是如何制約政府權力。

　　在福山看來，美國目前的政治衰敗由此而生，分權制衡越來越嚴重和僵化，政黨分歧尖銳到極端，過度分權沒有更好地代表大多數人的利益，反而給利益集團和各類活動組織過強的話語權。

與其他民主國家相比，美國更不信任政府，國家（state)處於相對弱勢。國會制定出許多複雜的規則，削弱了政府的自主性，導致決策效率低下、成本高昂。美國的政府已遠不是韋伯所定義的專業、高效、職業化的官僚體系。比如，聯邦公務員的錄用要求必須有45％是退伍老兵，而賞罰不分明及缺乏使命感，也導致公務員既無動力也缺乏對機構的信任。法院和立法部門越界行使許多行政部門的權力，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。為了防止精英派系利用政治權力搞獨斷統治，美國將權力分散到互相競爭的幾大政府部門，但難以阻止體制內精英利用權力保護自己的利益。政府績效不佳，民眾就愈發不信任政府，納稅意願降低，政府財政捉襟見肘，影響良性運轉，陷入惡性循環。

為了制約政府權力，美國一直強化司法和立法制約。麻煩的是，制約政府權力的兩隻「權力老虎」也從籠子里放了出來。行政功能逐漸被法院系統「司法化」，導致訴訟案件劇增、決策遲緩、執法標準不一。利益集團征服和控制立法者，取得了與其社會代表性極不相稱的影響力，造成稅收和支出政策扭曲，他們還從自身利益出發操縱政府預算，拔高赤字的整體水平，誘使國會通過各種各樣的法令，降低了公共管理的質量。

福山將美國體制如此笨重的原因歸結為，追求監管所採取的高度法條主義方式。國會將監督和執法責任移交法院，把訴訟權利的享受範圍不斷擴大，形成一套充斥著「不確定性、程序複雜性、冗餘性，缺乏終局性、交易成本高」的程序，法院已從一種制約政府的機制演變為導致政府範圍不斷擴張的新機制。

公共管理質量下降，造成人們對政府不信任的自我強化。一方面，民眾因為不信任行政機構，要求它接受更多司法審查；另一方面，民眾要求政府提供更多服務，又誘使國會將更多、更困難的法令強加給行政部門，導致政府更加僵化、墨守成規、缺乏創造力和連貫性。反過來，普通公民感到民主成了一個幌子，政府被各路精英暗中操縱，不再真實地反映大眾的利益訴求。

此外，利益集團的影響力在美國政治制度中是開放的，不但通過直接起訴政府獲取利益，還掌握了國會這一更強大、控制更多資源的管道。美國雖然有強硬的法規阻止裙帶關係，政治家不會明目張胆地偏袒自己人，但也難免會為家庭從事不端行為，從利益集團收取金錢，從遊說集團撈取實利。華府利益集團和遊說公司由1971年的175家增至2009年的1.37萬家，總營收高達35億美元，就可窺見一斑。

利益集團和遊說公司的介入，將現行立法程序弄得更糟，他們甚至會阻止有損自己的法律通過。國會委員會的設置雜亂無章，其職能與司法部門重疊。各項法律缺少銜接，讓利益集團更有機可乘。由於政策不回應大眾需求，導致政治參與度降低，一小撮有組織的利益集團主導決策，政局被政治活動家把持，導致政治的極端化並陷入僵局。

美國憲政制度中，各級權力向下複製，形成有些方面由某個權力機關一家獨大、有些方面又互相爭權奪勢的格局。權力下放至不同政治主體，使得個體可以阻止全體的政治行動，政府內部不同部門很容易互相動手腳, 形成「否決政治」，也就造成更多的「否決點」，導致集體行動成本上升，有時甚至寸步難行。

在美國，預算案由國會主導，總統提交最初建議，大多是展望性的，對最終稿不具有決定性影響。預算案移交給國會的一個個委員會，歷經數月，議員們在修正案中塞進各種私貨以換取他們手握的一票。預算案審核程序受各方牽制、耗時漫長，讓遊說公司和利益集團有可乘之機。國會已好幾年沒有正常表決通過一次預算案了。

美國國會還牢牢掌握著立法權，其下屬的各個委員會抓著權力不放，常常建立功能重疊的項目或機構，並對各個管理機構實施監管，從而製造了一個日漸臃腫、人浮於事的政府。

得勢精英阻礙變革

在福山看來，美國正在經歷政治制度的衰敗，但人們對制度的認知固化，得勢的精英為了維護自身地位，用權力阻滯變革，兩種力量的結合讓體制改革的努力流產。

如何走出政治衰敗？最終的答案當然要回到福山的政治制度與政治秩序框架。福山認為，美國目前的問題在於民主過度、法制過強，而國家能力不足。他認為，美國輿論一直熱衷討論政府的規模大小是有問題的。政府的規模同其質量可以說完全無關，後者比前者更重要。他所推崇的丹麥，最高所得稅率達到61.5％，但丹麥人仍然樂意納稅，因為丹麥政府在教育、醫療、老年保障等方面的投入非常高，民眾認為以高納稅換取好服務是划算的。

福山認為，美國必須求得國家能力、法治與責任民主之間的平衡。在三者的融合上，美國的分權制遜於議會制國家。議會制國家的法院不會如此頻繁地干預政府，政府的派遣機構也比較少，立法工作的連續性較高，受到利益集團的影響較小。德國、荷蘭、斯堪的納維亞國家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門遭受的惡意抵抗較少，共識度較高，更能適應全球化時代。

那麼，美國能扭轉這種局面嗎？福山認為存在兩大障礙：一是政黨政治，美國許多政治參與者都承認體制不行，但都不願改變。兩黨都不想切斷來自利益集團的財路，利益集團也希望繼續以金錢鋪路，施加政治影響。二是觀念有問題，美國應對政府失效的傳統做法是擴大民主參與度，以及增強政府透明度。但由於大多數公民沒有時間、沒有能力，也沒有意願去處理複雜的公共政策議題，其結果是引來更多政治活動家。

對於美國正在經歷的政治衰敗，福山似乎持悲觀態度。他認為，美國國內政治弊病已經頑固不化，在政治秩序不受到巨大衝擊的情況下，目前這種情況不會發生根本改變。美國政治衰敗還將繼續下去，直至外部震蕩催化出真正的改革集團、並付諸行動。

作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員,現為哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學者

讀書時間公眾號：Hi-reading