新型城市化的機遇與挑戰
作者：國家教育諮詢委員會委員、東中西部區域發展和改革研究院院長、原國務院參事 任玉嶺
新型城市化就是以人為本的城市化。同時也是更注重城市發展質量和重視城市生態化、智能化建設的城市化。總結200多年來世界各國快速發展的經驗，城市化是現代化的先決條件。歷史證明，凡是發達的國家都是城市化快速推進和城市化率最高的國家。進入新世紀之初，我國的城市化仍只有33%左右，同工業化水平相差甚遠。因此，我國城市化的任務還很重。加快推進「以人為本」的新型城市化，是實現我國現代化和實現民族復興中國夢的必然路徑和必然選擇。
一、新型城市化道路是我國現代化的必然選擇
新型城市化就是以人為本的城市化。同時也是更注重城市發展質量和重視城市生態化、智能化建設的城市化。為了解決我們的城市化給經濟社會發展帶來的諸多問題，黨中央、國務院立足於公平正義和共同富裕的目標，下決心扭轉城市化不以人為本的問題和弊端。這不僅是由共產黨執政為民的宗旨所決定的，也是推進中國現代化所必需的，更是實現中華民族復興的中國夢所不可缺少的。
總結200多年來世界各國快速發展的經驗，城市化是現代化的先決條件。世界的進步是與城市化的推進相伴的。1800年至1980年的180年中，世界人口增長3.5倍，而城市人口卻增長35倍，城市人口增長比總人口增長高出10倍以上。這180年世界經濟的快速發展與此直接相關。歷史證明，凡是發達的國家都是城市化快速推進和城市化率最高的國家。
城市化之所以能夠帶動現代化，其關鍵在於城市化可以促進勞動分工，促進創新，促進交流和碰撞，從而能夠根本轉變絕大多數農民工面朝黃土背朝天的低效勞動，大幅度地提高生產率。城市越大，分工越細，第三產業越發達，就業崗位越充足。正如馬克思所說：「城市越大搬進去越有利」。
二次世界大戰後，日本作為一個戰敗國，1948年的城市化率只有28%，但由於重視了城市化，1958年就達到60%,這為後來日本的快速騰飛奠定了重要基礎。而直到改革開放的1978年，我國的城市化率還不及日本1948年的水平，同日本相差60個百分點。進入新世紀之初，我國的城市化率仍只有33%左右，同工業化水平相差甚遠。
因此，我國城市化的任務還很重。加快推進「以人為本」的新型城市化，是實現我國現代化和實現民族復興中國夢的必然路徑和必然選擇。
二、新型城市化面臨的發展新機遇
（一）城市化滯後和農村人口眾多帶給城市化的機遇
迄今為止，我國GDP總量已經位居世界第二，農業產值已降至GDP總量的10%以下，但真正的城市化率才僅為36%，農民身份的人口還高達64%。最近雖然取消了戶籍的二元結構，但這64%農業人口的基本屬性和基本狀況仍沒有大的改變，同城市人口相比，他們的生活條件仍然明顯偏低。廣大農村人口雖然對進城當市民望而生畏、望城興嘆，但他們中的大多數仍然把入城當市民作為改變命運和過上美好生活的期盼，特別是農民工的第二代和新生代的年輕農民概莫能外。如果城市能夠向他們提供廉租房，且能夠在適當期限內保證他們承包土地和宅基地的權益不變，絕大部分農民入城的積極性肯定是很高的。
暫不考慮農民工攜父母入城，現在2億多農民工，如果有半數人入城就是1億人，僅就已經隨農民工入城的2000萬農民工子女和5800萬留守兒童計算，需入城的總人口將不少於17800萬。按此人口設城的話，以100萬人的城市計，需新增城市178個。如果按照現代化的要求，不要說把農村總人口降到現代化國家10%以下的比例了，就是按農村人口保留20%計，我們也還要有44%的人口在城市落戶，這44%的實際人口數應為5.94億人，按此人口數量設城的話，需增加594個100萬人的大城市。倘若2049年全面實現現代化，距今也僅有35年的時光，在此期間，有必要把農村人口佔比降至20%，這樣每年將需有1700萬農民變市民。由此看出，新型城市化的任務是緊迫的，同樣說明中國的城市化的機遇是極大的，驅動力是極強的。（二）促進共同富裕，推進城鄉統籌帶給城市化的機遇共同富裕是社會主義的本質，黨的十八大特別明示了中國特色社會主義道路一定要實行共同富裕，中央提出的八個必須堅持中，必須堅持公平正義，必須堅持共同富裕這兩條是最新提出的。新一屆政府為了確保執政為民的方針落到實處，正在從各個方面推進共同富裕的實現。不以GDP論英雄，堅持居民收入與GDP同步增長，政府大力節約開支，國企管理人員減少職務消費等措施，以及正在進行的反享樂主義、反奢靡之風和老虎蒼蠅一起打的深入反腐等，可以說都是圍繞著為廣大人民的利益更好實現進行的。中央在大力推進的城鄉統籌發展和實現戶籍並軌，同樣也是為了縮小城鄉差距，實現共同富裕。
中國農民人均土地十分有限，如不能離開土地，向城市轉移，就難以提高勞動生產效率，致富也就成為無源之水。世界勞工組織曾經對城鄉差距較大的47個國家進行了調查，我國是其中之一，我們的城鄉差距已經達到3.2左右。城鄉差別的最終解決還是要靠城市化。世界上人均GDP達到5000美元時，城市化率都達到60%左右，日本、韓國都達到85%以上，從事農業的人口降到5%以下。發達國家隨著城市化的推進，城鄉差距逐漸縮小，在日本、韓國城鄉差距不是市民收入高過農民，而是農民收入高過市民10%左右。他們就是靠分流和減少農民，靠農民的市民化。因此，我們要堅持走共同富裕的道路，根本問題是要解決好廣大農民的致富問題。中央關於城鄉統籌的政策，一方面是要消除城鄉二元結構的鴻溝，使公共服務在城鄉之間均等化，二是提升農村交通條件、基礎設施水平，更好以工補農、以城帶鄉。最終目的是為了提高農民的收入，使他們不斷增強融入城市的能力，進而推進城市化，促進城郊市鎮的崛起。
（三）海陸空交通大發展帶給城市化的機遇
城市的起源與發展，自始至終與交通緊密相關。最早的城市多是河海碼頭促成的，今日的大都市都是靠海陸空交通優勢提升的。我國近20年，特別是近十幾年來，海陸空交通大發展，迄今我們已建成鐵路10萬公里、公路423.75萬公里、高速公路9.62萬公里、高速鐵路1.2萬公里。另外，在沿海、沿江建起了數百個港口碼頭，在東中西部建起機場上百個，所有這些交通設施的建設，都為城市建設和興起創造了重要條件。現在中國已有很多地方在交通條件方面出現了重大轉機，這些地方的城市化必將迎來大發展。
（四）讓三個一億人入城和「絲路」與長江經濟帶建設帶來的機遇
作為近期我國新型城市化建設的最大機遇，莫過於三個一億人入城和「絲路」與長江經濟帶建設的決策了。中共中央國務院為了推進新型城市化建設，從我國實際情況出發，提出了三個一億人入城重大戰略。一是要讓一億農民工轉為城市戶口。二是要使棚戶區居住的一億工礦企業、農場、林場員工的居住條件根本改善。三是要在中西部讓一億農民在當地轉為市民。這三個一億人的市民化問題的解決，必然會實實在在地把我國的城市化大大推進一步，使城市人口總量接近8億或更高。為了落實好三個一億人的城市化戰略舉措，首先是統一城鄉戶籍，並在部分特大或超大城市實行積分落戶。二是如火如荼地推進棚戶區改造，不僅在這方面加大了投入，也加快了進度。在對一些農場、林場、礦區的棚戶區進行改造時，一般都注意向城市靠攏，實行非市民向市民的轉變。三是在中西部新設一批新城開發區，如蘭州新城的建設、西咸新區的建設、貴安新區的建設和鄭州航空實驗區的建設，這些都是規模較大、氣勢恢宏的新城區，它們將作為在中西部吸納1億人進城的龍頭工程，促中西部城市化邁向新台階。絲綢之路與長江經濟帶的提出不僅具有重大的國際意義，而且會極大提升我國中西部地區的經濟發展。尤其是會對河南、陝西、寧夏、甘肅、新疆及安徽、江西、湖北、湖南與四川的城市化產生重要的推進。
（五）國有和民營企業實力的增強帶給城市化的機遇
新型城市化要吸引人，就要有就業崗位。要創造就業崗位，就要有企業的投資和建設。美國歷史學家Daivisland講過，「有錢才能賺錢」，對於城市發展來說，錢也是十分重要的。
由於我國經濟總量已經達到近60萬億元，國家的實力為城市的發展奠定了根基。特別是國有企業和民營企業，包括外資企業，其數量之大，世界少有。中國是世界製造業的集中地，中國有220種產品產量位居世界第一。如此眾多的企業種類和龐大的企業群體，將成為推進城市化的中堅力量。
過去相當長一段時間內，很多企業投資沿海各省，大大促進了沿海城市化的推進。廣東、山東、江蘇是企業投資最多的省份，也是中國經濟實力的前三強，同時在城市建設方面，無論其數量和規模都位於中國的前三位。現在隨著沿海地帶土地升值，勞動力成本上升，一些企業正在向內地轉移或是在內地擴張發展，這必將助推中西部城市發展。例如，富士康前幾年走向河南鄭州後，不僅全面帶動了河南的電子產業，而且也迅速提升了河南的對外貿易。
今天，我們進入世界500強的企業已達100家之多。數以萬計的國企、民企、上市公司、外資企業的迅速增長，都為城市化的推進創造了良機。去年國務院決定降低公司成立門檻後，公司的增長率提升27%，服務業、旅遊業、物流、快遞等的迅速增長，也一定會成為新型城市化的又一動力。
三、新型城市化面臨的挑戰
（一）觀念誤區和思想不解放帶來的挑戰 長期以來，我國城市化沒有「以人為本」，不重視農民變市民，其根本原因是觀念誤區和思想不解放造成的。而今要推進「以人為本」的新型城市化，恐怕遇到的最大阻力和挑戰仍然是這一點。很多學者包括一些城管與治安管理部門，一直以來總是把中國城市化沒有出現貧民窟作為一大業績來讚頌。可又有誰思考過我們為了抑制貧民窟，在城市中剷除大量的農民村，究竟給我們的城市化帶來多大危害呢？今天我們的經濟總量位居世界第二，人均GDP已過7000美元，但我們的真正的城市化率僅有36%，同發達國家相差約40至50個百分點。
所謂貧民窟，就是在城市發展中，大量農民走進城市，自找工作、自建住房形成的居住區。從世界各國的城市發展看，包括當年的倫敦都是有「貧民窟」的出現的，「貧民窟」加速了城市發展，加速了農民的市民化。中國恰恰因為限制了和大量拆除了農民村，而致只有城市規模的不斷擴大，而較少有農民變市民的轉變。
考慮到「貧民窟」是農民變市民的便捷途徑，讓農民在城市自建房有利於城市化快速推進。浙江蒼南縣的龍港鎮，實際上就是上世紀80年代初農民在那裡聚集後，逐漸興起的，而今已成為高樓林立的現代化的中等新城。鑒於我國城市化任務還十分艱巨，國家又不可能拿出大量資金的情況下，筆者認為，應該借鑒龍港興起的經驗，在要發展的城市內專門划出一些片區，吸納農民和農民工按照規劃和圖紙在這些地方自建房。經濟的發展，是靠人口聚集創造需求的，也是靠人口聚集創造就業崗位的。我們應該解放思想，促進人口聚集，為農民進城想出新辦法，拓寬新路子。
（二）既得利益的藩籬和地方保護主義帶來的挑戰習近平總書記在十八屆三中全會的講話中指出，推進改革必須要解放思想，突破既得利益的藩籬。
新型城市化，最重要的是要認真解決常住在城市的農村人口落戶問題，尤其應該為農民工的家庭團聚，解決好住房和子女教育等問題。但是，在既得利益的藩籬已經十分嚴重的今天，要想把這兩件事做好卻十分艱難。這些做不好，新型城市化是無法順利推進的。
（三）路徑慣性帶來的挑戰
在我國，特別是中西部城市化率較低的地方，要推進城市化，必須要使交通建設走在前面，使資源配置緊緊跟上。但是長期以來存在的重效率輕公平、重錦上添花輕雪中送炭等配置資源的路徑慣性，將是我們新型城市化的最大障礙。
經濟的發展是靠科技驅動的，要改變欠發達地區城市發展緩慢的問題，就一定要科技先行。根據2010年的統計，東部20%的省份彙集了中國35%的高校、40%的科研機構、50%的科研人員、60%的國家研發經費、70%的高科技企業。為此，要大力推進中西部的城市化，就要調整資源配置的這種局面。英國的劍橋、美國的伯克利，都是典型的大學城，一個學校遠離大都市，既減輕了大城市的負擔，又可帶動一方土地的快速發展。
因此，新型城市化的推進，必須要大力推進改革，必須要打破此前發展的路徑慣性。
（四）農民及農民工收入過低及城市房價過高的挑戰
新型城市化是農民變市民的城市化。農民變市民固然存在有城市接收能力不足問題，但是農民的過低收入而致的入城的承受力不足才是主要原因。
新型城市化中農民最難以承受的是城市房價的無限高企，嚴重脫離了農民和農民工的實際收入。很多農民和農民工之所以不願進城，這是根本原因。
筆者在澳大利亞考察時，他們在解決住房上，一是大量建設了可承受性住房，二是提供了大批廉租房。他們的廉租房多為100平方米以上，其租金不會超過勞保收入的1/4。而北京等地出現的群租房就足以說明我們的購房價和租賃價都超出了農民工的收入能力。
因此，要推進新型城市化，促進農民變市民，我們必須應對高房價的挑戰。
四、推進新型城市化需做好的幾項工作
（一）要著力克服來自既得利益者的觀點
有一些觀點，不僅會影響我們推進城市化的具體工作，而且更會影響對城市化的決策。例如，有一種觀點，「進城落戶一個農民工，政府至少要支出10萬元，2億農民工都進城，錢從哪裡來」，說這話的人往往是不希望農民進城的，實際上對我們城市化的推進是會產生動搖的。在去年召開的國際智庫峰會上，來自新加坡大學東亞研究所的鄭永年先生就嚴厲批評了這種觀點，說「這種觀點是不正確的，是把農民工當做包袱看待的具體表現，他們有意詆毀城市的推進，忽略了農民工進城帶來的創造、帶來的消費、帶來的貢獻」。
（二）要堅決改革戶籍擔負的過多功能
為推進以人為本的新型城市化，中央首先出台了文件，實行了城鄉戶籍的並軌，應該說這項改革邁的步子是很大的。但是，城鄉戶籍並軌，並未能克服新型城市化遇到的各種阻力，尤其是在副省級以上城市中，農民工在城市中生活還有很多「攔路虎」。而這些「攔路虎」主要來自於戶籍擔負的過多功能，例如兒童入托、子女上學、購買房屋、小汽車搖號、就業工作、享受社保、醫療報銷、辦理出國等都與戶籍掛鉤。如果不改革和消除城市戶籍擔負的這些功能，不僅新型城市化難以推進，而且還會有各種各樣的走後門和各種各樣的尋租現象發生。
（三）新型城市化要因地制宜確定工作重點
城市化進行到當前的情況下，應區分東部沿海和中西部兩類地區，區分大城市周邊和無大城市的市縣，確定城市化的目標和城市化的重點。總體看來，在沿海地區和大城市周邊，應把發展小城鎮和衛星城作為重點。而在中西部和無大城市的地方，應該重視發展大城市。我們常提的以工帶農、以城帶鄉，是完全正確的。而很多欠發達地方，城市尚沒有發育，在那裡提以城帶鄉是無從談起的。因此，在欠缺城市的人口密集區，尤其是中部人口眾多的農業產區，應該在發展大城市方面狠下功夫。
（四）基礎設施建設的改革和管理要緊緊跟上
新型城市化能否順利推進，關鍵在基礎設施的建設與管理能否跟上，要使基礎設施建設與城市化目標相適應。為此，一方面需改革基礎設施建設中的關係、後門和「跑部錢進」的現象，避免做錦上添花、花上壘花的虛功，多做些雪中送炭的工作。要使我們的基礎設施建設服從共同富裕和地區統籌發展的目標，要向人口密集的欠發達地區布點和傾斜。另一方面需要對基礎設施建設強化管理監督、堵塞黑洞，防止腐敗易發、多發現象的延續和產生。以此保證基礎設施建設的質量，把錢用在刀刃上。
（五）要加大城市資源配置的改革力度
我們的一些城市過分擁擠，大城市病日益嚴重，有管理者能力不足的問題，也有管理者不慎作為的問題。但更重要的是資源配置不合理。為了消除大城市病，改善城市的交通擁擠和促更多新城崛起，十分必要下大決心改革資源的配置。特大城市和超大城市的行政事業資源、教育資源、醫療資源、文化資源，應該大量向衛星城轉移。德國是一個發展比較均衡的國家，其原因就在於他們對以上資源的合理配置，注意均衡發展。尤其在當前交通更為便捷、信息技術高度發展的情況下，更應該而且有條件疏散資源，以此促更多新興城市快速發展。
（六）合理化人口密度，關注環境保護
現在很多地方都把「高樓大廈、車水馬龍」定格為城市化的基本形象。消滅低矮住房成了中國城市化的首選。至2009年，我國在高樓中的集合住宅平均為89.3%。而美國集合住宅只有24.2%，日本的集合住宅僅有8.8%。中國在住宅的安排上十分密集，例如上海黃浦區達4.28萬人/平方公里，廣州越秀區達3萬人/平方公里，天津市中心六區人口密度達2.38萬人/平方公里，而日本東京的中心區沒有超過1.5萬人/平方公里，大阪沒有超過1.2萬人/平方公里。2010年中國住宅佔地在城市中所佔份額，全國平均為30.5%，北京為28.4%，天津為27.2%，遠低於日本東京的49.1%。我們的城市建設，一定要向居住讓地，要降低人口密度，這不僅利於改善人民生活，而且有利於改善交通擁堵和降低城市風險。
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