什麼是收容教養

什麼是收容教養 收容教養是根據刑法的規定，對那些因不滿１６周歲不予刑事處罰的未成年人而採取的強制性教育改造措施，是一種行政處罰措施。收容教養由當地行政公署以上級別的公安機關審批，由少年管教所執行。收容教養期限一般為１--３年。一、收容教養制度的產生和發展我國的收容教養制度是伴隨著社會主義法制建設的進程，逐步產生、確立和發展起來的。早在1951年12月，中央法制委員會在《關於未成年人被匪特利用是否處罰的批複》中，就曾明確指出：「未滿12歲者的行為不予處罰。未滿14歲者犯一般情節輕微的罪，可不予處罰，但應交其親屬、監護人或者所屬機關團體，予以管理教育。」1956年1月，最高人民法院、最高人民檢察院、內務部、司法部在《對少年犯收押界線、捕押手續和清理等問題的聯合通知》中首次明確地使用「收容教養」一詞，該通知指出「……如其犯罪程度尚不夠負刑事責任的，對無家可歸的，則應由民政部門負責收容教養。」對於刑滿釋放的未成年人，「無家無業又未滿18周歲的，應介紹到社會救濟機關收容教養」。可見，當時所實行的收容教養，主要是安置無家可歸、無業可就的少年犯的一種社會救濟措施，尚不具有現代意義收容教養制度的性質。由公安機關所實行的對犯罪少年的收容教養制度，產生於1957年。1957年，根據北京市委的指示，北京市公安局開始對違法犯罪的少年兒童不逮捕判刑，而採取收容教養改造的辦法。從1957年至1960年，北京市少年犯管教所對870名違法犯罪的少年兒童進行了收容教養，經過教育，絕大部分都得到了積極改造，產生了良好效果。與此同時，天津、湖北等省市的少年犯管教所，也相繼實行了收容教養的辦法。經過實踐，證明是一種教育改造違法犯罪少年兒童的有效途徑。為了充分肯定收容教養的實踐經驗，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部於1960年4月發出了《關於對少年兒童一般犯罪不予逮捕判刑的聯合通知》。《通知》指出：「少年兒童年齡小，判刑多了不恰當，判刑少了時間短，不易改造過來。少年兒童犯罪的人，還沒有刑法觀念，判刑與否對他們作用不大。因此，對少年兒童犯罪不判刑，而採取收容教養改造的辦法，比較主動，有利改造。」因此，「今後少年兒童除犯罪情節嚴重的反革命犯、兇殺、放火犯和重大的慣竊犯以及有些年齡較大、犯有強姦幼女罪，情節嚴重，民憤很大的應予判刑外，對一般少年兒童違法犯罪的人，不予逮捕判刑，採取收容教養的辦法進行改造。教養改造的期限，一般不作規定，但應當根據他們在改造過程中的好壞表現，確定解除教養或繼續進行教養。」收容教養也受到立法機關的關注。我國最高立法機關在起草制定79刑法的過程中，把收容教養納入了刑法的調整範圍。79刑法第14條第四款規定：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。至此，收容教養成為刑事立法確定的一項正式的法律制度。1997年修訂後的刑法只是將14條第四款改為17條第四款，內容沒有任何變化。79刑法施行後，全國人大常委會沒有與之配套、使之具體化的法律和立法解釋，國務院沒有制定與之銜接的行政法規，最高人民法院、最高人民檢察院也沒有制定具體應用該法律條款的司法解釋，公安部作為執行該法律條款的政府主管部門，於1982年3月28日印發了《關於少年犯管教所收押、收容範圍的通知》（［82］公發（勞）51號），對收容教養的對象、期限等問題作了明確規定。根據《通知》的規定，收容教養的對象是不滿16周歲的犯罪少年，收容教養的期限為1至三年，收容教養的審批權由地區行署公安處和省轄市的公安機關行使，收容教養在少年犯管教所執行。這一《通知》作為79刑法第14條第4款的重要補充，對於正確執行收容教養制度和糾正收容教養工作中的混亂現象，具有重要意義。但是，收容教養實踐中存在的問題，並沒有完全解決。隨著執法實踐和民主法制進程的發展，收容教養制度的系統立法將逐步提上議事日程。另外還有兩部法律從各自的角度提到收容教養制度，但基本是重複刑法14條（17條）的規定，沒有創新和發展。一是1991年9月4日全國人大常委會通過的《中華人民共和國未成年人保護法》，從對未成年人的司法保護角度，在第39條重申了刑法的規定；二是1999年6月28日全國人大常委會通過的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》在第38條重申了刑法的規定。反而是公安部1995年10月發布《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》（公發［1995］17號）第28條規定：「未成年人違法犯罪需要送勞動教養、收容教養的，應當從嚴控制，凡是可以由其家長負責管教的，一律不送。」從保護未成年人角度，嚴格限制了審批範圍，這裡的「一律不送」應當理解為：「一律不批」也就是說，對實施犯罪行為的未成年人決定收容教養，應當堅持「從嚴控制」的原則，凡是家庭有實際管教條件的，應當由其家長負責管教，不予收容教養，這對於更好地保護未成年人的合法權益，促進未成年人健康成長，具有重要的意義。二、收容教養制度存在的問題少年收容教養因刑法第十七條第四款僅有一句話「必要時由政府收容教養」過於籠統而出現種種問題，主要有以下幾點。（一）少年收容教養的性質問題少年收容教養的性質是什麼，是刑事行為，為什麼又「由政府收容教養」，是行政的，為什麼又由刑法典來設置，是一種處罰還是一種強制教育措施，在執法實踐中也是說法不一，《公安部法制司對天津市公安局關於「少年收容教養」是否納入行政訴訟範圍請示的答覆》（公法發［1995］52號）說：「少教」是屬於刑事行為還是行政行為，目前法律沒有明文界定。在法律未作出具體規定之前，「少年收容教養」不宜納入行政訴訟範圍。但是在不久後對另外一省的批複中又答覆說：少年收容教養是具體行政行為，被收容教養人員對此不服的，可以複議、訴訟。1998年，最高人民法院行政審判廳對少年收容教養是否屬於行政訴訟受案範圍作出答覆（［1998］行他字第3號），公安機關對公民作出的「少年收容教養」決定是具體行為，屬於《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條規定的受案範圍，若當事人對公安機關作出的「少年收容教養」決定不服向人民法院起訴的，人民法院應當受理。至此，各執法機關已形成共識，「少年收容教養」是一種具體行政行為。但也僅是一種共識，不是權威有效的解釋。按照《立法法》的規定，無論最高人民法院還是公安部都無權對刑法典進行實質意義的解釋。而對第二層次的問題，即是處罰還是措施，因為其對當事人維護自身權益影響不大而討論較少，但是性質不明確的問題依然存在。理論上講，《行政處罰法》設置了七種行政處罰，其他具體行政行為都不是行政處罰，「少年收容教養」也不例外，但是僅將其確定為行政強制措施也有失偏頗，因其帶有明顯的矯治性、處罰性，將其界定為帶有處罰性質的行政強制矯治措施更為恰當,從這個意義上講，劉國祥同志的表述：「收容教養，是法律規定對實施了犯罪行為，但因不滿16周歲不予刑事處罰的人，由政府予以收容，並進行教育、感化、挽救和保護的措施。」較為嚴謹。（二）、少年收容教養的適用範圍問題少年收容教養的適用範圍即不滿十六周歲的少年實施何種行為應當收容教養。在這個問題上主要兩種觀點：第一，狹義說。這種觀點從立法技術的角度理解刑法第十七條，認為該條四款是一個整體，有著內在的關聯性、邏輯性，前款必然約束後款，故少年收容教養的適用範圍僅限於實施了第二款規定八種行為，即不滿十六周歲的少年實施了該八種行為，應當負刑事責任，但由於犯罪情節輕微，人民檢察院作出不起訴決定或者人民法院免於刑事處罰的，在必要的時候，可以決定收容教養，也可以不經人民檢察院或者人民法院判定而直接決定收容教養；對於實施了第二款規定的八種行為以外的其他行為，一律不能決定收容教養。第二，廣義說。這種觀點立足於執法實踐的需要，將第四款同前款區分開獨立適用，認為不滿十六周歲的少年實施了所有故意犯罪行為，都可以決定收容教養。決定程序即可以在人民檢察院或者人民法院作出判定之後，也可以不經人民檢察院或者人民法院判定而直接決定收容教養。筆者認為：第一種觀點過於法條主義而忽視社會治安的實際需要，而第二種觀點偏重現實主義而斷章取義地理解法律。在少年收容教養立法以前，較為合法合理的理解是將上述兩種觀點折衷起來，具體表述將在後面的「收容教養制度的完善構想」中系統闡述。（三）少年收容教養的責任年齡問題少年收容教養的責任年齡即什麼年齡段的少年可以決定收容教養。刑法第十七條第四款僅規定了上限，「不滿十六周歲，」而沒有規定下限，這並不意味著沒有下限。從立法技術角度理解，第二款的規定「已滿十四周歲不滿十六周歲」對第四款同樣有效。但公安部公通字［1993］39號通知對刑法第十七條第四款的解釋是：「不滿十六周歲」的人既包括已滿十四歲犯罪，應負刑事責任，但不予刑事處罰的人，也包括未滿十四歲犯罪，不負刑事責任的人。這個通知有兩點不當之處，一是斷章取義的理解法律（儘管已征的全國人大常委會法制工作委員會同意，仍有此嫌疑）；二是「也包括未滿十四歲犯罪」的表述有悖法理，犯罪構成理論中犯罪主體是必要要件，即主體條件不符合就不構成犯罪，不滿十四歲的屬完全不負刑事責任年齡，實施何種行為都不構成犯罪。考慮到執法實踐中十四歲以下少年實施刑法第十七條第二款的八種行為確有決定收容教養的需要，在收容教養沒有立法的現狀下，在徵得立法機關同意的前提下，對第四款可以作擴大解釋，但應當依法合理表述。（四）、決定收容教養的案件辦理程序收容教養制度誕生至今，沒有一個系統的程序性規定，基本上是參照辦理勞動教養案件的程序來辦理，而勞動教養案件在2002年以前，也沒有程序性規定，2002年4月12日公安部公通字［2002］21號文件印發了《公安機關辦理勞動教養案件規定》（不是規章，不能作為審批勞動教養的依據，僅在辦案程序上遵照執行），對辦理勞動教養案件程序進行規範，但並沒有將收容教養案件包括在內，故很有必要根據收容教養制度的對象、範圍、未成年人的身心特點，制定相應的程序，當然，這也是立法的內容之一，具體設想將在後面的「收容教養制度的完善構想」中述及。（五）、收容教養場所的問題公安部《關於少年犯管教所收押、收容範圍的通知》（［82］公發（勞）51號）規定收容教養少年關押場所為少年犯管教所，即將收容教養少年同人民法院依法判處有期徒刑、無期徒刑的已滿十四歲、不滿十八歲的少年犯同所羈押，因少年犯的主觀惡性、社會危害性均遠大於收容教養少年，同所羈押不僅不利於教育、挽救收容教養少年，還有可能染上更大的惡習。1999年12月司法部勞教局印發《少年教養工作管理辦法（試行）》［（99）司勞教字084號］，將收容教養少年分所關押，即監獄局管理的少管所關押由人民法院判刑的少年犯，勞教局管理的少教所關押由政府（公安機關）決定收容教養的少年。同以前相比是一個明顯的進步，但仍不能滿足結合未成年人身心特點進行教育挽救的工作需要。三、收容教養制度的完善構想(一）、國外收容教養立法情況收容教養制度的制度化和法律化始於19世紀末，廣泛採用則始於20世紀。1899年7月1日，美國伊利諾斯州第41屆州議會通過了世界上第一部《少年法院法》（又譯《少年法庭法》）。根據該法規定，少年法院應當對16歲以下失養失教孤獨無依的少年兒童，以國家的名義承擔監護教養之責。1907年英國制定了《少年法》，規定對少年犯不適用刑法而採用一定的保護措施或監護處分。此後，瑞士、日本、印度、埃及等許多國家，都相繼制定和頒布了少年法或未成年人保護法，其中都有對青少年犯罪人的收容教養規定。（二）對我國收容教養制度的完善設想我國雖然頒布實施了《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》，但收容教養制度的規定仍然援引刑法十七條的規定，因其過於原則，需要對其進行立法解釋或另外立法。理想方案是立法，由全國人大常委會制定《收容教養法》或《收容教養條例》對收容教養進行規範，類似日本《少年法》，但是鑒於我國立法機關立法任務繁重，收容教養涉及面較小，短時間內難以列入立法計劃，更切實可行的方案是授權立法，類似全國人大常委會關於禁毒的決定和關於嚴禁賣淫嫖娼的決定，授權國務院制定強制戒毒辦法和賣淫嫖娼收容教育辦法，即由全國人大常委會對刑法第十七條作出立法解釋，關於收容教養問題的決定或關於對刑法十七條進行解釋的決定，對收容教養的實體性問題作出解釋，如收容教養的性質、對象、範圍、期限、場所等問題予以明確，並授權國務院制定實施收容教養制度的具體辦法，主要是程序性的內容。行政法規的立法程序相對簡單，出台快一些。1、需要全國人大常委會對刑法十七條進行解釋的問題：收容教養的性質應界定為行政強制教育措施；期限為半年至一年半，數罪（錯）並處或延長期限累計不得超過兩年，根據違法犯罪情節以一個月為檔次逐步增減；收容教養的範圍應當是已滿十二周歲不滿十六周歲的未成年人；收容教養的對象分兩個層次，一是已滿十四周歲不滿十六周歲的未成年人實施了所有刑法規定的犯罪行為都適用收容教養，二是已滿十二周歲不滿十四周歲的未成年人實施了刑法十七條第二款規定的八種行為適用收容教養，實施該八種行為以外的行為則不適用收容教養；收容教養案件的辦案程序應當有別於其他行政和刑事案件；收容教養場所應當開門辦所，實行人性化的、符合未成年人身心特點的教育挽救方法，注意對症下藥，因人施教等。全國人大常委會就上述內容作出解釋後，再加一條授權條款：收容教養的具體辦法由國務院依據本決定製定。2、國務院的授權立法的主要內容：名稱可定為《違法犯罪少年收容教育辦法》，主要內容應分為四部分：一是實體部分，即對人大常委會決定部分的細化；二是審批和管理機關的組織設置部分，可以沿用目前的審批和管理體制，即由公安機關審批，司法機關管理；三是程序部分，主要是辦案程序，將公安部多年來關於收容教養的通知、批複予以梳理，在此基礎上與時俱進，體現「保障人權」的憲法原則和人性化執法的要求，形成收容教養的辦案程序，作為辦理未成年人案件的程序，要強調四點：（一）是偵查辦案中不得使用任何限制人身自由的強制措施，（二）是訊（詢）問未成年人時必須有監護人在場，（三）是呈報收容教養的案卷中必須附有擬報收容教養少年家庭管教能力的調查材料，（四）是要改變不同擬收容人員見面、書面審批的傳統程序，設置聽證或聆詢程序，作出決定前應當聽取擬收容人員及監護人、代理人的意見；四是收容教養場所管理和收容教養少年教育挽救措施的規定，主要是將司法部有關文件吸收、整理，作為國務院《違法犯罪少年收容教育辦法》的一編或一章。來自www.fundfund.cn 詳文參考：http://www.fundfund.cn/news_2008330_22015.htm
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