包麗敏：誰來執掌760億元地震捐贈(中國青年報 2009-8-12)

南京一個名叫徐超的乞丐，把自己討來的零錢兌換成百元大鈔，塞進街頭的募捐箱；上海一個外企白領從自己的工資卡上匯出1000元；北京一家報紙的總編輯取出10000元捐作特殊黨費……

去年「5·12」汶川地震之後，類似這樣來自全國各地、各式各樣的抗震救災捐贈款物，截至今年4月30日，總數達到了767.12億元（其中捐贈資金約653億元，物資摺合約114億元），被公認創下「中國捐贈史的新紀錄」。

在這個龐大的數目一天天累積的過程中，有些疑問被反覆提及：這些錢物流向了哪裡？

最近，清華大學公共管理學院的一支團隊對這些問題進行了研究。根據他們為期半年的調研，這些來自公眾個人或企業腰包的錢，極可能80％左右流入了政府的財政專戶，變成了政府的「額外稅收」，由政府部門統籌用於災區。

這個數據，在這支團隊的負責人鄧國勝看來，很值得玩味。在不少西方國家，救災時政府一般不接受民間捐贈，即使接受了，也會將錢交由民間組織去花。但在中國，事情顯然不是這樣。

在80％這個數字背後，這位清華大學公共管理學院NGO研究所的副教授看到的，是一種不容樂觀的現狀。這是一個隱憂，雖然未必刺激公眾神經，卻關乎這個國家正在發生或正要發生的一場深刻的社會變革。

被政府壟斷的民間資源

許多人願意用「井噴」這個詞，來形容去年那場大地震激發出的公眾捐贈熱潮。有數據顯示，僅僅去年5~6月，在上海、北京和重慶這些城市的市民中，每10個人里就有9個為抗震救災捐贈了款物。

這些錢也許是通過單位的工會捐了出去，或許是塞進了某個公益機構在路邊設立的一隻不起眼的捐款箱，或許是通過黨組織的特殊黨費交到了中央組織部，又或許是通過銀行或者郵局匯進了某個公益組織的募捐賬戶……

這些錢在全國無數個賬戶之間流動，最後，有一半以上直接進入了政府的賬戶內。這其中包含了全國數千萬黨員捐贈的特殊黨費、各地省級人民政府直接接受的捐贈、以及民政部設立的抗震救災專戶。

準確地說，在鄧國勝及其同事的調研中，截至去年11月，全國捐贈的資金為652.5億元，其中政府直接受捐約佔58％，約379億元。這筆錢，毫無懸念地，由政府部門來使用。

如果說這是「蛋糕」最大的一塊，那麼第二大塊，則是流向各地紅十字會、慈善會以及地方公募基金會的捐款。這一部分佔了約31％，約199億元。

儘管根據國務院下達的文件，這筆錢原本可以由這些地方性公益組織自行安排使用，但是鄧國勝團隊在對全國7個省（市）進行的抽樣調查中發現，這些捐款中的大多數，最後仍然交給政府部門去使用了。

這一比例究竟有多高，鄧國勝的團隊沒有給出確切的數字。但在調研中，他們拿到的事實是：在這些省份，這些地方性公益組織募集到的捐款，除去不多的必須按照捐贈者意願進行使用的定向資金外，非定向資金大多轉入當地政府的財政專戶。

事實是：有些省份，非定向資金必須要求轉入政府財政賬戶。有些省份，這些組織可以對受捐資金留有一些使用權，不用全部轉入政府的財政專戶，但通常需要和地方政府一起到災區開展援建項目。還有些省份，即使不用轉入政府財政專戶，但也仍然由政府統籌使用，然後從這些民間組織報賬。

事實是：有些省份，就連這些公益組織募集來的定向資金，也都要強行轉入政府財政賬戶，由政府按照捐贈人的意願來使用。

事實是：在少數承擔了災區援建任務的省份，當地政府用於對口援建的資金中，竟然一半以上來自社會捐款，只有不到一半來自政府財政。還有些省份，這一比例甚至更高。

現在，這塊全國救災捐贈資金的大「蛋糕」只剩最小的一塊，流向了中國紅十字總會、中華慈善總會和16家全國性公募基金會。流到它們盤子里的，只佔整個救災捐贈資金的約11％。在鄧國勝團隊繪製的表格里，只有這一塊資金後面，註明的是「自行安排使用」。

但這是怎樣的「自行安排使用」呢？

中國紅十字總會、中華慈善總會這兩家以往具有救災募款壟斷地位的「官辦民間組織」，總共募集了約63億元捐款。通常的方式是，兩家機構將募集到的資金層層下撥到地方紅十字會和地方慈善會。基層紅十字會和慈善會往往執行能力弱，在有些地方，甚至只是縣衛生局或民政局下屬的一個科室。無論是為災民建房、蓋學校，還是蓋醫院，通常，資金最終還是流向了地方政府，地方政府成為項目的實際執行者。

這是一條逆向的資金流動。難怪「希望工程」創始人徐永光會感嘆說，國際上通行的是政府購買NGO（非政府組織）的服務，比如美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1．5倍，但中國卻正好相反，變成了NGO「購買」政府的服務。「中國公募基金會向社會募捐後，都是和政府合作做項目，在項目落實的時候，幹活的都是公務員。」

儘管沒有更確切的數字，但據鄧國勝粗略估算，全國來自社會和民間的抗震救災捐贈，最後流向政府、由政府來使用的，極可能在80％以上。至少，在他的團隊調查的幾個省份中，這個比例很高。

沒錢花和愁花錢

某種程度上，鄧國勝對此表示了理解。因為紅十字會和慈善會這些組織讓地方政府執行項目，便可以將成本轉嫁給地方政府，同時也將風險轉嫁給地方政府，對它們而言，「這不失為一個省心省力的好辦法」。

然而，「這不是方向。」這位學者搖著頭說。

在他看來，方嚮應當是「小政府，大社會」，是政府從壟斷走向適度開放。為什麼不把這些資金拿出來，委託外包給民間組織，從而激發社會的活力呢？鄧國勝反問道。

他相信，在公共服務的提供方面，政府有著自身的局限，「所以我們才要改革，在經濟領域引入市場機制，在社會領域引入民間組織。」

「一個社會有一群能夠自我管理自我運作的民間組織，這是公民社會的重要內容。」鄧國勝說。

他認準的大方向是，這個國家在實現「經濟開放」之後，如今到了該走向「社會開放」的時候了。

「5·12」地震之後出現的景象曾一度令他感到「很激動」。據不完全統計，奔赴四川一線參與救災的民間組織有300多家，介入的志願者更達到300萬人左右。許多人認為，中國的志願者及民間組織以前所未有的態勢登場，是這個國家「民間力量的第一次集體亮相」。

樂觀者相信，「2008年是中國公民社會元年」。更有研究機構高調宣布，中國已經進入公民社會。

不過鄧國勝審慎地表示並不認同，因為事情似乎還不那麼令人樂觀。

自去年8~9月份始，曾活躍在災區的志願者和民間組織「潮水般」地退卻了。在調研中，鄧國勝的團隊了解到的數據是，截至今年4月，堅守在災區的民間組織估計已經不足50家，志願者不到5萬人。

「缺乏資源和資金的支持，難以為繼，這是非常重要的一個原因。」鄧國勝說。

這場地震，「就像是放大鏡」，將長久以來存在的弊病集中顯現。一直以來，國內草根NGO幾乎無法獲取本土資源的支持，它們的資金大多來自國外。地震之後，看到民間爆發出驚人的捐款熱情，從事NGO事業近20年的徐永光原本以為，「這一次中國本土NGO一定能獲取本土資源支持」，但事後發現，情況並沒有明顯改觀。

來自民間的捐贈最終大多數流向了政府，流向本土NGO的，少之又少。一個項目能獲得三五百萬元的資助，已經「非常可觀」；能獲得一二十萬元資金，也「已經不錯了」。

所以也就不難理解，人們會聽到這樣兩種截然不同的憂慮：

一個名叫劉猛的草根NGO負責人憂慮自己快沒錢了。他用自己的數十萬元積蓄維持一個團隊的開支，一度陷入困境，幾乎吃了上頓沒下頓，以至於他的妻子不得不從國外趕回來給他送錢。這個名叫「全國心理援助聯盟」的組織，在都江堰市的板房區內為災民做心理援助，最多時有200多個志願者，最後只剩下少數人苦苦支撐。

而民政部社會福利與慈善事業促進司的一位官員則在災後憂慮說，現在幾百億元的捐款是懸在中國政府頭上的「堰塞湖」。甚至有的機構，平均一個工作人員「攤到」好幾個億的捐款，該怎麼花？

無法確切知道，地震災區究竟有多少草根NGO像劉猛那樣靠自籌經費、自掏腰包在維持。據在災區調研的學者們說，「不在少數」。甚至，四川省社會科學院研究員郭虹認為，志願者和NGO大量從災區撤走的最主要原因，就是缺乏資金支持。

「中國公民社會的道路還很漫長」

80％以上的社會捐贈資金最終流向政府，這樣的事實意味著什麼，看起來公眾對此並不像鄧國勝那樣感到焦慮。

今年5月，鄧國勝團隊與一家市場監測機構聯合進行了抽樣調查，結果發現，在2000多個有效樣本中，60.8％的受訪者認為，救災時，社會捐贈資金應該由政府統籌使用，只有9．7％的人認為不應該，還有29.1％人表示無所謂。

學者們承認，「弱小，是中國民間組織共同的特徵」。美國一家名叫聯合之路的慈善機構2007年一年就能籌到40億美元，而中國超過1300家基金會同一年只募到約6億美元。

學者們也承認，中國的民間組織執行能力常常還不夠強。他們還承認，這些民間組織大多在財務公開、信息透明方面做得不夠正規和完善。而間或曝出的醜聞也令它們的公信力大打折扣。

但在鄧國勝看來，「不能因為目前沒有能力，就不給你機會。有時候雖然政府能比它們做得更好，但這不是方向。」

否則，政府的大包大攬，將讓這些民間組織的發展陷入惡性循環。「因為你弱，就不給你機會；不給你機會，你只會更弱。」鄧國勝說。

鄧國勝團隊的調研成果，將於8月12日在北京開幕的「社會組織5·12行動論壇暨公益項目交流展示會」上發布。與這一成果一起亮相的，是其他數位學者圍繞民間組織參與救災展開的多項調查。

在中國民間力量「集體亮相」一年多之後，由中國扶貧基金會、中國紅十字基金會等21家基金會和NGO聯合發起的這一大型論壇，將對中國NGO參與地震救災的行動和機制進行總結、反思與展望。

鄧國勝已經不再像一年多前那般樂觀。坐在辦公室里，這位瘦瘦的學者感嘆說：「中國公民社會的道路還很漫長。」

http://zqb.cyol.com/content/2009-08/12/content_2800866.htm