推進民族事務治理體系與治理能力現代化之我見

□ 朱軍黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，將「推進國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的總體目標提出。民族事務作為國家公共事務與政治管理的一項重要內容，是國家治理體系中重要的組成部分，具有較強的政策性、政治敏感性和廣泛的社會涉及面。圍繞民族事務的治理而形成的制度體系構成了國家的民族事務治理體系，民族事務治理能力則是國家治理民族事務、處理民族問題的績效表現。筆者以國家治理能力的理論視角，將經濟社會轉型作為影響民族事務治理的重要變數納入分析框架，從經濟社會轉型與民族事務治理之間的關係中，考察影響現階段民族事務治理的因素。在上述分析的基礎上，結合2014年9月召開的中央民族工作會議有關民族工作的重大部署、安排和舉措，指出新形勢下完善民族事務治理體系、提升民族事務治理能力的理論創新與實踐安排，並從國家治理能力的角度提出推動民族事務治理體系和治理能力現代化的幾點建議。一、國家治理能力理論視角下的民族事務治理黨中央提出國家治理體系與治理能力現代化的改革目標，用「治理」的範疇替代以往的「管理」或者「統治」，不僅僅是話語與措施的變化，同時還是新的社會形勢下政府的執政理念、工作機制的轉變。從國家治理的視角來看，民族事務治理體系與治理能力的提出，突破了以「民族」作為民族事務事權與工作領域劃分的狹隘觀點，體現了服務型、責任型政府的職能轉變趨勢，更加強調政府綜合運用市場、協商、法治等多種治理機制。總體上來看，改革開放以來我國民族事務治理表現出如下特徵：第一，黨和政府作為國家治理的主體，在民族事務治理過程中發揮主導作用。各項區域發展政策與民族發展政策的制定與實施，無一不有國家力量的強力推動，而且全局性民族工作的統籌規劃，往往通過中央民族工作會議這種最高級別的工作機制來實現。第二，國家越來越多地依靠民族事務治理體系的完善與發展，強化基層權力部門，充分發揮社會資源再分配能力，不再單純地依賴權力，而是通過輸出治理績效增強凝聚力。第三，我國經濟社會轉型的變化，已經開始促使政府加強與社會部門的協作。近些年，黨中央提出的一些理念，諸如「和諧社會」、「科學發展觀」、「加強黨的執政能力建設」、「加強與創新社會管理」、「推進民族工作的社會化」等都反映了這種變化趨勢。二、現階段民族問題的生成過程及其性質從國家社會關係來看，經濟社會轉型對民族問題演變的影響主要沿著兩個方向展開。一方面，我國的市場化改革改變了傳統政府管理的社會環境，限制了政府可資利用的資源，壓縮了政府權力干預的範圍，提高了政府治理的難度；另一方面，經濟社會轉型中結構發展的不平衡現象，與市場化機制共同作用，拉大了地區、城鄉、群體之間的發展差距，成為民族問題產生的社會根源。這種轉型期產生的民族問題向民族事務治理提出了嚴峻挑戰，迫切要求增強民族事務治理體系的適應性與治理能力。而社會輿論界與思想理論界在認識我國民族事務治理體系與民族問題關係上出現的理論偏差與現實誤判，如關於我國民族事務治理體系「過時論」、「取消論」和「淡化論」等觀點，很大程度上源於其陷入了機械的「制度決定論」的窠臼，混淆了現階段我國民族問題演變過程的轉型性與體制性特徵。他們只看到了制度選擇與設計對規則、信念和行為的決定性影響，而忽略了制度的形式與功能依賴於它們產生和發展的環境。受「制度決定論」的影響，這些觀點過分重視理想型制度的選擇與設計，迷信民族事務治理照搬其他國家制度的移植功效，忽視了特定環境之中體制機制完善、政策與策略的選擇，對提升民族事務治理能力的重要作用。同時，還把我國經濟社會轉型期演變生成的民族問題歸因於制度選擇與設計的問題，忽視我國經濟社會轉型作為重要的環境因素對民族事務治理的重大影響。這些以經濟社會轉型期民族問題表現突出而質疑我國解決民族問題的基本理論和制度的觀點，在理論上已經走入誤區，在實踐上也具有危害性。三、經濟社會轉型期影響民族事務治理的因素當前，我國現實中經濟社會轉型的急劇性，往往會導致民族事務治理的工作實踐具有一定的滯後性，導致民族事務治理體系容納與解決民族問題的能力受到限制，在一定程度上影響人們對政府執政水平的認同。具體來看，經濟社會轉型過程中多元文化價值觀念並立、市場競爭效應、一元化治理格局，成為影響我國民族事務治理的重要因素。首先，多元價值觀念消解文化滲透能力。對於多民族國家而言，凝聚各個民族共同體不僅要依靠歷史文化紐帶，而且還需要在權利保障和利益公平分配的條件下，實現其對國家的政治認同。在經濟社會轉型中，計劃經濟時代確立的國家、集體主義至上、階級歸屬作為認同導向的價值體系開始解體，各種民族性、宗教性、地域性等價值觀念或認同意識競相復興，以民族主義為代表的西方價值觀念的引入與滲透，正在爭奪人們思想意識領域的主導地位，不斷解構民族與國家之間既有的歷史文化紐帶。我國面臨著核心價值觀與國家認同構建的雙重挑戰。其次，市場競爭效應弱化資源再分配能力。新中國成立以來，為了實現民族之間事實上的平等，縮小民族地區與民族之間經濟社會領域的發展差距，國家採取了多種形式的少數民族優惠政策。而以市場化為導向的經濟社會轉型改變了「全能型政府」的面貌，限制了政府通過再分配手段調節民族之間發展差距的能力，在一定領域與部門弱化了民族優惠政策的有效性。在缺乏有效政策規制與權益保障的情況下，政府治理難以抵消市場化機制所帶來的民族發展差距問題，從而加劇了民族和區域發展的不平衡。再次，一元化治理格局制約多元治理能力。受到我國政治體制格局的影響，民族事務治理體系不可避免地帶有國家治理上的結構性特徵——治理主體的單一化，即體制上形成以黨政為核心的權力中心，對政治事務與社會事務進行統一管理。然而，由於社會問題的複雜多樣性與社會風險的多發性，以政府為單一治理主體的治理體系與機制，已經無法應對日益增加的社會矛盾與衝突，反而引發了政府本身的信任與合法性危機。另外值得注意的是，民族事務本來是國家公共事務與政治管理的一項重要內容，但在實際操作中，民族事務卻更多地由民族事務行政管理部門承擔，使得民族事務治理表現出一元化治理特徵的同時，還表現出部門化的傾向。比如，人們習慣上認為，凡是涉及到民族事務就是民族工作部門的工作，普通民眾和政府的其他部門也會繞開民族事務。總之，基於政府、市場、社會等多方面共同協作、責任共同承擔、以解決日益增多的民族問題、化解社會風險為導向的多元治理能力，在我國民族事務治理領域尤為欠缺。四、全面提升民族問題治理能力的建議推進國家治理體系和治理能力現代化，這一全面深化改革的總體目標在民族事務治理方面的具體體現與貫徹落實，就是要推進民族事務治理體系與治理能力的現代化。2014年召開的中央民族工作會議正是為了應對我國民族事務治理中面臨新的階段性特徵，全面推進民族事務治理體系與治理能力現代化的重要會議。從國家治理能力的視角來看，這次會議的主要精神、重大決策與具體舉措，體現了黨和國家在堅持民族事務治理的基本制度、原則與理念不動搖的前提下，將通過體制機制的有效運行、政策法規的不斷完善，加強文化滲透、資源分配的基礎權力的建設，加強與社會部門的協作以增強多元治理的能力，從而推動國家治理體系的現代化。筆者認為，可以從以下四個方面著手，全面提升民族問題治理能力：第一，科學認識新的階段性特徵，堅定道路自信、理論自信與制度自信。2014年召開的中央民族工作會議，科學地、清晰地、有力地回答了我國經濟社會轉型背景下民族事務治理體系與民族問題治理之間的關係問題，堅定了走中國特色解決民族問題的道路自信、理論自信與制度自信。首先，這次會議從統一多民族國家的基本國情、新中國成立以來民族工作的實踐、民族事務治理的國際經驗比較等方面，充分證明了中國特色解決民族問題道路的正確性，科學詮釋了中國特色解決民族問題道路的內涵，強調黨的基本民族理論與政策的正確性，指出「民族區域自治是黨的民族政策的源頭」，堅定了我國民族事務治理體系的制度自信。其次，這次會議指出了民族工作正面臨新的階段性特徵。除暴力恐怖活動和外部因素密切相關以外，民族地區經濟加快發展勢頭和發展水平低、基本公共服務能力建設薄弱、各民族交往交流交融趨勢增強、涉及民族因素的矛盾紛爭上升，無不是經濟社會轉型的具體體現或者與經濟社會轉型過程密切關聯。這些因素相互交織、共同作用，構成了現階段民族問題的主要表現形式。最後，這次會議將「準確把握新形勢下民族問題、民族工作的特點和規律，統一思想認識，明確目標任務，堅定信心決心，提高做好民族工作能力和水平」作為主要任務，體現了黨和政府通過提升民族事務治理能力，更好地適應經濟社會轉型過程中民族工作的階段性特徵，全面推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。第二，建設各民族共有精神家園，增強文化滲透能力。國家治理體系是在價值觀念指導下的制度體制、政策法規與實踐路徑的具體建構，一個國家的核心價值觀規約著國家治理體系建構內容與運行方向，也是國家治理實現的重要保障。黨的十八大提出，在全社會「倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善」的社會主義核心價值觀。2014年召開的中央民族工作會議又特別提出民族事務治理的價值目標，即「加強中華民族大團結，長遠和根本的是增強文化認同，建設各民族共有精神家園，積極培養中華民族共同體意識」。「三個倡導」的社會主義核心價值觀和「中華民族共同體意識」共同構成各民族共有精神家園的價值目標，為民族事務治理體系的完善、發展提供了方向與指導。社會主義核心價值觀作為中華民族共有精神家園的重要支柱，關鍵要辯證看待中華民族優秀傳統文化與社會主義核心價值觀之間的關係。提倡和弘揚社會主義核心價值觀，必須要從各民族優秀傳統文化中汲取豐富營養。只有以各民族文化的優秀文化因子作為血肉的社會主義核心價值觀體系，才能引起各民族的心理認同與文化共鳴。在國家認同構建方面，中國雖然完成了民族國家的初步構建，但是在全體國民中確立對中華民族共同體的認同意識還需要經歷一個漫長的過程，這是民族事務治理將長期面臨的艱巨任務。而國家認同建設一項重要內容，就是要「增強各族群眾對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同」。「四個認同」在強調核心價值體系認同的同時，還強調中華民族共同體認同與國家認同。我們要把「四個認同」作為民族事務治理體系的核心價值追求，滲透到民族事務治理體系的運行過程。通過愛國主義教育、中華民族共同體意識教育、發展少數民族文化事業、國家通用語言文字教育、雙語教育等各種民族事務治理實踐，使「四個認同」真正進入到各族群眾的心中，內化為人們自覺的行為準則與實踐標準。第三，推動政府治理創新，強化資源再分配能力。民族事務「治理」對於民族事務「管理」的替代與超越，主要體現在對價值理念與體制機制的更新與發展，而不是追求政府的「去中心化」、「去職能化」的目標。用「治理」替代「管理」，根本上是為了確立民族事務治理的民主治理的價值內涵，真正確立民族事務治理過程中「權力來源於人民、服務於人民」的理念，以建設服務型與責任型政府作為政府職能轉變的目標。從強化政府的資源再分配能力出發，政府治理創新包括如下內容：首先，優化政府自身的組織結構，完善政府的工作流程與方式，提高政府管理的科學性、有效性與合法性，提升政府的制度執行能力。要按照依法治國的原則，貫徹和落實民族區域自治法，做好有關民族工作的各項政策、法規的制定、執行、監督和檢查工作，依法開展民族事務治理。同時，完善政府內部涉及民族事務的相關領導部門、組織機構協調合作的工作機制，堅持和實施好民委委員的工作機制，明確各自的職責與分工，把高層形成的「認知一致、行動一致、協調一致」通過部門系統高效地貫徹到基層。其次，明確政府職能定位，轉變政府職能，完善差別化支持政策，強化資源再分配能力。政府作為社會資源的再分配者，在縮小社會結構發展不平衡的過程中發揮著重要作用。2014年召開的中央民族工作會議強調要發揮好中央、發達地區、民族地區三個積極性，對邊疆地區、貧困地區、生態保護區實行差別化的區域政策，優化財政轉移支付和對口支援機制，以民族地區、基層特別是是農牧區為重點實施對象。政府通過在基礎設施建設、產業結構調整、市場發育與規範運行、城鎮化建設、扶貧攻堅、基本公共服務供給、生態環境保護等領域發揮職能，從而解決地區之間、群體之間、經濟與社會、生態之間諸多領域發展不平衡問題。第四，改進社會治理方式，提升多元治理能力。民族事務除了一部分政治性事務之外，還有很大部分屬於社會事務的範疇，涉及到社會生活的各個領域。實現對民族事務的治理，需要動員包括政府在內的各種力量，政府需要加強與社會部門的協作，形成多元主體的治理格局。2014年召開的中央民族工作會議提出「黨委領導、政府負責、有關部門協同配合、全社會通力合作的民族工作格局」。其中，「黨政」作為國家治理的核心力量，是我國政治體制的最大特色與制度性優勢。在民族事務社會治理的主體上，要充分發揮「黨政」已有的社會治理網路，完善黨的基層組織與各種群眾性的社會團體。同時，通過政府所擁有的資源分配能力，培育和扶持各種社會性與民間性組織的發育與發展，吸納各種民族性、宗教性組織社團，動員社區力量、非政府組織、社會大眾，共同參與民族事務的社會治理。政府推動民族事務治理的社會化，既要通過整合社會資源增大公共服務供給，還需要吸收各種社會力量參與權力網路的構建與政策決策過程。在社會治理的方式上，除了運用權威性的行政與法律手段之外，還要積極創新社會治理的方式與載體，依靠各種非政府組織、公共機構、私人機構之間的協作、協商、互惠，推動民族事務治理的社會化、平等化。在民族事務治理範圍上，尤其是面臨城市和散居地區民族工作在民族事務治理體系中的份量日益加重的情況下，轉變民族事務治理中的一元化與部門化傾向，將涉及民族平等權益保障與基本公共服務供給的民族事務納入社會治理的全域範疇、民族事務治理由部門性事務轉變為社會治理的公共議題。總之，改進社會治理方式，提升多元治理能力，需要改變民族事務治理主體一元化的格局，補充民族事務治理中權力單向性運行的不足，實現多主體參與、上下協同、良性互動的多元主體的治理格局。總之，在認清我國民族問題特徵的前提下，通過完善民族事務治理體系的體制機制、政策法規等內容，提升民族事務治理的文化滲透能力、資源再分配能力、多元治理能力，完全可以將局部性危機納入體制內解決，在實現社會穩定與經濟社會發展的同時，推動民族事務治理體系與治理能力的現代化。
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