沈傳亮：國家治理能力現代化的評估與操作

沈傳亮：國家治理能力現代化的評估與操作

2014年06月04日來源：學習時報作者：沈傳亮

原標題：建立國家治理能力現代化評估體系

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出「堅持和完善中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現代化」的重大戰略思想後，深入研究治理能力現代化就成為學界關注的熱點。其中，如何建立中國治理能力現代化評估體系成為必須研究的重要課題。而建立中國治理能力現代化評估體系首先需要考慮的重點問題是明確治理能力現代化評估的維度、確定治理能力現代化評估的主要指標、籌建治理能力現代化評估平台。

國家治理能力現代化評估的維度

評估國家治理能力現代化至少有三個維度。

對治理主體治理能力的評估。從治理定義看，中國治理主體主要包括黨和政府、市場組織、社會組織等。對治理主體的治理能力評估就是對黨和政府、市場主體、社會組織等進行的能力評估。不同的治理主體，國家治理能力要求各不相同。要根據不同的治理主體構建差別化治理評估體系。世界上通行的治理能力評估體系多是圍繞治理主體展開。

對治理過程評估。治理是一個過程性概念。這一評估維度主要針對治理主體在治理過程中展現出的能力進行評估。治理過程評估是隨時性的、動態的。世界上絕大多數治理能力評估體系都還沒涉及治理過程評估。

對治理績效評估。治理績效評估是事後評估或階段性評估。這一評估主要從經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理的成效上來測量和判斷。實現善治是推進治理能力現代化的重要目標。世界上通行的治理能力評估體系都有關於治理績效評估的指標涉及。

當下，就中國治理能力現代化展開評估應在借鑒國際經驗的基礎上，著重就治理主體的治理能力展開評估，這是因為治理主體的治理能力不僅體現在治理過程中，還表現在治理結果上。考慮到中國治理能力現代化很大程度上是指黨和政府治理能力現代化，因此，治理能力現代化評估最重要的方面應該是對黨和政府這一治理主體的治理能力進行評估。

國家治理主體（黨和政府）治理能力現代化評估的主要指標

黨和政府在治理過程中展現出的治理能力集中體現在履職能力上，對黨和政府治理能力現代化水平的評估主要是評估履職能力的高低。黨和政府的履職能力主要包括接納參與能力、政治整合能力、精英錄用能力、戰略規劃能力、法律實施能力、資源提取能力、監管能力、公正保障能力、政治溝通能力、政治革新能力、危機應對能力、制度建構能力、科學決策能力等方面。

接納參與能力。改革開放以來隨著經濟社會結構的變化，人們利益訴求日益呈現差別化、多樣化特點。搭建利益輸入平台，提升黨和政府的治理彈性，成為評價接納參與能力的重要方面。測量接納參與能力的主要次級指標有利益表達渠道是否多元、利益表達是否通暢、利益表達是否得到有效回應。

政治整合能力。政治整合能力是指黨和政府能夠把社會成員的政治思想和政治行為統一到國家建設目標上來，並得到主體力量的認同和支持的能力。測量政治整合能力的主要次級指標包括思想整合能力（核心價值觀培育能力）、利益整合能力、組織整合能力等。

精英錄用能力。精英錄用能力是指黨政機關選賢任能的能力。人才是第一資源。如何更好地吸納和凝聚優秀人才，並讓其發揮優長是黨和政府應該考慮的重大戰略問題。這就需要優化整合精英錄用渠道。測量精英錄用能力的次級指標主要應包括：任命制佔比是否過高；考任制、選任制佔比多少；精英參加公務員考試或到黨政機關工作是否踴躍。

戰略規劃能力。戰略規劃能力主要考察的是黨和政府就全局性治理問題進行戰略考量、步驟設置的能力。測量戰略規劃能力的次級指標主要涉及戰略思維能力、頂層設計能力和規劃實施能力等方面。

法律實施能力。法律的生命在於實踐。法律實施能力主要是指黨和政府堅持依法治國、推動法律執行的能力，包括公民守法、嚴格執法、公正司法等。測量法律實施能力的次級指標主要有公民和官員對法律的了解和尊重，法律在全國範圍內和各個部門的執行情況，法律對公民權力的保護情況，司法部門信譽狀況等。

資源提取能力。資源提取能力是指黨和政府從社會獲取財政資源的能力。作為治理主體如果不具備較強的資源提取能力，就很難具有治理國家所需要的經濟基礎。這一能力主要表現稅收能力和動員組織能力。

監管能力。監管能力是指治理主體尤其是黨和政府對重要治理領域和其他治理主體進行有效監督和管理的能力。現代社會，政府對企業等經濟組織和社會組織等都要進行監管。測量監管能力的次級指標主要包括市場監管能力、社會發展監管能力、文化發展監管、生態治理監管能力等多個方面。

公正保障能力。公正保障能力就是如何通過再分配等措施使得社會公平正義得到有效保障的能力。測量公正保障能力具體可能會涉及恩格爾係數、基尼係數、貧困發生率、社保覆蓋率、醫保覆蓋率、義務教育普及率、高等教育入學率、地區經濟發展差異指數、性別比等等。

政治溝通能力。政治溝通是指執政黨和政府作為溝通主體，通過各種渠道與民眾及諸社會團體或組織就各類政治信息進行的溝通和交流的過程，其目標是實現信息共享、情感互動、達成共識、構建和諧。在這一過程中黨和政府體現的能力就是政治溝通能力。顯然測量政治溝通能力的次級指標主要包括政治信息的傳遞能力、政治謠言的控制能力、溝通制度建構能力等，還包括溝通的主動性、前瞻性和民主性等方面。

政治革新能力。政治革新能力主要指黨和政府在政治發展中所必須具備的創新能力。測量政治革新能力的主要次級指標包括：銳意創新的態度，政治改革能力，政治理論創新能力，政策創新能力等。

危機應對能力。危機應對能力主要是指黨和政府在處理危機時展現出來的能力。測量危機應對能力主要包括，危機預案制定能力、危機處置能力、危機心理干預能力、危機處置評估能力等等。

制度建構能力。制度建構能力主要是指黨和政府為了推進治理現代化所展現出來的制度制定和建構能力。制度建構主要包括建設政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度、生態制度、國防和軍隊制度、黨的建設制度等諸多方面。測量制度建構能力主要涉及制度穩定性、制度彈性、制度更新等方面。

科學決策能力。科學決策能力主要是指黨和政府為推動國家發展制定政策時體現出來的科學素養。目前中國改革開放進入攻堅期和深水區，注重決策的整體性、協調性，提高決策科學水平是全面深化改革的必然要求。測量科學決策能力主要變數有專家諮詢質量、方案論證能力、調查研究能力等等。

就評估而言上述屬於定性評估範圍。要對治理主體治理能力現代化進行定量評估，還需要把上述能力的次級指標賦值，然後再對幾十個次級指標進行標準化建構，形成既有評估一般指標也有評估細化指標的評估體系。當然，各個能力的權重也不盡相同。這還需要進一步深入研究。

設立國家治理能力現代化評估委員會

科學評價治理主體治理能力，必須擁有具有專業性、獨立性的評估機構。因此，可以考慮建立國家治理能力現代化評估委員會（簡稱評估委）。該委員會為臨時性、非營利機構，主要組成人員為各類專家。

建立治理能力現代化評估委員會必須遵守四項基本原則。第一，角色的專業性。評估委應該具備評估的專業素養和專業水平，擁有相關領域的富有評估經驗的專家學者。第二，評估的自主性。評估委應該具有相對獨立性，如此方能超脫利益羈絆，確保評估的科學、客觀、中立。第三，規則的有效性。評估委應該嚴格遵循既定評估規則和流程，確保規則運營有效。第四，行為的規範性。評估涉及多個環節，評估委必須按照評估規範有序展開，而不能帶有隨意性。