杜洪：地方人大換屆選舉有關問題的調查與思考

　　一、正視困難，積極適應換屆選舉工作新形勢

　　本屆地方人大換屆選舉工作與以往相比，形勢有較大變化，既有許多有利條件，也面臨諸多新情況、新問題，存在不少困難需要大家去面對和克服。從有利因素看：有各地黨委的高度重視，組織指揮有力；有良好的社會環境；有完善的法律保障；有堅實的公眾基礎；有一支精幹的幹部隊伍。從新情況看：第一、本屆市、縣區、鄉鎮人大換屆選舉同步開展，縣區、鄉鎮人大換屆選舉要在同一時間進行選區劃分，代表候選人分別提名及兩級代表依次分別投票，工作量大、任務重，較往常涉及面更廣、難度更大，政策性、法律性、程序性要求更高。第二、十一屆全國人大三次會議對選舉法進行了第五次修改，新修訂的選舉法增加了一些新內容，並對部分條款進行了修訂完善，其內容既有具體操作發生根本性變化的，也有在老法基礎上作進一步明確和完善的，需要我們不折不扣加以執行。第三、隨著我國經濟社會加速發展和民主法制建設的深入推進，社會發展結構深刻變化，人們思想觀念多元，選舉環境變化明顯。調查中，選民民主法制意識普遍增強，部分選民比過去更重視地方人大換屆選舉與一些地方選民參選意識淡薄及少數基層幹部組織該項工作畏難情緒較重並存。選舉環境變化最突出的是選民結構的改變。主要是選民中流動人口數量大，工作地點分散，人戶分離現象比較普遍；各地在私營、個體組織中從業的人員多，打工人員多，行業交叉、職業交叉，選民從業結構複雜。加之少數村級組織作用發揮較弱，農村宗族、派性問題不容忽視，一定程度會影響選舉工作的開展。近期，我們就某地兩個村隨機各抽取了一個組進行調查。一個組有41戶，現有選民100人，其中長期外出的57人，佔57%；一個組73戶，有選民185人，其中長期外出98人，佔52.97%。目前，農村流動人口已達到相當大的規模，留守在家的選民大多是年老體弱的老年人，外出人口以青壯年為主。因此，要搞好換屆選舉，就必須高度重視流動人口這個群體和選民結構變化這個現實，這也給各地選舉的組織工作提出了新的課題。調查中反映，本屆人大換屆選舉存在以下一些困難：一是選舉工作組織難；二是選民登記難；三是參選率提高難；四是代表名額分配和選區劃分難；五是代表結構比例實現難；六是農村選舉程序到位難。對這些困難和問題，一定要有預案，立足早、突出細、狠抓實，做到早計劃、早安排、早發動，精心組織，科學謀劃，一個一個問題的解決，一個一個環節的落實，嚴格按照法律規定的要求，確保換屆選舉工作紮實有效推進，取得預期效果。

　　二、關於對流動選民進行科學界定，規範選民登記，落實選舉與被選舉權的問題

　　各地大量外出的從業人員給選民登記帶來困難。在換屆選舉工作開始前，各鄉鎮、街道應提前進行選民摸底，對人戶分離、流入、流出人員情況做到心中有數，並盡量設法與外出選民取得聯繫。每個選區一方面應挑選強有力的工作人員，逐單位、逐戶、逐人進行選民登記核對，另一方面應設立1-2個選民登記站，通過廣播、黑板報、公示欄，發布選民登記公告等形式，動員選民在規定的時間內，主動到指定的選民登記站去進行登記，然後在此基礎上再進行交叉核對，形成選民名單後張榜公布。實行選民登記和登記選民相結合，號召和提倡選民主動登記的方法，既能省工省力，防錯登、重登、漏登，又有利於增強廣大選民的民主法治意識和參與選舉的積極性。在流動人口的選民登記工作方面，建議換屆選舉實施細則中明確規定以下幾點：第一，對流動人口進行合理的界定，確定不同的選民登記原則。可以將流動人口分為以下幾種情況：1、戶籍不在居住地的寄住人口，應回戶籍所在地參加選舉。2、戶籍不在居住地的暫住人口。如在居住地實際居住滿一年的，徵得本人同意，在取得戶籍地開具資格證明的前提下，可以在居住地參加選舉。居住不滿一年的人員，應回戶籍地參加選舉。選民在選舉期間不能回原選區參加選舉的，經戶籍地的選舉委員會認可，可以書面委託有選舉權的親屬或其他選民在原選區代為投票。3、企業或個體工商戶的法人代表，應在企業或個體工商戶註冊地參加選舉。4、國家公職人員、與企事業單位簽訂工作合同，並由所在單位繳納社會「五險」的未離退休人員，應在其工作單位參加選舉。5、國家機關、事業單位離退休人員，參照1、2、3種情況分別執行。6、其他流動人員，一律回戶籍所在地參加選舉。選民在選舉期間不能回原選區參加選舉的，經戶籍地的選舉委員會認可，可以書面委託有選舉權的親屬或其他選民在原選區代為投票。第二，戶口所在地和現居住、工作地的選舉機構，要主動承擔相應的職責。一是流出地（戶口所在地）的選舉機構要為流動人口辦理委託投票手續或開具選民資格證明提供便利，如：主動與他們的親屬取得聯繫，確認其委託投票資格；通過信函或其他形式，為他們在現居住地參加選舉開具單獨或集體選民資格證明。流出地的選舉工作尚未開始或已經結束的，可以由戶口所在地的縣區人大常委會辦事機構出具選民資格證明。二是流入地（現居住、工作地）的選舉機構應對流入人口逐人進行走訪，確認流動人口的選民資格。三是要在流動人口中廣泛進行宣傳，使他們明白參加選舉的重要意義、具體途徑、法定程序以及選舉的具體時間等，積極有效地行使選舉權利。第三，為保障流動人口被選舉權利的實現，建議實施細則在確定各縣區代表名額時，以本縣區戶籍人口中實際選民登記人數作為基數，將有資格在本地區參加選舉的流入人口計入其內，為流入人口被選舉權的實現提供有利條件。同時，可以在流入人口數量多或比較密集的地區單獨劃分一個選區，保障流入人口的被選舉權真正得以實現。

　　三、關於代表候選人的確定和選區劃分的問題

　　選好代表，提高代表的素質，關鍵在於提名推薦和醞釀協商確定代表候選人。候選人是否符合民意，關係到選舉成功與否。提名推薦和醞釀協商確定代表候選人，確保換屆選舉工作的透明度與民主性，一是選民10人以上聯名推薦，經過審查合格，即可列入初步候選人名單的規定，廣泛吸納社會能人志士進入初步代表候選人行列。二是廣泛開展代表候選人與選民見面工作。修訂的選舉法明確規定「選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題」。各選區要認真組織好代表候選人與選民的見面，給代表候選人提供展示自己才能的機會，讓選民更直接地了解代表候選人的情況。由於法律並沒有具體規定組織代表候選人與選民見面的形式和參加的選民數，在組織代表候選人與選民見面時，可以根據當地的實際情況靈活確定。如選舉委員會印發張貼有關候選人的介紹材料；組織候選人發表簡短演說；用廣播、電視、錄像、網路等現代化的宣傳媒介向選民介紹候選人等。介紹代表候選人是增加選舉吸引力、保證選舉成功的重要環節，在執行中還應注意以下幾點：1、要嚴格執行介紹主體的規定。對代表候選人的介紹，以選舉委員會（主席團）介紹為主，輔之以推薦者介紹；對於代表候選人單獨開展自我宣傳等活動，要避免賄選等事件的發生。其次，介紹代表候選人的工作在選舉日前必須停止。不得在選舉日對代表候選人進行介紹，以避免干擾、影響選民投票。2、要有人民監督。政黨、團體、選民對於採用不正當手段的，可以向有關機關舉報，選舉組織機構發現有違紀、違法的可以進行調查，交有關機關進行處理。3、開展預選。如果所提代表候選人的人數超過選舉法規定的最高差額數，可由選民適當進行醞釀、討論、協商，以投票方式進行預選，根據預選中得票多少的順序確定正式候選人名單。這樣可以避免有些地方以反覆協商為名，搞等額選舉或搞陪襯差額選舉的弊端。4、堅持標準和條件，確定正式代表候選人。被推薦的代表候選人除模範遵守憲法和法律，密切聯繫人民群眾，努力為人民服務，具備法律規定的基本條件之外，還要有一定的參政議政能力，能夠代表人民擔負起管理國家事務的重任，力求做到優中選優。修訂後的選舉法第三十一條規定，選舉委員會在公布第一輪代表候選人名單的同時，代表候選人的基本情況也要一起公布，正式代表候選人名單及正式代表候選人的基本情況應在選舉日的七日以前公布。

　　科學劃分選區事關選舉是否順利完成。選區劃分時，可以單位為主體結合附近居民劃分為混合選區，也可以居民為主體結合鄰近單位或行業劃分為混合選區。實踐中，選區劃分，相對較小為好，這樣有利於選民的登記和保證參選率。分配代表名額時，還要通盤考慮選區實際的民族結構等問題，而不僅是紙面上數字的簡單分配。直接選舉應適當放寬代表結構比例和名額的要求。縣鄉兩級人大同步換屆選舉，要合理設置選區，以選舉鄉鎮人大代表選區劃分為基礎，在選舉不同類型代表時進行選區整合，大選區套小選區互相照應，包括在選舉時間和人事安排上銜接好，把選鄉鎮代表與選縣區代表有機結合起來考慮，最大限度節約經費和減少工作量。

　　四、關於優化代表結構和提高代表素質的問題

　　代表名額分配及其構成是縣鄉兩級人大換屆選舉一個重要環節，是整個選舉工作的前提。新修訂的選舉法規定，城鄉按相同人口比例選舉人大代表。代表名額分配要由過去城鎮居民與農村居民1：4選舉代表變為1：1。有人認為，按這種比例分配代表名額，農村農民代表會大幅度增加，這種認識不完全正確。城鄉按相同人口比例選舉人大代表體現的是公民政治權利的更加平等。當前，公民身份、職業已呈多元化趨勢，農村許多勞動力向二三產業和城鎮轉移，城鄉界線區分已經淡化。人口逐步向城鎮集中，由此產生了城鄉人口結構比例的變化，農民也不是以前單純的農民，使得農村所能分配的代表名額逐步減少。過去，有不少地方本應分配給農村農民的代表名額，被其它界別的代表所擠占，領導幹部身份的代表在代表總數中的比例過大，適當增加基層代表的比例是合理的。

　　時代在發展，代表界別的界定和結構的確定應不斷完善。具體操作中，要科學界定代表的階層，進一步優化代表結構。通過代表階層的合理界定，力求使代表結構達到「四個優化」：一是職業結構時代化。應盡量限制和減少官員代表比例，增加工農業生產一線的代表比例，適當吸收新的社會階層的優秀分子為代表，以保證各方面都有一定數量的代表進入國家權力機關，代表廣大人民群眾行使當家作主權利。二是知識結構合理化。增加工程師、經濟師、會計師、教師、演藝人員、醫師等純知識分子代表的比例，以提高代表的整體知識水平和議政能力。三是黨派結構多元化。增加民主黨派、歸國華僑、少數民族、無黨派愛國人士在代表中的構成比例。四是年齡結構梯形化。代表中既要保證有一定數量經驗豐富的老同志，又要吸收一批銳意改革、開拓創新的中青年，同時還應保留三分之一以上，素質較高、參政議政能力較強的上屆代表。這樣，既可使代表隊伍充滿生機活力，又可保持人大工作的連續性和穩定性。力求使代表素質達到「四高」：一是政治素質要高。在新的歷史時期，最根本的要求是要擁護並堅決貫徹黨的路線、方針、政策，具有飽滿的政治熱情和全心全意為人民服務的精神。二是能力素質要高。代表的工作能力，主要是參政議政能力，應包括三個方面：1、認識問題的能力。即善於從局部看全局，從現象看本質，從微觀看宏觀，有想大事、議大事的能力。2、行使代表職權的行為能力。即具有審議工作報告、議案和參加調查、視察等活動的觀察能力、判斷能力和分析能力；具有健康的體質，能身體力行地從事代表工作。3、社會活動能力。即能積极參加社會活動，做人民群眾的知心朋友，了解他們的情緒和呼聲，反映他們的意見和要求。三是文化素質要高。應按照地方國家權力機關的職能，分別規定本級代表應當具備的相應的文化程度，以提高代表的整體文化素質。四是道德和思想作風素質要高。代表應當具有高尚的道德情操和優良的思想作風，應堅持實事求是，敢於仗義執言；應能密切聯繫人民群眾，做人民群眾忠實代言人。

　　五、關於換屆選舉的組織與保障問題。

　　修訂後選舉法第二章第九條第二款規定，「選舉委員會的組成人員為代表候選人的，應當辭去選舉委員會的職務」。這一規定的增加有其積極意義。因為根據以往的經驗，市、縣區人大換屆選舉委員會由常委會主要領導、部分工作人員、組織、工青婦等部門部分領導同志組成，主持本級人大換屆選舉工作。這些人員中有相當一部分是代表候選人，形成其既當「裁判員」、又當「運動員」的局面。依照修改後的選舉法，以上這些領導人員將不能擔任選舉委員會的職務。那麼選舉委員會應當由哪些人員組成？選舉委員會的主任應由誰來擔任？黨委、人大主要領導不參加選舉委員會，選舉工作應由誰領導？筆者認為，各地人大換屆選舉工作機構，應按選舉法的要求，做到規範設立，職責明確。一是市、縣區、鄉鎮應設立選舉委員會，成員由市、縣區人大常委會任命，受市、縣區人大常委會的領導，分別主持本級人大代表的選舉工作。二是選舉委員會的成員，一般應由市、縣黨委、人大等單位和部門的熟悉有關法律和選舉業務的人員擔任，但代表候選人不能參加選舉委員會。三是選舉委員會負責換屆選舉中有關選舉的法律、法規和決議、決定及有關文件的貫徹執行；制定選舉工作計劃；規定選舉日；劃分選區和分配代表名額；進行選民登記核對，印發選民證，受理對於選民名單不同意見的申訴；組織推薦代表候選人，確定和公布正式代表候選人名單；組織代表候選人與選民見面，回答選民提出的問題；組織選民投票選舉，確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單等有關具體工作事宜。四是應明確規定市、縣區應建立以黨委、人大主要負責人為核心的換屆選舉領導小組，鄉鎮應建立以黨委書記為核心的換屆選舉領導小組，在整個人大換屆選舉工作中起領導、協調、檢查指導的作用，各級選舉委員會應對本級換屆選舉領導小組和指導小組負責，定期向其彙報換屆選舉工作情況。通過以上幾個措施，在不違反選舉法相關要求的前提下，有助於增強人大換屆選舉工作的領導、組織、調度、檢查，確保選舉工作的順利進行。

　　要把宣傳教育工作貫穿選舉工作的全過程。人大換屆選舉涉及千家萬戶，廣大選民參與程度如何，直接關係到選舉工作的成敗，所以做好宣傳工作十分重要。宣傳要講政治，講大局，講原則，堅持正確的輿論導向，營造良好的社會氛圍。人大換屆選舉委員會要充分發揮好各類宣傳媒體的作用，認真制定宣傳方案，積極提供有關情況，有計劃地組織策劃好各項宣傳活動，使對換屆選舉的宣傳真正形成聲勢，掀起高潮。要採取標語、橫幅、專欄、畫廊、宣傳車，以及開展選舉專題講座、問卷調查和文藝演出等群眾喜聞樂見的形式進行廣泛的宣傳，深入宣傳代表法、選舉法、地方組織法等法律法規知識以及換屆選舉內容，加強對換屆選舉重要意義、指導思想、法律程序和基本要求等內容的宣傳，提高公民的民主意識和主人翁責任感，廣泛動員和正確引導選民和代表依法參加換屆選舉。要通過宣傳和廣泛發動群眾，真正使換屆選舉工作家喻戶曉、人人皆知，激發人們的政治熱情，明確自己在選舉中的權利和義務，知道選舉的程序、步驟和要求，積极參与選舉活動。要及時宣傳介紹正式代表候選人的真實情況，本著認真負責的態度，切實做好候選人情況介紹的準備工作，引導選民形成正確的價值評判標準，保障和提高當選人大代表的素質。要實行選民和代表候選人「零距離」交流，讓廣大選民對正式候選人「知名、知人、知情」，保障選民的民主權利，提高選舉的成功率。

　　落實好換屆選舉工作經費需要市縣區統籌，特別是鄉鎮的選舉經費需納入縣區統一協調安排，確保換屆選舉工作順利進行。過去，一些地方出現過選舉經費不到位或經費太少的情況。今年換屆，縣、鄉同步進行，尤其是要與流動人口聯繫，代表候選人與選民見面以及可能出現預選等情況，工作十分困難，人力、物力、財力花費有所增加，原有經費標準難以滿足實際需要，各地應保證換屆選舉工作經費足額及時到位。

　　六、關於預防基層人大代表選舉中的違法問題

　　新修訂的選舉法第三十四條規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，並接受監督。任何組織或者個人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權。第四十條規定，代為投票，每一選民接受的委託不得超過三人，明確「並應當按照委託人的意願代為投票」。第四十一條規定，「代表候選人的近親屬不得擔任監票人、計票人」。對破壞選舉行為的調查處理，第五十六條規定，「主持選舉的機構發現有破壞選舉的行為或者收到對破壞選舉行為的舉報，應當及時依法調查處理；需要追究法律責任的，及時移送有關機關予以處理」。對流動票箱的設立，將原第三十四條規定「各選區應當設立投票站、流動票箱或者召開選舉大會進行選舉」，修改為第三十六條「選舉委員會應當根據各選區選民分布狀況，按照方便選民投票的原則設立投票站，進行選舉。選民居住比較集中的，可以召開選舉大會，進行選舉；因患有疾病等原因行動不便或者居住分散並且交通不便的選民，可以在流動票箱投票」。這一規定更加明確了組織投票選舉要以設立投票站和召開選舉大會投票為主、流動票箱為輔的原則，這與過去農村習慣以流動票箱為主進行投票的做法不同，各地要改變傳統做法，其任務是艱巨的。

　　換屆選舉，工作面寬量大、情況複雜。一些地方的選民或候選人為爭當代表，有可能出現採取不正當手段來達到當選的目的。比如採取拉幫結派，許願承諾，暗地賄選，宗派家族勢力等不正當手段干擾正常選舉。對這些問題，應提早制定預警機制。建立制止不正當選舉的預警機制，做到預防在先，避免違法選舉現象發生。一是把制止不正當選舉工作重點立足於防範上，加大宣傳力度，把懲治不正當選舉的措施宣傳到位，形成強大的高壓態勢，加大對不正當選舉的震懾力，營造風清氣正的良好氛圍。二是出台有關規定，明確賄選的界定標準。三是成立不正當選舉的處理機構，設立專線舉報電話，發現違法選舉案件及時打擊。四是探索建立代表候選人的談心、告誡或誠信公約等制度，如在選舉期限內，領導定期與相關候選人談心，及時掌握候選人的思想動態，鼓勵代表候選人之間簽訂誠信公約等。

　　在歷屆選舉違法事件中，「砣砣」票現象時有發生。出現「砣砣」票的主要原因是：部分選民文化水平低，書寫能力差，主動找年輕人或有文化的其他人代為填寫；一些選民年老，書寫有困難，主動找人填寫；按法律規定的代票和為保證參選率或利用部分選民的厭選情緒，為外出選民代寫選票湊數；同時不排除個別人為了達到一定目的，有意識地收集一些上述類型的選票，並有意不按選票持有人的意願填寫，充當個別候選人的拉票人。選民反映，「砣砣」票少則幾張，十幾張，多則幾十張不等。這種行為，嚴重違反選舉法，可過去的選舉過程中，又時常發生。要避免這種現象，必須嚴格依法辦事。各地在換屆選舉工作中，要防止任何怕麻煩、圖省事、走捷徑的思想而採取形式主義，簡單化的做法，要加強對流動票箱的規範和管理，認真做好選舉各個環節的工作，避免類似情況再次發生，一旦發生，必須及時糾正。對嚴重破壞選舉的事件，要依法嚴肅查處，以維護憲法和法律的權威，保證換屆選舉工作健康順利進行。（作者系四川省巴中市人大常委會研究室主任）