政府治理現代化與政府治理改革(1)

作者：中央編譯局當代馬克思主義研究所所長、研究員 何增科

政府治理在國家治理中處於核心地位，是整個國家治理體系中的一個最為重要的子系統。研究國家治理現代化，就必須研究政府治理現代化和政府治理改革與創新。什麼是政府治理及其現代化，如何進行政府治理評估，如何推進政府治理改革，這些都是需要探討的基本問題。

　　一、政府治理的概念

　　「政府治理」(Government Governance)一詞是中國學者在20世紀90年代末引入「治理」(Governance)概念過程中頻繁使用的一個概念，在中國語境下有其特定含義。要想理解「政府治理」的含義，需要對三組概念進行辨析。

　　(一)統治(Government)和治理(Governance)。俞可平指出，統治是政府依靠壟斷性的國家權力對社會進行控制，治理則是各個社會主體運用公共權威來維護社會秩序。他認為統治和治理有五個方面的區別：(1)權威主體不同。統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，企業、社會組織和公民都可以成為治理主體。(2)權威的性質不同。統治是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。(3)權威的來源不同。統治的權威來源就是強制性的國家法律，治理的來源除了法律外還包括各種非強制的契約。(4)權力運行的向度不同。統治的權力運行向度是自上而下的，治理的權力可以是自上而下的，但更多是平行的；(5)兩者作用的範圍不同。統治所及的範圍以政府權力所及的領域為邊界，而治理所及的範圍則以公共領域為邊界，後者比前者要寬廣得多。從統治走向治理是人類政治發展的普遍趨勢，「多一些治理，少一些統治」是21世紀世界主要國家政治變革的重要方向[1]。

　　(二)公司治理與政府治理。公司治理理論研究在公司所有權與管理權相分離的情況下，如何建立起委託方對代理方有效的激勵和約束機制，以解決代理方背叛委託方利益利用經營管理權謀取自身利益最大化問題。政府治理中同樣存在主權與治權相分離所引發的委託代理問題，如何建立起委託方對代理方有效的激勵和約束機制以解決官員群體濫權謀私斂財自肥的腐敗問題和特權問題是政府治理需要重點關注的問題[2]。

　　(三)國家治理與政府治理。國家治理主要表現為政府治理但又不能完全等同於政府治理，市場治理和社會治理都構成現代國家治理體系的重要組成部分。市場治理主要依靠價格機制和競爭機制來調節供需關係，引導企業在實現利潤最大化過程中提供商品和服務增進社會利益。社會治理主要依靠志願機制和自治自律機制來動員資源、提供社會服務以及約束社會成員和社會組織行為以增進社會利益。政府治理則主要以合法的強制性力量為後盾來動員資源、約束行為、提供公共服務以增進公共利益。

　　從上述三組概念的辨析中可以看出，政府治理的概念有其獨特的含義。筆者在上述辨析基礎上提出了政府治理的定義：政府治理是政府聯合多方力量對社會公共事務的合作管理和社會對政府與公共權力的約束的規則和行為的有機統一體，其目的是維護社會秩序，增進公共利益，保障公民的自由和權利①。由此可見，政府治理有兩個面向：一是政府內部管理的效率和政府對社會的治理的有效性，它屬於有效治理的範疇，以行政效率高、治理能力強大的政府為基礎；一是政府治理行為的正當性，它屬於民本治理(古代)或民主治理(現代)的範疇，以社會對政府的約束的有效性為基礎。

　　政府治理理論主要研究政府治理模式、政府治理結構、政府治理機制、政府治理工具、政府治理能力、政府治理評估等問題。政府治理模式主要是考察政府對社會的治理模式，包括政府依靠自身組織對社會的獨自治理、聯合多方力量的共同治理等。政府治理結構側重於考察政府治理中的權力配置方式，如集權結構與分權結構等。政府治理機制側重於研究政府治理過程各環節的運行機制，如人治還是法治，常態化還是運動式治理，封閉神秘還是開放透明等。政府治理工具側重於探討政府實現自身治理目標的方式和手段，如強制還是引導等。政府治理能力則是考察政府履行自身職能的能力，如資源提取能力、政策規劃能力、行為規制能力、提供服務能力、控制腐敗能力等。政府治理評估側重於對政府治理的結構、過程、產出或績效展開評估，以衡量政府治理質量或政府質量。政府治理模式、政府治理結構、政府治理機制、政府治理工具都可歸入政府治理體制的範疇。與此相對應的則是政府治理能力的範疇，它體現著政府治理主體執行政府治理制度和運用政府治理工具的水平。政府治理理論關注政府治理的現代化，倡導通過政府治理改革建立現代政府治理體制。