留置措施的設定與規範

06-23

施的設定與規範

根據《試點決定》，監察委員會調查權共配備了12種調查措施。其中11種措施，均是原來檢察機關偵查權和紀檢監察機關有權適用的措施，惟有「留置」措施例外。「留置」雖見於人民警察法，但是，相同的措辭並不意味著二者的性質和內容相同。從《試點決定》的目的來看，留置措施的設置很大程度是為了使原來紀檢監察部門適用的「雙規」、「兩指」統一納入法治的軌道中來。可以說，此二者實乃留置措施的淵源之所在。對於留置的性質，有學者將其歸為「針對違法違紀行為的行政調查措施」，具有行政活動的屬性；也有學者將其等同為刑事訴訟法上的強制羈押措施，因而具有刑事偵查活動的屬性。應當說，從不同的角度觀察，以上兩種觀點都有其根據與合理性，但如果用上述區分調查權性質的「二元」思路來理解「留置」則更為全面：如果在違法違紀案件中使用了留置措施，此時其具有行政屬性；如果是查處職務犯罪案件，則留置具有刑事屬性。同時，行政留置在案件性質的明晰的情況下亦可轉化為刑事留置。

進一步說，職務犯罪案件中的留置，在一定期限內限制或剝奪被調查人的人身自由，因而類似於刑事訴訟法上的強制措施。由刑事強制措施的羈押屬性可知，刑事留置會對被調查人的基本權利造成較大的影響，應在比例原則、必要原則的指導下嚴格、謹慎地適用留置。這樣做的目的，「不是為了控制公權力本身，而是為了控制和規範公權力怎麼行使，按照什麼樣的步驟和什麼樣的方式去行使。」以下筆者擬就刑事留置的啟動條件、批准主體、場所設置、適用期限等問題進行討論。

第一，關於留置的啟動條件。按照我國刑事訴訟法規定，刑事案件偵查機關在開展偵查活動前需經專門的立案程序，履行必要的法律手續，以防偵查啟動的任意化造成對公民基本權利的侵害。換個角度說，立案的實質還在於為偵查機關的強制偵查提供法律依據。一旦立案，強制偵查即為合法；而沒有立案，就不能採取強制性取證和人身控制措施。在職務犯罪案件中，立案決定以前還存在著初查。初查是過去檢察機關職務犯罪偵查部門對報案、控告、舉報、自首及其他可能涉及貪污賄賂等職務犯罪的材料和線索，按照案件管轄所進行的必要審查和調查。基於初查的結果，偵查機關將決定是否對職務犯罪案件進行立案，並開展其後的偵查工作。未立案不得實施強制偵查，這是我國刑事偵查一項基本原則。監察委員會在查處職務犯罪案件時，如若沿襲檢察機關的初查傳統，留置措施也應在立案以後方可使用，初查階段不可採行影響被調查者人身自由的羈押措施。另外，並非所有進入職務犯罪立案階段的嫌疑者都應被留置，監察法也應如刑事訴訟法對拘留、逮捕進行規制一樣，為留置設置實體和程序性要件。以逮捕為例，嫌疑人只有在同時滿足證據要件、刑罰要件和必要性要件時，才會被依法逮捕。留置措施亦應如此，如果沒有達到有證據證明其實施犯罪行為，或者被調查人所涉罪行較輕，且不存在妨礙調查順利進行的可能性，那麼也沒有必對其採取留置。同時，由於刑事留置屬於可以完全剝奪人身自由的偵查羈押措施，為防止監察委員會有過大的裁量空間，留置適用的條件必須予以法定化。在立法上可以考慮借鑒刑事訴訟法上拘留、逮捕的設置，通過「封閉型的規則列舉」對作為留置法定事由的「社會危險性」加以規定。

第二，關於留置的批准主體。目前，對於留置的批准主體，理論界主要有三種觀點：其一，有權審批留置措施的機關應為上一級監察委員會；其二，對調查對象採取留置措施，應當經本級監察委員會集體討論決定；其三，留置的使用需經由外部司法機關，也即人民法院或人民檢察院批准。反觀試點地區留置措施的實踐，出現了兩種審批模式。首先是監察委第一案的山西省，其採取的是上提一級的審批模式，即下級監察委員會認為有必要對被調查人採取留置措施時，須報請上一級監察委員會決定，若省級監察委員會辦案則由本級決定。其次是北京市通州區，對於留置措施的適用和解除，試點期間採取了同級黨委負責人審批模式，即由監察委員會報同級黨委負責人研究決定後作出，而不需另報上級監察委員會決定。由於具有越俎代庖的色彩，後一種審批方式在理論界引起了質疑。

在職務犯罪轉隸之前，檢察機關在行使自偵案件的偵查權的同時，行使審前程序逮捕決定權。「自偵、自捕」不僅使得偵查權難以受到有效制約，也引發實踐中存在「以捕代偵」和「構罪即捕」等問題，受學界詬病已久。為解決此問題，2009年9月，最高人民檢察院發布了《關於省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定(試行)》。應當說，此規定在一定程度上強化了上級檢察機關對下級檢察機關的制約，對於保證案件質量和維護犯罪嫌疑人合法權利具有積極意義。如果某一監察委員會對涉嫌職務犯罪的案件自己調查，自己決定留置，不難想像，很難避免檢察機關以前自偵、自捕所產生的問題。再加之，我國監察委員會按照地方行政區劃設置，監察委員會主任由地方領導擔任，為避免監察權地方化、運作行政化的趨向，同時避免監察權及其留置權被濫用，對留置權以外部控制為宜。

從邏輯上看，適合擔綱此中立審查角色的機關有兩家，一為人民法院，二便是人民檢察院。自新中國開始建立檢察制度起，列寧的法律監督思想就成為建立和發展檢察機關的理論基礎。加之我國憲法將檢察機關定位為法律監督機關，檢察機關有權對刑事訴訟的全過程包括偵查階段進行監督。當然也有此類擔憂：檢察院之所以能夠勝任法律監督的角色，其中犯罪偵查職權起了重要支撐作用，當偵查權轉隸之後，檢察院的法律監督效力還能發揮嗎？在我國，檢察機關之所以成為法律監督機關，正如前文分析到的，是基於我國國體。而檢察機關所以能享有職務犯罪偵查權，則是因為檢察官在素質、地位、自主性等方面相對於警察而言，具有明顯的優勢，使其更易贏得政府和社會的信任。也即，檢察機關法律監督權和犯罪偵查權的形成各有其始因，檢察機關的法律監督機關地位與其是否同時享有職務犯罪偵查權沒有必然的聯繫。因此，從正當性和歷史承繼的角度，較之法院，更適合由檢察院對刑事留置的適用進行外部審查。至於審查的具體程序，可以仿效《刑事訴訟法》對逮捕的相關規定，監察委員會偵查部門提出書面申請後，由檢察機關職務犯罪對接部門審查批准。

第三，關於留置的場所設置。考慮到司法資源的有限性及羈押場所的中立性要求，筆者認為，留置場所應設於看守所。首先，看守所有著成熟的制度規範與硬體設施，在確保職務犯罪嫌疑人受到羈押的同時，也可以規制監察委員會辦案人員對其實施的訊問活動。其次，按照人民檢察院訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規定第2條，人民檢察院辦理直接受理偵查的職務犯罪案件，訊問犯罪嫌疑人時，應當對每一次訊問的全過程實施不間斷的錄音、錄像。《試點決定》並沒有提到對該項規定暫時調整或停止適用，因此，監察委員會在對職務犯罪案件嫌疑人進行訊問時，仍應遵守上述規定。再則，將留置場所設置在看守所，還可以有效發揮刑事執行檢察機構(也即監所檢察機構)的監督作用，充分保障被調查人的合法權益。將被調查人送看留置的時間則可考慮參照刑事訴訟法上的送看拘留時限，即「留置後，應當立即將被調查人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時」。

第四，留置的適用期限。應當說，留置期限的設置，既要做到與刑事訴訟法的內在要求相銜接，同時也要注意到職務犯罪案件調查取證的困難程度。犯罪嫌疑人一旦被羈押，他干擾調查取證的可能性就會降至最低點，單從這一點來看，羈押是訴訟保障功能內在地具有保障查明事實真相的功能，即羈押查證功能。司法實踐中，最能夠充分證明羈押查證功能的當屬刑事拘留措施；而立法上，逮捕後的偵查羈押期限及其延長則充分表明，逮捕幾乎直接服務於「偵查破案」的需要。但將職務犯罪的特性與前兩者做一比較，拘留與逮捕均不是確定留置期限的最佳標尺。一方面，職務犯罪主體的自我保護功能十分強大。犯罪後，他們往往利用職權地位所形成的影響，利用盤根錯節的關係網為自己開脫罪責。另一方面，職務犯罪的作案手段通常專業化程度高，職務犯罪行為也愈發隱蔽。也正因為如此，以往檢察機關在查處貪腐案件時，常常在取證調查過程中遭遇極大的困難。

為適應反腐行動「魔高一尺，道高一丈」的現實需求，國家監察體制徹底改革的背景下，職務犯罪的偵查需要有一種能夠有效控制職務犯罪嫌疑人一定時間，從而為突破案件創造必要條件的強制措施。但同時，也要在人權保障原則的指引下建構相關制度。倘若留置參照適用原職務犯罪案件刑事拘留的一般期限，則由於時間過短難以確保監察委的取證需要；若適用逮捕的時間規定，漫長的羈押期限勢必會對被調查人基本人權造成不合理的限制。前文中分析到，《試點決定》采「留置」為調查措施，很大程度上是為了替代紀檢監察部門常用的「雙規」、「兩指」，使其更加符合法治原則的要求。雖然「雙規」、「兩指」的變相拘禁屬性在理論與實務界廣受詬病，不可否認的是，二者在我國反腐打擊行動中發揮了顯著效用，其運行機制是符合職務犯罪案件內在取證規律的，有其自身合理性。因此，從時間上講，國家監察委員會的留置措施不妨繼續參考「雙規」的期限，以不超過三個月為宜。

需要補充的是，由於偵查羈押適用的對象為犯罪嫌疑人，但它適用的效果與罪犯被判處有期徒刑後執行刑罰的效果沒有實質性區別，因而絕大多數國家的刑法都規定羈押期間可以折抵刑期。進入刑事領域的留置措施，內在地具有偵查羈押屬性。因此，刑事留置的期限應當也可折抵其後判決的刑期。考慮到其與刑事拘留、逮捕的近似性，立法可以參照刑法相關條文，規定被判處管制的，判決以前被留置的，留置一日折抵刑期二日；被判處拘役、有期徒刑的，判決以前被留置的，留置一日折抵刑期一日。范