別敦榮：治理體系和治理能力現代化與高等教育現代化的關係

摘 要：高等教育治理是解決高等教育的利益相關組織、公民群體和個人參與辦學和管學問題的舉措。治理體系和治理能力是高等教育治理的兩個主要構成要素，具有各自不同的內涵，但二者高度相關、相輔相成。治理體系包括高等教育體制改革中建立起來的參與辦學、參與管學和參與治學的所有組織及其結構關係，治理能力是對高等教育治理主體的要求。治理體系和治理能力現代化是高等教育現代化的基礎工程，治理體系現代化既是高等教育體制改革的核心任務，又能為高等教育現代化提供更充分的物質基礎；治理能力現代化能夠引導高等教育現代化的方向，支持高等教育持續健康發展。

關鍵詞：治理；治理體系；治理能力；高等教育現代化

現代化是當前和未來很長一個時期我國高等教育改革與發展的根本目標，沒有高等教育現代化，關於高等教育的所有美好願望都是難以實現的。高等教育現代化是一項系統工程，不僅體現在高等教育理念、功能和辦學過程的現代化上，而且還體現在高等教育體制和辦學能力的現代化上。高等教育治理與高等教育現代化相輔相成，治理現代化是高等教育體制現代化的有機組成部分，而治理能力現代化則是高等教育現代化的重要保障。在我國高等教育內外環境下，治理體系和治理能力現代化更具有支持和引導高等教育現代化的重要作用。

　　一、治理體系和治理能力是高等教育治理的優先選項

　　高等教育治理是一個新概念，是在高等教育現代化進程中出現並得到應用的，開始的時候是學者們在學術研究中運用，表示高等教育是一種涉及多種利益相關組織、公民群體和個人的事業，不能由政府或高校領導管理部門壟斷舉辦和管理，應當發揮各利益相關組織、公民群體和個人在辦學和管學方面的作用。就治理的本意而言，既有公共治理又有公司（組織）治理，也就是說，治理的涵義既涉及宏觀層面又涉及微觀層面；既包括了參與舉辦和辦理相關事業，又包括了擁有相關事業的話語權、表決權和監督權。其內涵主要有四：一是利益相關者共同參與舉辦；二是利益相關者共同參與決策；三是利益相關者共同參與監督；四是利益相關者共同參與分享。也就是說，治理一方面要保證利益相關者的利益不受侵犯，另一方面要保證事業得到更好的發展，唯其如此，利益相關者才可能共同分享成果，從而達到利益相關者各方參與治理的目的。因此，治理所尊崇的價值主要是平等、協商、責任和共享。

　　傳統上，我國對高等教育實行集權管理，中央政府控制了絕大部分高等教育政策的制定權，並通過一定的行政手段，對地方高等教育政策和高校辦學施加直接而有效的領導與管理。我國高等教育內外部關係封閉，除各級黨委和政府及其高等教育主管部門、高校內部黨政組織機構和相關黨務、行政人員外，其他利益相關組織、公民群體和個人基本被排除在辦學和管學之外，在舉辦、決策、監督和利益分享等各方面都沒有參與的權利。治理就是要打破這種格局，在高等教育發展進程中，充分實現利益相關者各方的參與，改變只有少數權力機關和工作人員辦學和管學的狀況。因此，高等教育治理的內涵主要有四：一是建立和完善多樣化的高等教育投資辦學體制，形成政府、社會組織和公民群體與個人共同辦學的格局，豐富高等教育資源籌措渠道，促進高等教育良性發展；二是建立和完善有關社會組織和公民個人參與高等教育政策制定過程的機制，保證高等教育政策反映利益相關各方的訴求；三是建立和完善高校內部治理結構，健全教授治學和學生參與的機制，使高校內部利益相關各方的權益得到保障和實現；四是鼓勵社會組織和公民個人對高等教育的監督，放鬆管制，以形成社會化的高等教育問責體系。由此可見，高等教育治理的任務是複雜而多樣的，既包括宏觀層面也包括微觀層面，既包括辦學也包括管學，涉及高等教育全方位各層面的改革。

　　毫無疑問，治理體系和治理能力是高等教育治理的有機組成部分。從功能看，高等教育治理包括參與投資舉辦、諮詢決策、監督問責和權益保障等方面；從構成要素看，高等教育治理包括思想、組織、制度和能力等方面。高等教育治理的功能是通過其構成要素的相互作用來實現的，也就是說，構成要素是高等教育治理功能實現的基礎。在構成要素中，高等教育治理思想發揮著引導作用，高等教育治理的組織建立、制度建設和能力要求與培養都以高等教育治理思想為指導，都要體現治理思想所包含的價值期望，並保證其得到實現。高等教育治理組織包括遵循治理思想所建立的各種審議、諮詢、決策、審核、監督、仲裁和評估機構及其組成人員；若以高校為界，又可分為外部或宏觀治理組織和內部或微觀治理組織，外部和內部都可能建立不同層次的治理功能組織，它們共同構成高等教育治理體系。高等教育治理制度是根據治理思想的要求所制定的各種法規、政策和規章，它既是高等教育治理思想的反映，又是治理組織開展治理活動的準繩。高等教育治理能力是治理主體，即治理組織和相關人員開展治理活動、實現治理目標的能力。由於組織的功能主要是通過其組成人員實現的，因此，治理人員的能力是關鍵。如此看來，在高等教育治理的四要素中，在治理思想和治理制度得到一定程度發展的情況下，治理組織或治理體系與治理能力發揮著至關重要的作用，因為治理思想和制度需要通過治理組織和能力才能發揮作用。從這個意義上說，治理體系和治理能力應當成為推進高等教育治理的優先選項。

　　我國高等教育治理首先表現為實踐，即建立治理組織，執行相關治理政策規定，以促進高等教育現代化進程。也就是說，我國高等教育治理是為了解決特定的高等教育現代化問題而採取的策略，最初並沒有成熟的治理思想或理論，屬於「摸著石頭過河」式的改革探索。「文革」結束以後，我國延續並強化了中央和地方政府部門辦學的舉辦和管理體制，其結果是：一方面，政府具有全能性，既是高等教育的舉辦者，又是高等教育的管理者，還是高等教育成果的調配者；另一方面，中央、地方、部門各自為陣、缺乏協調和統籌，中央和地方高等教育行政機關只能對所屬高校發揮影響力，政策效力難以達到其他政府機關所屬的高校。1986年，中央政府改組原教育部，成立了具有廣泛代表性的國家教育委員會，以發揮政府中各利益相關者的作用。儘管後來原國家教委又改組為教育部，而且原國家教委的設立還只涉及到政府部門權力和利益的協調與保障，但不可否認，成立國家教委本身代表了高等教育治理及其意義開始為我國政府所接受，為後來更廣泛意義上的治理改革開了先例。

　　20世紀90年代所興起的治理研究為高等教育治理的進一步發展提供了理論指導。與治理研究相向而行的是，高等教育治理實踐得到了一定程度的發展。在宏觀層面，國家教育諮詢委員會、教育部教育考試指導委員會等組織得到成立，在相關教育政策研究和諮詢方面發揮影響；在微觀層面，高校學術委員會改組，教授會成立，董事會、理事會、校務委員會等組織設立提上議程，都表明高等教育治理組織發展開始走向多樣化，且漸成體系，治理思想已經成為高等教育舉辦和管理的重要指導思想。不過，應當承認，高等教育治理仍然是新生之物，其思想還不成熟，組織和制度建設尚處於摸索階段，治理能力也還有待改善和加強。不僅如此，高等教育治理的內外環境仍有待改善和優化，因此，高等教育治理的理論研究和改革實踐任重而道遠。

　　二、治理體系和治理能力現代化是高等教育現代化的應有之義

　　治理體系建設是在高等教育辦學和管理體制改革中提出的課題，改革辦學和管理體制既是高等教育現代化的要求，又是高等教育現代化的重要組成部分。改革辦學體制，實現由封閉向開放、由單一投資主體向多元投資主體的轉變，是高等教育現代化的需要。封閉辦學不可能滿足社會和大眾的高等教育需要，單一投資主體不可能支持高等教育大規模辦學，不可能提供大眾高等教育所需要的辦學能力。所以，構建開放、多元的辦學體系，推進高等教育辦學體制現代化，就成為高等教育現代化發展的必由之路。改革管理體制，在宏觀層面，建立政府宏觀管理、中央和地方合理分治、社會組織和公民參與治理的體系；在微觀層面，建立高校政治權力、行政權力、專業權力和社會參與共同治理的體系，提高高等教育決策的民主性、辦學的透明度、監督的多元化，促進高等教育管理體制的現代化，保障利益相關者各方能夠共享高等教育發展的成果，是實現高等教育現代化的重要保障。

　　治理能力是治理主體所具有的達成治理目的的能力。高等教育治理的主體既有辦學和管學的傳統主體，包括中央和地方政府及其高等教育行政部門，以及相關任職人員，又有非傳統主體，即因治理的需要參與進來的社會組織、公民群體和個人。傳統主體和非傳統主體都有治理能力建設問題。在高等教育治理由動議轉化為實踐的過程中，治理能力便開始發揮作用。治理能力強，則高等教育治理的推進可能比較順利；治理能力弱，則高等教育治理的發展可能比較緩慢，障礙重重。所以，加強治理能力建設，實現治理能力現代化，是提高高等教育治理水平的要求。

　　治理體系和治理能力現代化與一般的社會現代化要求並不完全相同，而有其特定的意蘊。在具體闡釋治理體系和治理能力現代化的意蘊之前，先明確它與另一個常見的表述「治理體系和治理能力建設」的關係。從語義的角度講，二者有著大致相同的內涵，治理體系和治理能力建設的目標指向正是現代化，所以，在本研究中，二者被看作是同義語。一般而言，現代化往往要經歷一個由傳統走向現代的轉變過程，但高等教育治理是一個新概念，在實踐中則是正在探索的新領域，客觀上並不存在傳統的治理體系和治理能力。即便改革開放以來建立的一些治理組織以及由此而形成的治理能力，仍屬於新事物，也不存在需要現代化的問題。所以說治理體系和治理能力現代化是高等教育現代化的要求，與高等教育的現代性特徵有著相同的意蘊。儘管我國現代高等教育起源於19世紀後期，但今天所探討的高等教育現代化實際上是20世紀後期提出來的任務，從這個意義上說，治理體系和治理能力現代化與高等教育現代化一脈相承，沒有高等教育現代化的要求，就無需現代化的治理體系和治理能力。也就是說，我國高等教育的自身發展和其所處外部環境要求推進高等教育治理。推進治理體系和治理能力現代化，就是要根據高等教育發展的自身規律和高等教育現代化的基本要求，以構建政府、高校、社會新型關係為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、高校自主辦學、社會廣泛參與的格局，更好地調動中央和地方的積極性，更好地激發高校的活力，更好地發揮全社會的作用。

　　治理體系和治理能力現代化是高等教育現代化的有機組成部分。治理體系現代化不是要建立一種新的體系來代替現行的辦學和管學組織及其體系，而是改善，是一種功能補救。具體而言，它主要包括以下幾方面的內容：一是建立和完善開放的、多元主體參與辦學的高等教育投資舉辦組織及其體系，形成公辦高校、民辦高校和混合型高校並存的局面，保障中央和地方政府、社會組織和團體、公民個人投資舉辦高等教育的權利。二是建立健全多元辦學主體、社會團體和公民代表參與的高等教育諮詢、審議和決策委員會組織及其體系，發揮多元利益相關者的作用，保證民主辦學和民主管理，促進高等教育和諧發展。三是建構和完善社會問責和評估監督組織及其體系，發揮社會組織、公民團體和個人的監督保證作用，促進高等教育健康有效的發展。四是建立和完善高校內部中層、基層和師生員工充分參與的治校和治學組織及其體系，尤其是教授治學的組織及其體系，形成全員參與、群策群力、責任共擔的高校辦學格局。

　　治理體系與已經存在的高等教育辦學和管理組織及其體系之間既相互交叉，又具有獨立性。交叉主要表現為中央和地方政府、高校內部黨政組織作為傳統的辦學和管學主體，往往也是治理組織及其體系的構成主體，因其特殊的身份和地位在治理過程中依然發揮著重要的作用。獨立性主要表現為治理組織及其體系構成主體多元化，儘管有政府和高校黨政組織代表參與，但卻不是依靠政治權力和行政權力發揮影響，而是通過利益相關各方民主協商、多元互動形成決議發揮作用。治理組織及其體系從屬於政府和高校，比如，高校學術委員會、教授會等；可以附著於政府和高校，比如，政府成立的具有治理功能的諮詢或審議委員會、高校建立的有社會企事業單位參加的聯合辦學組織等；也可以獨立於政府和高校之外，自主地參與高等教育治理，比如，社會組織和個人自主設立的高等教育評估組織、研究組織等。整體上，治理體系是對宏觀和微觀的高等教育治理組織的統稱，它具有鬆散性，構成治理體系的治理組織之間可以有所屬關係，比如，高校學術委員會與其所成立的各種專門委員會之間就存在隸屬關係，但多數治理組織之間往往不具有嚴密的隸屬關係。因此，治理體系現代化的重點在於高等教育治理組織建設，包括理清和明確各種治理組織的職能、人員代表的構成、運行方式以及與相關高等教育管理權力組織的關係等，創設治理組織發揮作用的環境和條件，以保證治理組織能夠發揮促進高等教育健康有效發展的作用。至於具體的高等教育治理組織的體系化，雖然只是個別治理組織建設的任務，但也不可輕視，尤其是高校學術委員會的體系化，直接關係到學術委員會能否有效地發揮其功能，應當加強建設。根據《普通高等學校學術委員會暫行規程》，學術委員會是高校最高學術組織，具有學術諮詢、決策、評議和審核等功能，除了其自身能夠自主地發揮治理功能外，其所屬的教學指導委員會、學術爭議評議或仲裁委員會、學術道德委員會等各種專門委員會所構成的學術委員會體系，可以在多方面發揮治學作用。因此，發揮高校學術委員會的作用，應當建立高校學術治理體系，包括加強學術委員會體系建設，以及新建或調整學術委員會與大學黨委、校長及其辦公會以及相關的行政職能部門之間的關係。

　　治理能力現代化是對高等教育治理主體提出的要求。概而言之，高等教育治理的主體主要分兩類：一類是治理組織，另一類是治理組織的構成人員。兩類主體都有能力現代化的需要，對治理組織而言，治理能力現代化的重點是：根據高等教育現代化的要求，明確並落實各種治理組織的職責許可權、運行規範、活動準則以及與相關政府部門和高校黨政領導及職能部門相互作用的方式方法等；對治理人員而言，因其構成來源差異很大，包括來自校外黨政部門的代表、高校黨政領導及職能部門的代表、社會組織的代表以及公民團體或群體的代表等，不同人員治理能力現代化的要求存在較大差異。對治理組織中的黨政部門代表和高校黨政領導及職能部門代表而言，治理能力現代化的重點在於實現角色轉換，加強溝通、協商和協調能力，調動其他治理人員參與辦學、管學和治學的積極性，充分發揮其他治理人員的作用，保證高等教育治理目的的實現；對其他治理人員而言，治理能力現代化主要是提高其對高等教育的理解能力、意願表達能力、溝通協商能力、監督和評判能力以及責任分擔能力，以保證參與高等教育治理的效率和質量。治理能力現代化的意義是不言而喻的，不論是治理組織還是治理人員，能力現代化不僅事關治理組織目標的有效實現，而且事關高等教育現代化的進程與質量。

　　三、治理體系和治理能力現代化是高等教育現代化的基礎工程

　　治理體系和治理能力現代化不僅是高等教育現代化的有機組成部分，而且具有為高等教育現代化服務、為高等教育現代化提供必要條件的作用。從這個意義上講，治理體系和治理能力現代化是高等教育現代化的基礎工程，其基礎地位不僅是由其自身的屬性決定的，而且是由高等教育現代化的任務決定的。

　　治理體系現代化是高等教育體制改革的核心任務。體制改革是高等教育現代化的必然要求。體制是高等教育的組織外殼，只有現代化的體制才能承載現代化高等教育的功能。體制改革就是要建立現代高等教育體制，它主要針對的是傳統的、封閉的、辦學和管學主體單一的高等教育體制。改革開放以來，高等教育體制改革的廣度和深度不斷得到拓展，招生就業體制、人才培養體制、投資撥款體制、宏觀管理體制、高校內部管理體制等都進行了改革，不僅中央政府與地方政府之間的關係、政府各部門之間的關係得到了一定程度的調整，而且高校與政府之間的關係、高校與社會的關係、社會與政府的關係也得到了一定程度的改善。這些改革既有對原有辦學和管學體系的完善，也有在原有體制之中嵌入新的治理機制的改革，也就是說，現代高等教育體制既包括傳統的高等教育體制的維新，又包括治理體系的新建。之所以要新建治理體系，是因為傳統的高等教育體制難以實現高等教育現代化的目標，即便對傳統體制進行維新，也不可能解決根本問題，所以，治理體系現代化是對傳統高等教育體制弊端的補救。治理體系的嵌入將廣泛的社會組織和公民團體、個人納入進來，使高等教育體制具有更大的包容性，有助於改善高等教育體制的結構，優化傳統的中央政府與地方政府、政府各部門和高校與政府之間的關係，增強高等教育的適應性，從而使高等教育體制的現代功能得到更好的發揮。

　　治理體系現代化為高等教育現代化提供更充分的物質基礎。高等教育現代化是大眾化、甚至普及化的，是技術先進、設備優良的，是條件充裕、環境優越的，是高水平和高質量的。這也就意味著高等教育現代化離不開充分的物質基礎，沒有充分的物質保障，高等教育現代化只可能是鏡中月、水中花。一般來講，高等教育現代化的物質保障需要通過兩條腿走路來實現：一條是政府公共財政投資；另一條是民間資本投資。在傳統的高等教育體制下，政府獨攬高等教育的舉辦權，政府財政撥款成為高等教育唯一的物質保障渠道，由此形成了傳統的辦學體系。治理體系現代化就是要突破傳統的高等教育舉辦體制，打通民間資本投資高等教育的渠道，建立多元投資主體舉辦高等教育的體系，為高等教育現代化籌集更充分的辦學資源。經過30多年的改革與建設，我國高等教育多元投資主體辦學的格局已經初見雛形，但進一步完善治理體系，健全民間資本投資辦學的組織體系，更開放地吸引更廣泛的民間資本投資舉辦高等教育，保障高等教育現代化所需要的物質基礎，仍是高等教育現代化不能忽視的重要任務。正因為如此，治理體系現代化主要具有兩方面的意義：一是在高等教育體制中嵌入治理體系，實現高等教育體制現代化；二是開拓高等教育投資辦學渠道，消除民間資本進入高等教育的障礙，為高等教育現代化提供更充分的物質基礎。

　　治理能力現代化不僅引導高等教育現代化的方向，而且支持高等教育持續健康發展。治理體系現代化能夠為高等教育擴容、發展大眾或普及高等教育奠定組織和資源基礎，但高等教育發展的方向及其進程在很大程度上卻是由治理主體的能力所決定的。治理主體由傳統的辦學與管學主體和新興的參與辦學與治學的主體所構成，兩類主體所代表的高等教育利益訴求和價值取向既有共性又有差異。正是其差異之處反映了高等教育發展的新要求，即高等教育現代化的任務。因此，治理能力的狀況與高等教育現代化密不可分，治理能力水平高，高等教育現代化的方向越明確、進程越順利；治理能力水平低，高等教育現代化就會方向模糊不清，進程緩慢拖沓。改革開放以來，雖然高等教育治理取得了一定的進展，但治理體系建設歷史短，治理組織健全程度不高，治理人員構成複雜且治理經驗不足是客觀事實。加強各治理主體的能力建設，實現治理能力現代化，其意義不但事關治理水平的高低，更是關係到高等教育現代化的方向與進程。

　　正如有學者所指出的，實質上，高等教育治理是高等教育現代化的有機組成部分。實現高等教育治理必須優先推進治理體系和治理能力現代化。治理體系和治理能力現代化與高等教育現代化之間既是包含關係，又存在因果條件關係。一方面，治理體系和治理能力現代化是高等教育現代化的有機組成部分；另一方面，治理體系和治理能力現代化又是高等教育現代化的必要條件。為此，優先推進治理體系和治理能力現代化，完善高等教育體制，提高各級各類辦學、管學和治學主體的能力，不僅能夠增強高等教育滿足社會發展需要的能力，提高人民群眾接受高等教育的水平，而且能夠加快高等教育現代化進程，保障高等教育現代化沿著健康的軌道不斷前進。

（別敦榮，廈門大學高等教育質量協同創新中心主任，教育研究院教授、副院長，福建廈門　361005）

（原文刊載於《中國高教研究》2015年第1期）