中國社會撫養費每年超200億 數額巨大去向不明
[提要] 陝西省計生委已針對田亮夫婦生二胎展開調查。如果確認需要繳納社會撫養費，那麼根據相關規則的計算，田亮夫婦所面臨的罰款很有可能達到幾百萬元。據統計，全國各地所涉及的社會撫養費總額可能在二百億元以上。同時，在一些地方巨額社會撫養費去向成謎，納入財政之後怎麼使用？這些都缺乏透明度。[我來說兩句]
近日，體育明星田亮夫婦在港生「二胎」事件引發輿論關注。4月19日，《人民日報》報道稱陝西省計生委已針對田亮夫婦生二胎展開調查，而田亮人事關係所在的陝西省體育局有關負責人在接受媒體採訪時也承認計生委工作人員已來到體育局了解情況，大約一周內會有結果。
據《陝西省社會撫養費徵收管理實施辦法》規定，如果認定超生，將以當事人所在地公布的上年人均可支配收入為基數，一次性徵收三倍以上六倍以下的社會撫養費。本人實際收入超過基數的，應當加收超過部分的一倍以上二倍以下的社會撫養費。依田亮夫婦現在的年收入估計，這個罰款很有可能達到幾百萬元。
長期研究計劃生育的獨立學者何亞福對《投資者報》表示，「從1980年到現在，若平均每個超生人口實際被徵收的超生罰款為一萬元，由此可以計算得出：1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬億至2萬億元。」
「準確地說，計劃生育是謀小康家庭的財，害貧寒家庭的命，但對富人是毫無辦法的，因為富人可以選擇境外生子，對其徵收社會撫養費不過是只紙老虎。」中國青年政治學院法律系原副教授、因生二胎被解聘並被征24萬巨額社會撫養費的楊支柱對《投資者報》表示。
近年來，「社會撫養費」這個中國特色的計劃生育「利器」正在成為公眾關注和爭議的對象。
名不正言不順的社會撫養費
「社會撫養費從它誕生那天開始就是不合時宜的。《人口與計劃生育法》是2001年制定的，而根據2000年第五次全國人口普查的數據，當年全國總和生育率已經下降到1.22，遠低於我們維持人口世代更替所需要的2.1。生育率過低，我們要做的應該是鼓勵生育，哪裡還需要用社會撫養費來限制生育呢？」
4月23日晚,《投資者報》記者在中國青年政治學院校園見到因生二胎被該校解聘的法律系副教授楊支柱，他因2009年12月21日生下第二個女兒，被海淀區計生委按照2009年北京市城鎮居民人均可支配收入26738元的9倍徵收社會撫養費，共24萬餘元。他曾兩次向海淀區法院提起行政訴訟，法院均認定海淀區徵收決定合法。近日，法院在扣押銀行卡兩個月之後，已採取強制措施划走了卡內的相應額度的錢款。
這位知名「超生教授」告訴記者, 他研究計劃生育已經二十多年了，當時還沒有結婚。今日「遭此搶劫，很大程度上是我長期批判計劃生育並且拒絕妥協惹的禍。」
「生第二個小孩不是為了抗議計劃生育，但我認為懷了孩子墮胎是滅絕人倫的，所以堅持要把孩子生下來。」面臨學校解聘，計生委催逼「罰款」，他曾試圖賣身交罰款，但從來沒有為生二胎後悔。
徵收社會撫養費的理由是什麼？國家計生委的官方解釋是：「法律規定超生者必須繳納社會撫養費，不是罰款，而是超生者對社會進行的經濟補償。因為，多出生人口侵佔了較多的社會公共資源。」
考察社會撫養費的歷史演變，在1980年代初期它叫做「超生罰款」，1994年改為「計劃外生育費」，個別省改為「社會撫養費」，這主要是政府認識到計劃生育是一種倡導性義務，對於超計劃生育不宜給予行政處罰。2000年，中共中央、國務院聯合發文統一為社會撫養費。2001年的《人口與計劃生育法》將社會撫養費明確地規定下來。
「社會撫養費究竟是行政罰款，還是用於補償社會資源的行政收費，這個問題法律、法規一直沒有界定清楚。」楊支柱對《投資者報》說，「以前直接叫超生罰款，後來為了『入世』，應對國際社會對於人權問題的指責，慢慢改為『社會撫養費』，形式上表示對公民生育權利的尊重。」
「實質上還是罰款的性質，而且比以前罰得更厲害，要不然怎麼解釋生三胎按照二胎社會撫養費標準加倍徵收，難道第三個孩子比第二個孩子要多佔用一倍的社會資源？」
「計劃生育可以倡導，但不能強制，公民的生育權利應當屬於基本人權，所以違法生育的說法本身就有問題，徵收社會撫養費沒有正當依據。」中國政法大學法學院教授王建勛對《投資者報》表示。
談及田亮夫婦在港生二胎事件楊支柱認為，「人家把孩子生在香港，佔用你什麼資源了呢，陝西計生委的行為很荒謬。」
「以社會撫養費為工具的一胎政策，建立在把人看成是社會的負擔這樣一個不合理的假設之上。」著名反計劃生育學者易富賢對《投資者報》表示，「實際上絕大多數人的一生中所創造的價值總是大於他的消費！」
他認為，田亮夫婦生二胎是非常明智的選擇。「田亮作為運動員身體素質好，符合優生條件，他們將本來可以購買豪宅、名車的財富，用來多養育一個孩子，不但延續了家庭血脈，也是對社會做貢獻。他們的選擇是經得住『生命核算』的。」
延伸閱讀：什麼是社會撫養費？
"社會撫養費"之名，孕育於2000年，誕生於2002年，此年9月，《社會撫養費徵收管理辦法》開始施行。它有兩個前身，其一曰"超生罰款"，其二曰"計劃外生育費"。這麼一說，你就該明白社會撫養費之所指。"對不符合法定條件生育子女的公民徵收的費用"，為什麼還美其名曰"社會撫養費"呢，聽起來好像學院派的冬烘先生為蠱惑受眾而製造的晦澀而宏大的概念。據法規，這項費用的用途，乃是"調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入"，和"社會"勉強掛上了鉤，與"撫養"有何關係？[詳細]（東方早報）
專家稱社會撫養費帶來嚴重不公 被徵收者講述困惑
2011年全國兩會上，一份建議取消社會撫養費的提案稱："多重收費標準、巨大的彈性空間和自由裁量權"，使社會撫養費徵收"在實際執行中帶來了嚴重的社會不公"。
國務院頒布的《社會撫養費徵收管理辦法》說的也非常清楚，地方不得違反法律、法規的規定，擅自在社會撫養費之外增加費用。既然連額外費用都不能增加，把戶口、上學這樣的事情跟社會撫養費掛鉤，就顯得更不合理了。
不給人家上戶口是很明顯的錯誤，按照我們的《國籍法》，孩子一出生就是中華人民共和國的公民，就應該按照戶口登記條例落戶，在戶口上附加任何條件，都是違法的。既然不讓上戶口，那就不是這個國家的人，既然不是這個國家的人，為何又讓人家交社會撫養費呢？自由裁量權過大年收或超200億《人口與計劃生育法》（2001）授權國務院制定徵收社會撫養費的具體辦法，而國務院《社會撫養費徵收管理辦法》中又授權地方政府制定社會撫養費具體徵收標準和辦法，實際上賦予了地方極大的自由裁量權。
以北京為例，《北京市社會撫養費徵收管理辦法》第五條規定，「（一）對違反規定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民（以下統稱當事人），按照市統計部門公布的城鎮居民年人均可支配收入或者農村居民年人均純收入的3至10倍徵收；（二）對違反規定生育第三個子女及三個以上子女的當事人，按照本條第（一）項規定的徵收標準加倍徵收。」
按照北京市規定，對楊支柱教授生二胎按9倍年人均可支配收入徵收社會撫養費已接近處罰頂格。然而，在北京還有比楊支柱更加離譜的案例，2008年生育二胎的通州區永順鎮農民馮亞傑，被計生委決定徵收14.3萬元，執行標準是2007年農村居民年人均純收入的15倍，遠超北京市徵收3至10倍的規定。
通州區計生委給出的理由是，鎮、村兩級計劃生育工作人員多次要求馮亞傑終止妊娠，而馮亞傑「態度強硬、堅持違法生育」，「影響惡劣」。而馮亞傑至今認為自己的家庭符合生二胎的規定，「我只是想要這個孩子，沒有配合計生委去墮胎就認為我態度惡劣。」
去年4月20日，北京市高級人民法院終審駁回了馮亞傑和她丈夫降低徵收數額的申請，一年過去了，馮亞傑沒有能力繳納「社會撫養費」，「孩子如今四歲了，眼瞅就到上學的年紀，可是沒有計生委的生育服務證孩子辦不了戶口」 ，馮亞傑的聲音充滿無奈。
「北京都是這樣，在其他地方處罰隨意性就更大了。」楊支柱向記者指出，「沒有計劃生育證明子女不能上戶口、不能上學，沒有計劃生育證明不能買房、租房，不給辦理暫住證，不給辦理營業執照，不給辦理『低保』，不給辦理駕駛執照……這些趕盡殺絕的措施使得『超生』孩子的人不敢對隨意裁決的繳納數額說一個『不』字，甘心做『砧板上的肉』。」
「《社會撫養費徵收管理辦法》賦予計生委巨大的自由裁量權。這種模糊的權力給地方計生委有很大的『灰色發揮空間』，這種腐敗空間的存在進一步說明社會撫養費本身的不合理性。」易富賢對《投資者報》記者表示，「實際上社會撫養費已成為計生委的重要財源。」
1980 年代的超生罰款是每人數百元、數千元，現在的社會撫養費動輒數萬、數十萬甚至上百萬。
長期研究計劃生育的獨立學者何亞福對《投資者報》表示，「考慮到以前的超生罰款標準比現在低，並且有一些超生家庭沒有能力繳納罰款，還有一些超生家庭沒有足額繳納罰款，因此我作一個比較保守的粗略估計：從1980年到現在，平均每個超生人口實際被徵收的超生罰款為一萬元。由此可以計算得出：1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬億至2萬億元。」
記者連日來向國家計生委陽光熱線12356、北京市計生委相關部門諮詢有關年度超生處罰人數和社會撫養費徵收統計數據，被告知沒有相關數據或不能公布。記者仔細查閱有關資料，從浙江省行政事業收費統計分析報告中發現，2009年浙江收取社會撫養費8.94億元，增幅約13%，收費規模首次超過工商。而在安徽省2010年度行政事業性收費統計情況的報告中，社會撫養費收入為8.45億元，增幅達61%。
考慮到作為徵收基數的人均收入年度增長，若以9億元為2011年內地各省市徵收社會撫養費的平均數，全國31個內陸省市總徵收規模高達279億元。
楊支柱對記者表示，考慮到各地實際徵收率不一樣，以及不少直接流入個人口袋中的罰款，總的數額永遠搞不清楚。
巨額社會撫養費去向成謎
對於社會撫養費另一個重大的質疑還在於它的使用問題。
各地的相關法規都已明文規定，社會撫養費要實行「收支兩條線」，「縣級計劃生育部門應當將徵收的社會撫養費及時、全部存入財政專戶。」但納入財政之後怎麼使用卻並不像計生部門號稱的那麼陽光。
「北京、上海這幾個大城市規範一點，社會撫養費全部上繳財政，而計生委的工作經費與社會撫養費完全脫鉤。在內地省份，社會撫養費的徵收工作都委託給了鄉鎮、街道，雖然是收支兩條線，但30%到40%返給了鄉鎮，然後一部分補充縣計生委的工作經費，只是到財政局轉一道手而已。」楊支柱告訴記者，「一些地方80%至90%的收入都留在縣級以下計生部門，主要用於工作人員的激勵上，要不然這種得罪人的事沒人干。」
據了解，《山東省計劃生育社會撫養費徵收管理辦法》就明確規定，社會撫養費應當全部用於計劃生育事業。省、市地、縣(市、區)三級計劃生育部門按5：10：85的比例分配使用。也就是說社會撫養費85%的使用權歸縣級計生委，只要求用於計劃生育事業，具體怎麼花誰也不清楚。
記者注意到，一些縣級政府甚至明文規定，社會撫養費徵收款的一定比例用於獎勵鄉鎮、村一級計生專員。正是因為如此，一些地方出現為收取社會撫養費「放水養魚」，對「超生」漠視、對「罰款」熱衷的現象，被媒體報道為「社會撫養費撫養計生委」。
「這樣的問題確實比較普遍，其原因就在於社會撫養費本身就是一個不倫不類的性質，所以最好就是乾脆撤銷社會撫養費。」王建勛對《投資者報》記者說。
公開信息顯示，2009年，四川內江市縣(區)兩級審計機關對所轄5個區縣社會撫養費徵收管理情況進行專項審計調查發現，社會撫養費收入未繳入金庫的問題較突出，全市4個區(縣)共有11344.07萬元社會撫養費收入未繳入金庫，直接在預算外財政專戶中使用。
楊支柱對《投資者報》記者表示，農業稅取消以後，村鎮的經濟來源受到了嚴重影響。預算內的資金又遠不能滿足基層的發展需要，只能靠徵收社會撫養費來運轉。他把這形象地比喻為「省市吃土地，縣鄉吃肚皮」。
「這還是上繳財政的部分，至於村鎮工作人員打白條、關係戶送禮收來的錢全都進了私人的腰包，這個數目連計生委主任都搞不清有多少。」易富賢對記者表示，許多地方社會撫養費徵收率連60%都達不到，難道剩下的那部分都是收不上來的釘子戶嗎？
人口負擔論站不住腳
公開數據表示，我國2010年人口普查的結果顯示，在過去10年中，中國人口增長了7000多萬，達到13.4億人。但是中國的生育率卻已經降到了1.5以下，也就是說平均每個婦女只生了不到1.5個小孩，遠遠低於2.1的更替生育率。(更替生育率是指維持每一代人人口數量不變的生育率)1.5以下的生育率，意味著下一代人比上一代人少30%，在不遠的將來，中國人口將進入一個長期負增長的時期。
徵收社會撫養費的法律正當性在於，中國的人口生育率過高，有必要通過經濟手段加以調節。然而受訪專家一致對記者表示，30多年嚴厲的強制計劃生育已經使中國的人口結構和經濟發展面臨嚴峻問題，現在到了急需調整人口政策的時候了。
北京市委黨校社會學教研部副主任、副教授，北京市人口研究所副所長馬小紅，十餘年長期跟蹤調查北京市人口生育意願，她的調查研究顯示，「北京市被允許生育二胎的雙獨生子女家庭有生育二胎意願的只佔總數的約四分之一。」
「經濟實力、事業發展的需要以及是否有父母幫助照顧孩子成為決定生育意願的主要因素，計劃生育政策對生育意願的影響並不明顯。」
馬小紅告訴《投資者報》記者，「隨著經濟社會的發展、人們文化水平的提高、競爭的加劇，生育率會自然而然地降低，這應該是人口學領域的公論。」她認為，中國現在即使放開計劃生育政策，生育率也不一定會有多大增長，但如果不放開的話，生育率毫無疑問將會繼續走低。
對於今天的低生育率得益於長期的計劃生育政策這一觀點，何亞福向《投資者報》記者指出，上個世紀五六十年代，人口生育率與中國大陸相當的韓國、新加坡等亞洲經濟發展較快的國家沒有推行強制計劃生育，總和生育率到八九十年代比中國大陸還要低一些，說明了這樣一個道理：發展是最好的避孕藥。
楊支柱認為，計生部門往往人為提高出生率數據，誇大人口增長的速度以及人口與資源的矛盾，以此來證明自身存在的價值。
最新數據顯示，上海生育率已經降到了世界最低的0.7。如此劇烈的人口結構的變化，是世界歷史上絕無僅有的。日本、韓國生育率降到了1.2至1.3的水平後，都出台了大量鼓勵生育政策。
好在，即使在計生委部門內部也並非鐵板一塊。4月24日，人口問題專家、計生委原規劃統計司司長張二力在京表示，「放開生育控制已不是可有可無的問題，而是迫在眉睫。如果現在政策不馬上改變，20年後，中國的勞動力短缺和老齡化問題將非常嚴重，中國社會將不堪重負。」
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