中國1300萬黑戶到了最艱難的時刻？

2016年1月起，國家終於要為政策外生育、非婚生育等8類黑戶人員辦理常住戶口登記了，而且「禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件」。然而，當政策落地時，這1300萬人的命運卻各不相同。

6月14日，河南省鄭州市第三人民醫院司法鑒定所，為翁志田夫婦和他們的四個孩子免費提供戶籍類司法親子鑒定，以作為申報戶口和上學的重要依據。翁志田夫婦在鄭州市中原區漂泊流浪10年以上，居無定所，每天靠撿破爛為生。他們的四個孩子生活在拆遷廢上，由於出生的時候不在正規醫院，無法向轄區戶籍管理部門出具出生證，一直屬於「黑孩」，無法正常入學。圖/I C

1300萬人的最後一公里

中國新聞周刊記者 | 符遙

本文首發於2016年7月4日總第762期《中國新聞周刊》

女兒的戶口是4月1日那天辦下來的。怕被別人當成是愚人節的玩笑，林蓓本來沒打算聲張，可實在抑制不住興奮，她還是發了條微博報喜：「落戶了，落戶了，海淀的，不是愚人節笑話。」這句話後面，是一個勝利的手勢，和9個大笑的表情。

和她一樣激動不已的還有她在QQ群和微信群上的那些群友們。3月底，她所在的幾個「北京黑戶群」里都陸續傳來了好消息：「東城雙京（父母雙方均是北京戶口）已經可以上戶口了」「西城、房山都能上了」「門頭溝今天可以了」……那幾天，林蓓每天手機、電腦不離手，一邊密切關注著群里的動態，一邊在自己的微博上不斷發布著各區縣的最新進展。海淀區剛有消息，她馬上就帶著女兒去了派出所。

一切比她預想的還要順利。材料交上去，5分鐘就辦好了，「簽字的時候我的手都在抖。」為了這5分鐘，她糾結了整整4年。

2012年，已經有一個兒子的林蓓生下了小女兒。因為違反了計劃生育政策，女兒一直沒有戶口，成為了社會上俗稱的「黑戶」。從那時起，她就一直盼望著政策鬆動的那一天。

從2013年11月的「單獨二胎」，等到了2015年10月「全面放開二胎」，計生政策真的變了，女兒的戶口卻依然沒有說法。直到2016年1月，國務院辦公廳印發了《關於解決無戶口人員登記戶口問題的意見》，提出要全面解決無戶口人員登記戶口問題。《意見》指出，要為政策外生育、非婚生育等8類無戶口人員辦理常住戶口登記，禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件。

如今近半年過去，包括林蓓在內的北京多數「黑戶」的問題都解決了。

但並非所有「黑戶」都能這麼順利。

根據第六次全國人口普查的數據，截至2010年，全國至少有1300餘萬「黑戶」，約佔總人口的1％。對他們當中的許多人來說，現在政策下來了，煩惱卻沒有結束。最後還剩一公里，但可能是最艱難的一公里。

漫長的征程

辦好戶口的那一周，林蓓緊接著把女兒的身份證、護照一口氣都給辦了。她暫時沒有帶孩子出行的計劃，辦這些並不急用的證件，更多是出於「黑戶的家長那種補償的心理」——「拿著這一套（證件）心裡就特別高興，就想證明現在確實有戶口了。」

4年前，她沒想過一切會這麼難。畢業於名校，她和丈夫有著體面的工作和豐厚的收入，二胎是計劃之中。本以為孩子生下來，像其他「超生家庭」一樣繳納社會撫養費就好，可真到了要上戶口時，她才知道自己連在北京交罰款的資格都沒有。由於丈夫是北京戶口，自己是外地戶口，根據當時《北京市人口與計劃生育條例》第四十一條的規定，這種「男京女外」組合違反計生政策生育的子女，只能去女方戶籍所在地繳納社會撫養費和落戶。

但老家的政策讓林蓓更不能接受：給超生二胎上戶口的前提是她必須進行絕育手術；或者繳納5萬元的「押金」，每年定期回去接受檢查是否懷孕。「這非常非常不人性，甚至可以說不道德。」

無奈之下，她只能讓女兒先「黑下來」。從此，為女兒爭取到一個合法的身份成了她最重要的使命。

2014年7月，國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠等人曾對「黑戶」群體的生存狀態進行調查，數據顯示，大約60％的「黑戶」是由「政策外生育」造成的。而在這至少780萬孩子背後，是一個個像林蓓這樣無奈又焦慮的家長。對他們來說，那不僅僅是一紙身份證明，更是孩子的未來，是時刻壓在自己心上的一座大山。隨著孩子一天天長大，沒有戶口帶來的種種不便也愈發凸顯。如果以小學入學登記為界限，留給他們的時間並不多。他們能做的也不多——因為害怕收到巨額罰單或是工作受到牽連，在平時生活中，許多家長只能將「黑戶孩子」當作秘密。除了令人心焦的等待，他們甚至無法「公開爭取」。

自2015年6月起，隨著社會上「全面開放二胎」的呼聲越來越高，林蓓開始和一些同在北京的黑戶家長頻繁往返於國家衛計委、北京市衛計委等相關部門之間。他們一次次地寫信、遞材料，表達「二娃合法」「消除計生歧視」的訴求；也利用一切機會向所有可能提供幫助的人反映情況，打聽政策動向。

2015年10月，「全面開放二胎」的消息傳來，林蓓的丈夫也接受了公司外派的指令，前往美國常駐。他盤算著如果戶口再上不成，就試用申請美國綠卡的方式「曲線救國」，給女兒提供一個保障。林蓓一個人帶著兩個孩子留在北京，仍堅持和其他家長們一起四處奔波，她每周都去有關部門詢問進展，呼籲國家在人口政策調整之際，解決1300萬「黑戶」的身份問題。

在林蓓看來，自己經歷的種種折騰和一些群里其他家長相比已經算是很普通的了——在人口控制嚴格的北京，「黑戶」家長們之前面臨的往往是比別處都更艱難的處境，黑了七八年的孩子也不在少數。在這次的政策出台之前，為了能在北京上戶口，家長們早已想盡了各種辦法：有人多次上訪，主動要求繳納罰款希望以換取落戶；有人托關係更改了孩子的出生證明，試圖把戶口暫掛到朋友名下；還有夫妻甚至到法院假離婚……但即便是這樣，真正擺脫了「黑戶」命運的「二孩」還是少之又少。

爭議社會撫養費

2016年3月24日，北京市人大常委會通過了《北京市人口與計劃生育條例》修正案規定，取消了《生育服務證》（即《准生證》）管理制度，也刪除了包括「第四十一條」在內數項一直困擾著「黑戶」家庭的規定，計生政策與戶口登記徹底脫鉤。林蓓們終於如願以償，而更讓他們高興的是，如今3個月過去，他所在的家長群里沒有人接到徵收社會撫養費的通知——這正是獲得「合法身份」之外，他們一直以來的另一個主要訴求。

所謂「社會撫養費」，就是人們俗稱的「超生罰款」。過去，在全國絕大多數地區，繳納罰款、取得計生證明是為超生二孩落戶的必備前提。而全面放開二胎、「黑戶」無條件落戶的政策公布後，社會撫養費徵收制度並未廢除，對政策實施前已經生育二孩的家庭是否徵收，就成為了全社會爭論的焦點。有人認為，出於對其他已繳納罰款家庭的公平起見，還應該徵收；但也有人口學者和法律界人士指出，這一制度本身就無公平可言，既然新法已經實施，這一不利於當事人的罰款理應取消。

對此，2016年1月11日，國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文庄在新聞發布會上表示，社會撫養費作為政策外生育的一項限制措施仍須繼續堅持。對於2016年1月1日前「搶生」的，已經處理完成的應當維持處理決定，不能「翻燒餅」；尚未處理完成的，則應由各地人大、政府「結合實際制定具體辦法，依法妥善處理」。

這是一個含糊其辭充滿解釋空間的答案。面對這樣的表態，不少黑戶對「無條件落戶」的政策表示擔心。「現在上戶口就是釣魚！」一位來自天津的黑戶父親告訴《中國新聞周刊》，因為擔心落戶後會被追索高額的社會撫養費，他準備還是再觀望一陣，「真上了戶口不就更好發現嗎？那就沒退路了。」

他的擔心不無道理。事實上，從全國範圍看，社會撫養費至今仍是諸多黑戶落戶時繞不過去的坎兒。

從2015年5月發現懷孕起，廣西柳江縣的唐曉清一直是喜憂參半。當時她39歲，已經有了一個13歲的兒子。在這個年紀懷孕，這個意外降臨的孩子給了她巨大的驚喜，同時也讓她十分猶豫：家裡的經濟條件並不好，多一張嘴就多了一份沉重的經濟負擔。而且，丈夫李新安是縣裡一所公立小學的數學老師，屬於國家公職人員，如果超生可能會遭到處分。

為此，她幾次前往醫院打算做人工流產，但每次都因為捨不得，半路折了回來。那一陣，因為總聽說國家快要全面開放二胎了，甚至可能就在2016年初，她猶豫再三決定賭一把：自己的預產期在2015年年底，或許能趕上呢？

因為怕被丈夫的單位發現，整個孕期唐曉清哪裡都不敢去，天天躲在家中，直到小兒子於2015年12月1日出生。彼時，「全面放開二孩」的政策剛剛公布，但還要提請全國人大常委會修訂《人口與計劃生育法》，還需各地履行實施方案報批、地方人大修訂計生條例等環節，才能使全面兩孩政策最終落地。這也意味著這個小生命仍是出生在了「全面二孩」政策之前。

因為「超生」，唐曉清本來沒打算那麼早去上戶口。但電視上「黑戶也可以無條件上戶口」的新聞讓她「看到了一絲陽光」。2月23日，她滿心歡喜地帶著兒子去了派出所，正如新聞中說的那樣，沒有提交任何計生材料，戶口就辦下來了。

可讓唐曉清想不到的是，幾天後，縣計生局的兩名幹部出現在丈夫任教的小學，找到他調查超生一事。3月7日，他們收到了一封由縣計生局下達的《社會撫養費徵收決定書》，在那份標有「柳江衛計費征字【2016001】號」的文件上，清清楚楚地寫著一個讓夫妻二人無比震驚的數字：150876元。

更壞的消息還在後面。4月13日，縣計生局專門就他們夫妻的超生問題給縣教育局發了一封函，上面赫然寫著：李新安作為國家工作人員，違反了《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第四十三條的規定，「不符合本條例規定條件生育子女的行為，我局建議依據《條例》應當依法給予行政開除處分。」

「那天我們問，沒有計生證明可不可以上戶口，他們說這個沒關係，我們蠻順利地辦成了。」唐曉清至今對上戶口那天的場景記憶猶新，「當時也沒有人提到會有後面罰款的這些事，要是有人說，我肯定就不去上了！」

而唐曉清的遭遇並非個案。長期關注計生問題的律師吳有水告訴《中國新聞周刊》，據他了解，儘管國家「黑戶無條件落戶」的政策已經落實下來，目前仍有不少地方，只要父母去給超生二孩登記戶口，戶籍單位就會第一時間通知當地計生部門，計生部門隨即前往追繳「罰款」，這樣的做法「使相當大一批人（黑戶）不敢去登記戶口。」

用訴訟解決問題

按照規定，如果對徵收社會撫養費的決定不服，當事人可以在拿到決定書的3個月內直接向人民法院提起行政訴訟。今年6月1日，唐曉清決定狀告柳江縣衛生和計劃生育局。對這個農村出身、文化程度不高的高齡母親來說，這不是個容易的決定。「是湖北非獨二胎第一案給我的啟發，王瑪麗是我的偶像。」她對《中國新聞周刊》說。

唐曉清提到的王瑪麗，是湖北省荊州市監利縣一位年輕的母親。2016年1月，在生下二胎近8個月後，王瑪麗夫婦收到了縣衛計局下達的《徵收社會撫養費決定書》，告知他們生育二胎的行為違反了《人口與計劃生育法》第18條，決定對其徵收社會撫養費98700元。因為實在拿不出這筆錢，無奈的王瑪麗一紙訴狀將監利縣衛計局告上了法庭。

「我當時真的是『無知者無畏』吧！」王瑪麗向《中國新聞周刊》回憶，收到近10萬的罰款通知時，起初自己也不知所措，之後她將《決定書》發到網上請網友支招，這才得知，《人口與計劃生育法》已經修改，縣衛計局在此時徵收社會撫養費有明顯爭議。於是，在網友的支持下，她決定提起行政訴訟，也因此成為了2016年湖北省第一個因超生二胎起訴計生局的居民。

作為「全國非獨搶生社會撫養費徵收第一案」，該案自立案起就引發了社會各界的廣泛關注。隨著人口政策的調整，在各省都在修訂地方計生法規的大背景下，人們相信，這場官司的結果將可能影響全國其他「搶生」家庭的命運。

正因如此，王瑪麗得到了網友們熱切的聲援。為了幫她打官司，網友們專門成立了一個QQ群，短短几天的時間就加入了七八百人。大家自發地幫她分析政策、收集材料、尋找代理律師，還以募捐的形式為她籌集到了律師費。

甚至在開庭前兩天，來自全國各地的1843位非獨已生二孩父母還聯名致信該案的審理法院及法官，建議撤銷縣計生局向王瑪麗發出的《社會撫養費徵收決定書》。

2016年4月28日，該案在監利縣人民法院開庭。王瑪麗方認為，新修訂的《人口與計劃生育法》已於2016年1月1日生效，其中第18條明確提出「國家提倡一對夫妻生育兩個子女」。而監利縣衛計局在新法實施後仍依據舊法做出征收社會撫養費的決定，此舉本身就不合法。

而被告方則認為，王瑪麗生育二孩的行為發生時，《人口與計劃生育法》尚未修改，因此應該按照當時的規定對其徵收社會撫養費。另一方面，湖北省人大是在1月13日審議通過的《關於修改〈湖北省人口與計劃生育條例〉的決定》，在《湖北省人口與計劃生育條例》加入了「提倡一對夫妻生育兩個子女」，這意味著王瑪麗夫婦在1月11日收到《社會撫養費徵收決定書》時，「全面二胎」政策還沒有在湖北落地。

該案於開庭當日宣布將擇期宣判，但至今沒有任何消息。王瑪麗說，兩個月來，有網友一直在幫她向法院打聽訴訟的進展，得到的答覆大多是「不好判」，頗有幾分耐人尋味。在王瑪麗的訴訟遲遲沒有進展時，唐曉清的案子開庭在即了。

實際上，現在在全國各地，有越來越多像王瑪麗、唐曉清這樣的「超生」「搶生」父母，為了給孩子上戶口或是無力承擔的社會撫養費而走上了訴訟的道路。

法律界人士金蕾是某「二孩群」的群主。幾個月來，她一直利用業餘時間，在網上為全國各地正在和計生部門打官司的群友們提供政策和法律上的指導。她向《中國新聞周刊》透露，眼下她所在的幾個「二孩群」「黑戶群」中，正在訴訟過程中的大約有30多人，有起訴打算、在進行立案準備的還有幾十人。而在已經提起訴訟的人中，有8人已經結案，但全部是庭下和解：除了兩名原告自願繳納罰款和解，其餘6人都是以原告撤訴、被告撤銷《社會撫養費徵收決定書》告終。

「搶生族是弱勢群體，還要在當地生活，一般我都建議他們庭下和解。」在金蕾看來，儘管現在二胎政策已經全面放開，但不少地方仍存在著計生部門無視國家及當地政府的規定，違反程序徵收社會撫養費的現象。「比如按照規定要先告知再裁決，計生部門卻直接裁決，不給原告陳述申辯的權利。又比如，先收錢，後裁決。」

儘管有金蕾這樣的專業人士提供幫助，擺在這些家長們眼前的仍是一段無比艱難的路。這類「民告官」的訴訟，本地律師基本不敢接手，又因為代理費用太低，外地律師也很少會有興趣。他們中的很多人只能自己研究法律條文，在群里互相討論，學習訴訟知識，準備自訴。這也是唐曉清正在做的。因為找不到合適的律師，她和丈夫將獨自面對和縣計生局的訴訟。

勝算有多少，她完全沒有把握。

就在接受《中國新聞周刊》採訪的當天，她剛剛拿回了一份廣西壯族自治區人大常委會法制工作委員會印發的官方文件，文件中就自治區衛計委在《人口和計劃生育條例》執行中遇到的一些問題給予了答覆：按照法不溯及既往原則，廣西新修改的《人口和計生條例》無溯及力。「對該修改決定實施前發生的違法生育行為，在該修改決定實施後處理的，應當以違法生育行為發生時有效的計劃生育法律、法規作為處理的依據。」

因為要照顧孩子，唐曉清懷孕後就辭去了在海綿廠打零工的工作，一家四口的生活全靠丈夫每月不足3000元的工資。

她還記得就在一兩年前，街坊鄰居里有幾家人違規生了二胎，罰款最多的一家也才交了3萬就給上了戶口。她無論如何也想不明白，為什麼國家現在已經全面放開二胎了，自己還會被罰款，而且是15萬？

（應採訪對象要求，文中林蓓、唐曉清、李新安、王瑪麗、金蕾均為化名）