【獨家】官員偷懶怎麼治？

關注地方懶政現象【評述由頭】在近期《人民論壇》雜誌「官員心態」調查中，有七成多受訪者認為當前官員幹事動力不足。一些官員過於懼怕「工作上出事」和「媒體、網路關注」，求穩怕冒，對有利於經濟發展但需要創新精神、需要闖勁的事情往往能拖就拖，能不辦就不辦，主要精力放在了「安全」上。為了不出事，寧可不干事，這是一種典型的「懶政」思維。如此「不作為」的懶政思維，看似太平無事，實則耽誤了改革創新的機會；應當看到，不作為也是作風問題，庸政、懶政同樣是瀆職。那麼，當下地方政府這種「不作為」的懶政思維原因何在？在全面深化改革的關鍵時期，如何讓各級領導幹部秉持時不我待的責任意識，發揮捨我其誰的擔當精神，勇於改革創新，提升治理績效？以下推薦兩篇發表在《人民論壇》10月上的相關文章，以饗讀者。客觀評估地方懶政現象如果一些官員的「懶政」成了普遍關注的問題，人們就需要認真對待。要解決地方官員的認識問題，關鍵是要增強官員的大局意識和機遇意識。對於地方懶政的判斷並不可取首先，不應當把嚴格執行八項規定和強力反腐之後一些官員消極的工作狀態解讀為反腐敗鬥爭和八項規定帶來的束縛和阻礙。筆者在調研中也曾聽到有官員說，現在財政有錢也花不出去了。或許看上去一些官員做事少了，但實際上這更多是權力受到了制約，是權力被關進籠子里的生動寫照。固然財政資金沉澱也有其他問題，但應當說現在地方官員亂作為的行為確實大大減少了。也就是說，全面深化改革需要的是規範有序、科學合理的積極性，而不允許不規範、不科學、不合理的積極性。也正是針對過去存在的一些問題，習近平總書記在2013年11月山東調研期間的講話中，既要求領導幹部信心堅定、行動堅決，科學推進、勇於擔當，同時也要求他們準確推進改革，認真執行中央要求，不要事情還沒弄明白就盲目推進。要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該儘早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究後再推進的不要急於求成，該得到法律授權的不要超前推進。其次，並不僅僅是現在有官員缺乏改革創新的積極性，過去也有。毛主席曾經說「凡有人群的地方都有左中右」，各地方的官員不僅精神狀態不一樣，能力水平也有不同，但總體上有創新能力的人畢竟佔少數，30%的官員很有幹勁是正常現象。改革開放初期鄧小平提出讓一部分人、一部分地區先富起來，客觀上也確實只是一部分人、一部分地區先富了起來，而後富的人和地區並不是不願意一起富、也沒有人阻止他們先富起來，而只是主客觀條件不一樣。再次，許多問題的解決確實需要從全局和戰略的高度作出頂層設計，然後才能逐步推進，局部地方很難自行進行改革試驗。同時，幹部管理體制、政績考核制度等一些體制機制也確實存在著阻礙地方官員進行改革創新的問題。比如地方政府首長經選舉上任之後，還沒來得及熟悉情況，就因為工作需要調離了工作崗位，要求他們推進改革試驗也是不現實的。所以，我認為，對於地方懶政的判斷和擔憂並不可取。地方官員要強化大局意識和機遇意識如果一些官員的「懶政」成了普遍關注的問題，人們就需要認真對待，努力為地方試驗創造出良好的氛圍和條件；同時，也要解決地方官員的認識問題。本文認為，首要和關鍵的問題是要增強大局意識和機遇意識。第一，地方官員一定要增強大局意識。中央決策從來不是中央領導人拍腦袋拍出來的，而是從全局和戰略的高度總結概括人民群眾的意願和要求的結果。鄧小平多次講中共中央的改革決策主要來自地方改革創新。1987年6月12日，鄧小平說，「開始的時候，並不是所有的人都贊成改革。有兩個省帶頭」，一個是四川，一個是安徽，「我們就是根據這兩個省積累的經驗，制定了關於改革的方針政策」。他明確承認，農村改革中出現鄉鎮企業，「不是我們中央的功績」。因此，在中國特色的決策體制下，地方官員不僅具有「為官一任、造福一方」的責任，還具有立足地方、胸懷全國，以地方經驗為中央決策作出貢獻的責任。儘管「宰相必起於州部」，但沒有「宰相」的大局意識、戰略意識，也就不可能走出「州部」。第二，地方官員一定要增強機遇意識。在現階段，全面深化改革進入深水區和攻堅期，面臨的複雜情況和困難程度前所未有，迫切需要地方試驗為中央決策提供實踐依據和經驗基礎。可以說，改革的困難越多、難度越大，就越是地方官員發揮智慧和創造性的機遇。「滄海橫流方顯英雄本色」，全面深化改革的偉大事業，正是有抱負、有能力的地方官員大顯身手的舞台。眾所周知，前文引述鄧小平所說四川、安徽試驗為中央決策作出貢獻的史實中，正是因為他們在國家需要的時候大膽進行了探索。決定中國命運的改革開放，正是從他們的地方試驗開始的，所以當時這兩個地方的主政官員後來都成了中央領導人，從地方性的政治家成長為全國性的政治家。只有在國家和民族需要的時候，能夠為全局性的重大決策發揮作用，才能造就個人的政治業績和歷史地位。敢於試驗，善於試驗全面深化改革，實現中華民族偉大復興，這是前無古人的偉大事業。無論是中央領導者，還是地方領導者，都需要卓越的政治智慧和執政能力。好在中央決策已經為地方試驗指明了方向、規範了路徑，這就是科學執政、民主執政、依法執政。只要切實地創造性地貫徹落實中央的方針，地方試驗就一定能夠得以推動並取得成效。全面深化改革的地方試驗，第一要科學。按照中國共產黨的執政經驗來看，科學執政首要一條就是要深入調查研究，對地方經濟社會發展的主客觀條件進行十分深入透徹的研究。如果一個縣的領導人能夠和本地1/100-1/1000左右的居民深入溝通交流，就可以對地方改革試驗的主觀條件有所把握。其次，科學執政就是要依靠專家。調查研究不僅僅要向利益相關者了解情況，還應當聽取非利益相關者的意見建議。一些發達國家政權機關做決策，通常要聘請多個智庫為其提供決策方案，這是治理現代化的一種體現，這樣的經驗很值得學習借鑒。第二要民主。地方政府推進地方性的改革試驗，在程序上，可以先經過政治協商制度的協商民主，再由人民代表大會作出決策。在我國，協商民主本身也處於試驗階段，也是地方試驗的好課題。比如可以學習借鑒國內外一些經驗，把地方領導者提出的決策方案提交各種層級和範圍的聽證會、討論會，讓社會各方面充分發表意見、充分交流討論甚至辯論，在充分吸納各方面意見建議的基礎上形成新的決策方案，然後提交人民代表大會審議通過、成為具有法律性效力的文件，再由政府來執行。第三要依法。地方性改革試驗要依法應該有三個方面的含義：一是要具有法律上的合法性，即要遵守國家和地方的法律法規，特別是國家憲法。二是要具有政治上的合法性。前文提到的改革試驗的決策方案應當經過本地人民代表大會審議通過，這就是依法定程序取得政治合法性。三是要具有行政上的合法性，即要取得上級領導機關的批准和授權。本地政府提出的改革試驗方案經由本地人民代表大會批准以後，還要報上級行政領導機關批准。（作者為民革中央「三農」委員會副主任 蔡永飛）強力反腐下官員心理分析官員對晉陞的追求是長久的，而明哲保身則是暫時的。只要官員在晉陞的過程中風險減少，就會改變目前的消極無為。在目前高壓反腐的情況下，黨風、政風為之一變，官員特權消費、權力尋租等現象明顯減少。但同時許多官員一改過去的張口閉口談發展的作風，而是選擇明哲保身、消極無為。明哲保身可以歸結為一種求穩或者維持現狀的心態，為何會求穩？是因為在當前高壓反腐的情況下，危險性係數增加，銳意進取等同於冒險。高壓反腐使傳統的晉陞模式的風險加大對利益的追求是人們一種再正常不過的表現，只要條件允許官員必然會追求利益的最大化，這是理性的一種表現。既然官員追求利益最大化是理性的表現，那麼這裡的利益主要指什麼？通俗地講是升官發財，即追求仕途上的升遷和收入的增長，其中前者又是主要的。因為升遷不但會導致地位上的改變，受人尊重，也會導致待遇的上升，甚至權力尋租的機會增大。可以說，升遷成為官員最大的利益追求。那麼如何升遷？現有的制度設計中，能夠得到上級領導的賞識往往成為升遷的關鍵。如何得到領導的賞識？除了官場一些潛規則，譬如送禮之外，正常的升遷應該是政績突出，政績的突出則依賴官員所管轄的範圍內GDP的增長。GDP的增長路徑，各地基本是共同的：通過招商引資，吸引大的企業入住本地；或者大興土木工程，修建地鐵等市政工程，開發房地產等。這些項目總的特點是：通過上大項目，以推動GDP的增長。而那些增長周期緩慢的產業，則往往容易被主政者忽略，甚至排斥，農業即是如此。高壓反腐使這種升遷模式所帶來的風險加大。招商引資、大興土木的過程中，會牽涉到各種各樣的利益，會出現權力尋租現象：主政一方的官員本身可能牽涉其中，自己及家庭成員撈取巨大的利益；即使主政的官員自身廉潔，但也很難保證自己的下屬保持廉潔，自己有可能因為下屬的貪腐而深陷其中；再者，官員群體廉潔，也很難保證受此影響的民眾沒有意見，甘心接受經濟增長中所帶來的惡果，譬如他們的土地被占，房屋被拆，民眾的怨言可能最終會形成群體性事件，影響當地的社會穩定。在反腐壓力不大時，貪腐被發現的機率不大。但是反貪壓力增大時，這些方面發現的機率增大。風險加大之後導致官員對自己的期望值降低美國心理學家馬斯洛把人的需要歸結為五種：生理需要，安全需要，歸屬與愛的需要，尊重的需要和自我實現的需要，五種需要有先後順序之分，高低之別。反腐壓力不大時，官員的基本需要不會受到威脅，官員對需求的追求落在了第五個層次：自我實現的需要，在官場上追求更高的級別。但是反腐壓力加大後，原來的升遷模式不但受到阻礙，更重要的是威脅到自身的安全，官員在追求升遷過程中可能會因嚴重違紀、貪污腐敗而喪失官職和人身的自由。西方流傳著這樣的俗語：一流的人才在商界，二流的人才在學界，三流的人才在政界。在西方國家中，做官並不是人人都嚮往之的職業，而且許多人除了在政界作官之外，也還有其他選擇，譬如選擇經商或治學。即人們並不把做官看作人生的一個重要追求，做官並不能帶來經濟地位、社會地位，尤其是聲望的重大改變。而在中國目前的社會中依然存在官本位的現象。做官的結果不但是帶來經濟地位的改變，更多的是社會地位的提高。可以說，做官的結果是馬斯洛所說的歸屬與愛的需要、自尊的需要等均能夠得到滿足，作官能夠贏得所謂的朋友，他人對你的讚揚，使自己的自尊心有了極大的提高。但是其他幾個需要都是附著在「官職」的基礎上，一旦失去「官職」，其他幾個需要的滿足也就成為不可能。因此，反貪壓力強大的情況下，許多官員會由追求自我實現的層次，轉到安全的層次。風險加大影響得失的判定，進而導致官員的保守心態我們從另一個角度對官員的心態進行解釋。反腐壓力的加大，導致期望值降低，影響的另一個結果是利益得失的判定，進而影響將來採取冒險還是保守的行為。人們對得失的感覺是不一樣的，失的感覺大於得。而且得失影響下的行為也有差別，得的情況下人們容易維持現狀，而失的情況下容易冒險。具體到官員來說，在反腐壓力不大時，他們一般把參照點定在未來，把未來的升遷看作自己行為的依據，這樣就會採取冒險的行為，也就是銳意進取。但是反腐壓力增大時，他們則會把參照點定在當下，結果就是把目前的地位定位為收益，維持現狀就成為最大訴求。改變傳統的晉陞模式應該說，現在的官場正在經歷激烈的動蕩。過去一些舊有的規則，尤其是潛規則，在現階段遇到了阻礙，本屆政府所採取的一系列新政，最明顯的特點是對官員的行為施加限制，譬如下放權力，八項規定，以及公車改革和對腐敗不斷採取的打壓態勢，皆是如此。一般來說，人們容易適應條件改善之後的生活，但是條件降低之後的生活，人們則需要很長一段時間去適應。許多官員不願意承認、甚至懷疑現在的政策。同時，舊有的規則與現有的政策的矛盾、衝突增加了許多不確定性。懷疑的態度和不確定性的局勢，使許多官員抱著觀望的態度。反腐壓力還要加大，但改革也要繼續深入。因此我們既需要官員保持廉潔，同時也需要官員積極進取。如何破解目前的困局？應該認識到，官員對晉陞的追求是長久的，而明哲保身則是暫時的。只要官員在晉陞的過程中風險減少，就會改變目前的消極無為。近年來，中央陸續提出了綠色GDP、科學發展觀、以人為本等思想，已經明確表達了需要改變傳統晉陞模式的要求，這就需要各地官員在追求當地經濟發展之時，不應該盲目追求GDP的增長，而是經濟增長與當地的環境保護相協調，要與民眾的訴求相適應，各方面協調發展。（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導 季乃禮）來源：《人民論壇》2014/10上（總第456期）特別聲明：本文為人民論壇雜誌社原創內容，如需轉載請回複本微信獲得授權，轉載時請標明文章作者、來源及「人民論壇網」微信號（rmltwz），並附原文鏈接。----------------------------------------------人民論壇網（rmltwz）中國思想門戶、中央新聞網站，洞悉政經大勢，解剖中國肌理，集成治理智慧。人民日報社人民論壇雜誌社主辦。▼點「閱讀原文」下載人民論壇客戶端
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