中國0

北京師範大學教育學院　李相禹

　　隨著經濟社會的發展，嬰幼兒階段的早期教育已經納入了國家決策視野，嬰幼兒教育政策在整個教育政策體系中起著不可低估的作用。本文對改革開放以來，中央政府部門和地方政府部門頒布的政策文件有關0~3歲嬰幼兒教育的政策文件進行梳理和分析。

一、0~3歲嬰幼兒教育政策梳理（一）中央政府部門出台的0~3歲嬰幼兒教育政策

　　有學者將1978年以來我國0~3歲早期教育的政策劃分為如下三個階段¹：

　　一是含糊階段(1978~1979)。在這個階段，託兒所和幼兒園的教育政策混在一起，從政策文本里看不出關於託兒所的具體政策規範，3歲前兒童教育在整個學前教育行政部門的工作中處於邊緣的位置。

　　二是保守階段(1980~1999)。政府在這個階段出台了幾個有關託兒所的法規，對託兒所的性質和有關要求作了明確說明。把這個階段界定為保守階段，是因為政府只關注了正規教育機構——託兒所的保教工作，重點在保育上，並且重視的是城市託兒所的保育，而忽視了家庭里3歲前嬰幼兒的保育和教育，忽視了社會力量舉辦的教育機構，忽視了農村3歲前嬰幼兒的保育和教育。

　　三是開放階段(2000~)。在這個階段，政府強調「大力發展以社區為依託，公辦與民辦相結合的多種形式的學前教育和兒童早期教育服務」。特別將0~3歲早期教育從託兒所機構教育擴展到多種形式的教育，從只關注3歲前兒童的保育與教育擴展到對3歲前兒童及其家長或看護人員的指導。

　　開放階段也只是相對的開放，有關3歲前嬰幼兒教育的條文還只是附屬於整個學前教育政策的文件中，並且關於3歲前教育政策的內容所佔比例很小，其內容較為抽象，屬於理論層面的政策。但是，無論如何，將0~3歲早期教育納入教育政策的決策主流，3歲前嬰幼兒教育就獲得了有利於自身發展的政策資源。於是，在不同類型、不同層級的政策文件中，只要涉及學前教育，幾乎都有類似「發展0~3歲嬰幼兒早期教育」的表述，在這樣開放的政策階段，3歲前嬰幼兒教育領域不僅僅是正規教育機構的舞台，各種部門乃至民辦機構在這個階段也頻繁涉足。

（二）地方出台的相關政策

　　從中央政府文件來看，0~3歲早期教育政策越來越寬鬆，但目前尚無獨立健全、順應時勢的嬰幼兒教育體制。這使得很多教育機構在辦學實踐中找不到明確而詳細的依據。於是，在國家政策的基礎上，各地方政府不斷出台一些地方政策，逐步收緊政策空間，並使政策更具有針對性。

　　1995年，北京市頒發的《北京市託兒所、幼兒園衛生保健管理實施細則》進一步明確了託兒所衛生保健的管理目的、管理範圍。其他省市也先後出台了有關法規，如《青島市托幼管理條例》、《浙江省託兒所、幼兒園衛生保健工作管理辦法》、《河北省託兒所、幼兒園衛生保健工作管理辦法》、《四川省託兒所幼兒園衛生保健管理辦法實施細則》等。相比較而言，這些政策比較全面具體地規範了託兒所的各項工作，有利於託兒所教育機構的健康發展。

　　進入21世紀，除了教育部門舉辦的機構外，還存在著民辦社區嬰幼兒教育服務隊伍。嬰幼兒教育市場的活躍在營造健康的早期教育社會氛圍上起到了積極作用。但是，各地方政府只有加強政策引導，才能使其走上健康穩定的發展之路。

　　總體來看，地方政府出台的有關0~3歲早期教育政策更微觀更具體，根據中央政府部門制訂的目的性政策來制訂行動性政策，尤其是一些經濟發達的省市在0~3歲早期教育政策的制訂上更加活躍，並能根據實際出現的問題制訂相關政策。這個過程也是使政策不斷合理化、不斷完善的過程。部分省市(如北京、上海、廣州)以課題研究帶動政策的發展，即課題研究為政策的制訂提供依據，研究為政策服務，政策為進一步的研究服務。

二、我國0~3歲嬰幼兒早期教育相關政策的評析

　　從政策的發展脈絡來看，我國0~3歲嬰幼兒教育政策逐步構築著自己的發展道路，也初步取得了一些進展。但我國早期教育政策是柔性的²，即是一種非強制性的政策，其特點是彈性較大，政策落實情況看市場的需求情況而定。但總體來看，依然存在不少問題。

（一）中央政府部門沒有真正重視，地方政府部門無力顧及

　　地方政府尤其是經濟發達地區的地方政府開始重視0~3歲嬰幼兒教育，陸陸續續出台了一系列比較有針對性的政策文件，但從全國範圍內來看，很多地方政府仍無力顧及3歲前嬰幼兒教育。由於長期以來0~3歲教養工作屬非教育部門管理，各地區教研室0~3歲教研業務研究一直處於無人、無序狀態。在政府領導下發揮各部門的協同作用，才能充分發揮不同部門各自的資源優勢，共同管理好早期教育工作。

（二）對社會力量辦學缺乏政策上的規範與引導

　　目前，在政府無法滿足市場需求的情況下，國家政策主張主要依靠社會力量發展學前教育。面對新出現的早期教育機構，政府職能部門在管理上又往往出現無法可依的尷尬局面，如舉辦者的市場准入、各舉辦主體的權益保障等方面出現了管理真空，其主要原因是從中央政府到地方政府沒有關於學前社會力量辦學的法規，造成審批職權不明確，對不同性質、類型、層次的社會力量辦學缺乏針對性管理，沒有明確的制度和規則等。因此，政府在給予社會力量辦學機構更優惠政策的同時，應注重對這些機構加強政策上的規範與引導。

（三）地方政府部門制定0~3歲早期教育政策時，對政策環境缺乏深入分析

　　無論是中央政府部門還是地方政府部門制定的政策，我們都可以從中看出其重點是開展0~3歲嬰幼兒教育，提高家長及看護人員的科學育兒水平。然而，在政策內容上，卻沒有看到各地區的差異。一份合理有效的政策是與其政策環境相配套的，各地的經濟狀況、文化背景、教育的傳統與現狀及家長的教育理念等都存在著一定的差異，這些差異性必定帶來政策上的差異性。沒有對早期教育發展薄弱的廣大農村地區發展發展0~3歲嬰幼兒教育作出相關規定。

（四）政策文本中幾乎沒有明確教育經費來源的保障

　　從中央政府到地方政府的政策文件中很難找到關於3歲前早期教育的經費來源的條文，很多文件只是關注了教育方案的內容與實施、機構的管理等，卻迴避經費這一保障性因素。因而導致至少以下兩個問題：一方面，政府沒有給0~3歲早期教育以經費上的保障，從而，教育的低投入直接影響教育的質量；另一方面，在積極鼓勵社會投資的同時，政府卻沒有體現其公共責任，缺乏與政府責任相適應的投資體系的指導，導致有些早教機構純粹以贏利為目的，收費較高，一般家庭承受不起。

　　長期以來，我國國家財政沒有專項經費用於引導學前教育事業的發展和改革。實際上，學前教育事業具有很強的公益性，通過財政投入來保障和監督每個適齡兒童接受學前教育的權利，是現代政府一種義不容辭的責任。

（五）關於師資的標準與培訓等問題比較含糊

　　中央政府部門頒布的法規中沒有關於3歲前早期教育的師資要求與標準，地方政策中只有極少數文件中提到「加強師資培訓」，但無具體的措施。而從全國實際情況來看，目前從事3歲前保教與指導工作的人員，其專業地位的定位低，在專業訓練、職業規範、在職進修、專業資格制度等方面缺乏完整的法律規範與保障體系，制約著3歲前工作人員隊伍的穩步發展與質量的全面提升。因種種政策因素，目前從事保教一線工作人員的待遇嚴重偏低，極大地挫傷了保教人員的工作積極性，並造成保教質量的下降。³

　　因此，政府應及早制定關於從事3歲前早期教育師資的標準、培訓的措施與待遇的政策，確立其在社會上的專業地位與身份。

（六）關於0~3歲弱勢兒童早期教育的政策關懷幾乎是空白

　　建國以來，我國的幼兒教育投資體制和政策一直重公辦、輕民辦，重城市、輕農村，重公辦教師、輕非公辦教師，重正常兒童、相對忽視缺陷兒童和天才兒童。⁴然而，政府的職能首先應該是維持公平，公平的政策法規應具有「保障」或「救濟」的意義。政府必須充分關注和支持處境不利的弱勢兒童的教育。對於社會上存在的一部分低收入人群和家庭，尤其是處在城市邊緣地帶的社群，政府應通過對社會弱勢人群和農村幼兒教育以更多的政策傾斜與保障，來保證他們在教育發展方面的機會和權力。

（七）3歲前嬰幼兒教育主管歸屬問題仍不明確

　　我國曆來沿用由教育部主管幼兒園、衛生部主管託兒所的管理體系。但是，到目前為止，中央政府部門仍無明文規定0~3歲嬰幼兒教育由教育部門主管，一旦發生問題，部門之間可以相互推諉，導致誰都能管、但誰都不願管的局面。

　　為彌補中央政府政策上的空缺，部分省市出台了相關文件。但是，還有很多省市沒有從文件的角度規範職能部門的各自職責，導致管理上出現「真空」。

註：

1.何媛,郝利鵬.我國當代0~3歲嬰幼兒教育政策分析[J].廣西師範大學學報:哲學社會科學版,2009(3).2.孔傑. 我國早期教育政策的作為和保障[J]. 早期教育, 2003,(07)3.沈祖芸.學前立法有多難[J].上海教育.2004(10).4.蔡迎旗,馮曉霞.論我國幼兒教育政策的公平取向及其實現[J].教育與經濟,2004(2).

參考文獻：

1. 中國學前教育研究會主編.紀念中國幼兒教育百年學術論文集[M].江蘇:江蘇教育出版社,2004.2. 楊莉君.學前教育政策法規概論[M].湖南:湖南師範大學出版社,2008.3. 北京師範大學中國社區學前教育研究課題組.正在興起的中國社區學前教育[M].北京:北京師範大學出版社,1993.4. 李生蘭.幼兒園與家庭、社區合作共育的研究[M].上海:華東師範大學出版社,2003.5. 張振平.幼兒園低幼兒童教育的社會需求、發展現狀及對策.學前教育研究,2008(10).6. 華愛華. 0～3歲嬰幼兒早期教養實踐中幾對關係的思考[J]. 幼兒教育(教育科學版), 2006,(09).7. 但菲. 嬰兒教育發展的歷史、現狀和反思[J]. 早期教育(教師版), 2006,(6).8. 仇逸,徐敏. 嬰幼兒早期教育納入國家決策視野[J]. 教育導刊(幼兒教育), 2009,(03).9. 孔傑. 我國早期教育政策的作為和保障[J]. 早期教育, 2003,(07).10. 解讀《上海市0～3歲嬰幼兒教養方案(試行)》——訪上海市教委教研室學前部主任黃瓊[J]. 幼兒教育, 2004,(19)11. 尹堅勤. 江蘇省教育機構0歲～3歲早期教養現狀調查[J]. 早期教育(教師版), 2009,(04).12. 華愛華. 「早期關心與發展」的內涵與0～3歲嬰幼兒教養理念[J]. 學前教育研究, 2004,(11).13. 辛宏偉. 西北地區農村0～3歲嬰幼兒家庭教養狀況調查[J]. 幼兒教育, 2009,(Z3)14. 《關於推進0-3歲散居兒童早期教養工作的意見》(滬教委基[2004)9號)15. 《上海市人民政府辦公廳轉發市教委等九部門關於推進上海市0-6歲學前教育管理體制改革若干意見的通知》(滬府辦發[1999]32號)。16. 《國務院辦公廳轉發教育部等十個部門(單位)關於幼兒教育改革與發展指導意見的通知》(國辦發[2003113號)17. 《國家民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》，2000年12月。