順德：改革「尖兵」的自我革命

作者: 南方周末記者 葉飆 2012-01-04 15:37:26 來源:南方周末

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民為上——「社會管理創新」新年專題報告

一年以來，「社會管理創新」成為熱詞。

中國經濟市場化的大潮早已深入人心，社會加速轉型，公民權利意識高漲，對公共服務需求強烈，社會矛盾和衝突不斷增加。轉型中的社會需要一個與之相適應的政府，一個與之相適應的社會治理方式。

這一年裡，傳統的維穩思維面臨挑戰，政府需要不斷強調民生，需要更加尊重公民權利。政府不能再像昔日一樣統管一切，需要釐清自身職責，實現自我解放和賦權於社會。

這一年裡，從中央到地方，許多嘗試在進行。中央綜治委名稱中的「治安」變為「管理」，信訪擴權、群眾工作部在各地成立，重大項目「維穩評估」普遍推行，政府為社會組織鬆綁，自我削權向「小政府，大社會」轉型。這些變化將啟動社會的力量，推進政府與社會的良性互動。

中國歷史上，曾長久保持著鄉土自治的傳統。重新認識社會的力量，讓一些職能重新回到社會，亦是從文化傳統中汲取智慧。政府放開手，推動社會多元共治，才是中國長治久安的保證。

社會為上，民生為上，正是南方周末專題報道的主旨所在。

「大部制」之後，新一輪改革令順德再次站在聚光燈下，「要推進社會建設，首先要做的是改革政府」。

改革的要點還是政府部門、領導幹部本身，「如果你真正願意去改，去讓渡權力，我覺得在中國的體制下，沒有幹不了的事，因為權力都集中在那裡」。

「你要是問我政府是不是改革里的受損者，我覺得，（政府）應該也是受益的。」

時隔兩年，新一輪改革令廣東佛山的順德區再次站在聚光燈下。

1992年，鄧小平在這裡結束南巡，留下一句「發展是硬道理」，順德自此登上改革舞台。2009年「大部制」改革「石破天驚」。

2011年的改革更富野心：以社會體制綜合改革統領三大改革，意圖打通政府與社會間的藩籬，消弭社會體制與經濟發展間的差距；法定機構的試點、民主決策機制的完善等內容都引人矚目。

順德的願景是，3年內建起「小政府、大社會」的雛形。這意味著，順德不僅要「自我革命」，還要把改革向體制外延伸。順德區委書記梁維東在接受南方周末記者採訪時，用「協同共治」總結其核心。

對於廣東省委書記汪洋認可的這支廣東社會建設「尖兵」而言，時間才剛開始。

順德社會體制綜合改革的重點之一，是政府自我革命，向社會轉移部分職能，「實現政府的自我解放、自我提升」。 （張由瓊/圖）

「甜蜜」的煩惱

2011年12月27日上午，順德區容桂街道黨工委書記賴雪暉正面對質疑。

「容桂中學的體育場破爛了這麼多年，政府為什麼一直沒把它修好？」發問者是容桂街道決策諮詢委員會（下簡稱「決咨委」）的一位委員。這是容桂決咨委2011年最後一場會議。

似乎所有人都對質疑司空見慣。賴雪暉當場拍板，「明年一定要修好，這是我們對決咨委的一個承諾。」

對於組建順德首個決咨委的容桂街道而言，被質疑與建言的範圍正不斷擴大。這已超出了創建者的預期。賴雪暉坦言，成立決咨委，本是為了讓同事們心裡踏實，「容桂是個街道，沒有人大，但我們一年經濟總量比內地一個地級市都要高，有60萬人口，十幾億財政收入，這些錢怎麼花，要經過黨工委決定，這一點上，我們是心虛的。」

實際運行後，賴雪暉發現，決咨委不僅能提供專業意見，還成為了政府與社會溝通的渠道。

這些功效顯然進入了順德區領導的視野。自1992年機構、產權改革後，順德經濟一路高歌猛進，2010年全區GDP1935.6億元，超過西藏、青海兩省（區）總和，但社會管理並「不同步」。

「改革開放三十年，我們主要精力放在建設、發展；對社會建設這塊投入有限，但隨著經濟發展，社會建設的問題、工作內容、需求都不斷增加。」梁維東對南方周末記者表示。

2009年的「大部制」改革，一舉將區委、區政府的41個部門削減到16個。

兩年後回望，區委、區政府副秘書長、區社會建設與管理創新工作委員會常務副主任李允冠說：「大部制」的「物理反應」已經完成了，「化學反應」正在起作用，必須與後續改革聯動，才能真正轉變政府職能。

2011年7月14日，廣東省委書記汪洋考察順德，為改革一錘定音。他要求順德繼續深化體制改革，成為全省社會建設和社會管理創新的尖兵。

梁維東認為，順德之所以又被寄予厚望，是因為這裡的一切都由改革開放造就，有改革的DNA——「政府也好、企業也好、市民也好，碰到要提升、要跨越的難題時，首先就想到用改革去解決。」

順德區委隨即在全會上提出，要以社會建設的總目標統領行政審批制度改革、農村綜合改革和社會體制改革三大改革，構建「小政府」、「大社會」的順德模式。按照梁維東的說法，「解決社會建設相對於經濟建設『腿短』的問題。」

2011年10月24日，順德《關於推進社會綜體制綜合改革加強社會建設的意見（徵求意見稿）》（下簡稱《意見稿》）發布。

「大家觸動都很大」

從汪洋考察後，直到統領三大改革的社會體制綜合改革公布，歷時3個多月。期間，順德組建了社會建設與管理創新工作委員會，考察了香港、深圳、上海等地區，分析總結了容桂等地、區委社工部等部門的成功探索，還委託零點研究諮詢集團進行了社會調查，舉行各類座談會聽取意見。

官員們顯然在香港之行中獲益匪淺。南方周末記者獲得的一份考察安排表顯示，順德各部門、鎮街官員9月考察了公司註冊處、消費者委員會、新界鄉議局及其下轄鄉事委員會、香港房屋委員會等二十多個機構，分為法定機構、行政部門、民間組織、諮詢組織和慈善團體等類別，光是對公司註冊處的考察內容就達17項。

「這次帶著改革的預想和很多問題去，」李允冠說，「大家觸動都很大，對香港的法治、社會參與度、權力的相互制衡，印象都很深。」

回來後，官員們共同形成了一份15頁的《香港社會建設和管理創新考察報告》，文初設問：「香港特區政府的社會管理工作，其理念是以人為本、追求公平與正義，構建起法治管理、民主政治、小政府大社會的多元化服務型政府。香港何以做到？」

更大的困難來自體制外。梁維東認為，讓社會各界參與、認同，是這次改革最大的難點。「群眾不會管你是三大還是六大改革，他們關注的是，原來辦港澳通行證要開很久的車、排很長的隊，現在只要在鎮里就能享受服務；企業通過改革，辦事效率、與政府溝通、意見表達被接納程度都改善了，他們就會覺得政府好。」

改革意見的擬定也頗費周折。李允冠記得，從8月份開始，《意見稿》改了10次以上；10月24號公布後仍未停止修改，直到11月初才真正發文。

行政審批制度改革與農村綜合改革於8、9月先行啟動。前者原則上將減少30%以上的審批事項，並縮短審批時限；後者則集中針對農民當前關心的利益調整及歷史問題，「對症下藥」。

社會體制綜合改革壓軸登場，區委副書記杜鏡初說，這是三大改革中最具分量，且起到統領作用的重要改革。

政府的自我革命

「要推進社會建設，首先要做的是改革政府。」杜鏡初將改革的重點之一歸納為政府的自我革命，「實現政府的自我解放、自我提升」。

革命的內容無外乎放權。改革為順德設計了明確的權力架構：區委區政府負責重大決策和綜合性政策的制定，區屬部門負責專業性政策的制定和監督實施，區法定機構、事業單位和鎮街負責執行，同時也鼓勵社會各界參與社會服務。

這意味著，原來屬於區的職能，有的將被轉移到下層，有的將被讓渡給社會。據李允冠介紹，最先讓渡出去的職能可能是公益類的，其次就是行業管理類的。最遲到2012年初，順德區將列出一個職能轉移的清單，每個部門都有至少一兩項權力轉移到社會組織。

「你要轉移出去，誰來接呢？」李允冠的問題，恰是杜鏡初提出的另一個改革重點：擴大社會參與。

容桂街道的嘗試或許能提供一部分答案。2010年，包括劉楚雲在內的23人先後被容桂街道辦社工局錄用，與各社區福利會簽約，到社區社工服務中心工作。幾個月後，一家叫鵬星的社工機構來到順德，構建起了運行至今的社工體制。

「我們都改與鵬星簽約，然後由社區按需要向鵬星購買服務」，劉楚雲目前擔任振華社區社工服務中心站長，該社區購買的是青少年與婚姻家庭兩項社工服務。

李允冠介紹說，除了推廣社工、培育社會組織外，順德正在策劃一個社會服務創新園，把大量成熟的社會組織引進來，承接順德政府讓渡的事項。

更引人關注的是法定機構的試點。法定機構是根據某個特定、專門性條例成立並受該條例監管，履行公共管理或公共服務職能的公共組織，常見於香港，如香港旅遊發展局與醫院管理局等，均由官方與相關人士共同組成。

區政府編製辦公室副主任曹毅說，法定機構超然於政府，能快速應對社會變化，且由行業協會、專家代表、服務對象代表參與，專業性較強。

曾有質疑，沒有立法權的順德，如何成立法定機構？據編辦機構編製管理科副科長陳慎武介紹，「省編辦有個指導意見，可以把兩方面職能交給法定機構行使：公共服務類和公共管理類的。公共管理有法律授權問題，我們現在試點盡量選取公共服務類的。」

官員們都對職能轉移的過程持審慎態度。賴雪暉就提醒說，「不能把社工的步子邁得太大，我們沒有那麼多社工人才，一下子全面推開，社會口碑可能會有負面影響。」

曹毅也表示，內地的政法環境、誠信體系遠不如香港，眼下各部門做方案時，「都是把一些比較放心的、不會亂的先放出去，較重要的、影響到國計民生的，還是慢慢來」。

權力轉移的同時，民主政治也被列入打造重點，黨代表工作室的建立、決策諮詢機制的推廣，都將擴大社會參與，增強政府與社會間的互動。

沒有受損者？

順德的三大改革至今已運行數月，梁維東用「欣慰」一詞形容他的感受。

「從內部到外部，對改革的響應和參與都不斷升溫，」他舉例說，「區委區政府、部門負責決策，二級部門負責執行，但怎麼設計每個局的方案呢？昨天有個局找我談，想法讓我震撼。他構想，由『決策』局出標準，評價下屬『執行』局的效果，『執行局』也倒過來，評價『決策局』的標準是否正確、監督是否讓人滿意？上級和下級的評分，共同構成系統性的考核。這就很有革命性啊。」

這似乎解決了李允冠的擔心，他對南方周末記者說，改革的要點還是政府部門、領導幹部本身，「如果你真正願意去改，去讓渡權力，我覺得在中國的體制下，沒有幹不了的事，因為權力都集中在那裡。」

容桂街道的決咨委2012年恰逢換屆，賴雪暉說，「準備讓委員們列席一些街道黨工委的會議。一個小小街道有什麼政治議題不能讓群眾知道呢？」

對於逐漸讓渡的職能、決策權，他明確表示，「我從1992年開始就參與改革，政府部門都是越改越好，我感受到，有廟就要有神，有神就要有人來拜，現在確實就該拆廟搬神。」

或許正是這樣的官員，讓曹毅對順德改革充滿信心，「其他地方不敢說，至少在順德不會有太大障礙，因為順德公務員對權力並不太重視。」

梁維東則認為，順德改革具有可複製性，「順德的問題，也是佛山、珠三角、全省全國的問題、工作的方向，能不能推廣，關鍵看改革是否科學，是否符合發展方向，是否真正惠及群眾、企業。」

在曹毅看來，至少在順德，改革將促成共贏的局面。

12月25日，星期天，也是西方聖誕節，她照例在辦公室加班，晚上18時45分才離開辦公室，當時同層樓面還有3間辦公室亮著燈，樓下還停著20多輛車——對於順德千餘人的公務員編製來說，高速增長的經濟、數不勝數的職能早已令加班成了家常便飯。

或許改革能讓公務員們少加些班。「你要是問我政府是不是改革的受損者，我覺得，（政府）應該也是受益的。」曹毅說。

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