［以案說法］應經而未經集體討論的行政處罰決定應予撤銷

應經而未經集體討論的行政處罰決定應予撤銷

——山東菏澤中院判決司某訴某公安局治安行政處罰案

裁判要旨

公安機關作出治安行政處罰決定，除遵照治安管理處罰法之外，還要符合行政處罰法的相關規定。處以行政拘留十日的治安行政處罰決定屬於行政處罰法第三十八條第二款規定的「情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰」，公安機關負責人應當集體討論決定。處罰決定未經集體討論而作出，屬嚴重程序違法，人民法院應予撤銷。

案情

司某與張某因瑣事發生爭吵後相互毆打，某縣公安局接到報案後受理了該案。後該縣公安局以情節比較複雜為由批准延長了30天辦案期限，並對司某作出行政拘留十日、罰款500元的治安行政處罰決定。司某不服，遂申請行政複議，縣人民政府經複議予以維持。司某不服，向法院提起行政訴訟。

裁判

山東省東明縣人民法院一審認為，行政處罰法第三十八條第二款規定：「對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。」本案中，縣公安局以案件比較複雜為由對司某一案申請延長辦案期限，但其提供的證據沒有證明公安機關負責人對本案進行了集體討論，程序違法，判決撤銷縣公安局作出的治安行政處罰決定。

縣公安局不服，提起上訴。山東省菏澤市中級人民法院二審認為，公安機關作出治安行政處罰決定，除遵照治安管理處罰法之外，還要符合行政處罰法的相關規定。本案中，縣公安局對司某作出的行政拘留十日、罰款500元的行政處罰，屬於較重行政處罰，且上訴人因「案件情節複雜」延長了辦案期限，符合行政處罰法第三十八條第二款規定中應當集體討論的情形。但縣公安局未經集體討論而作出處罰決定，屬程序嚴重違法，一審判決結果正確。遂判決駁回上訴，維持原判。

評析

1.行政拘留是否屬於較重的行政處罰

通常而言，當事人可以要求聽證的行政處罰一般屬於較重行政處罰的範疇，然而行政處罰法第四十二條並未將行政拘留納入到可以進行聽證的範圍，這是否意味著行政拘留並不屬於較重的行政處罰？筆者認為，行政拘留當屬較重的行政處罰。

一是從立法設置看，行政拘留的設定更為慎重。行政處罰法第九條明確規定，法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。因此，法律對行政拘留的設定要符合法律保留原則。此外，行政拘留的權力行使機關具有專屬性，即行政處罰法第十六條規定，限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。這正是國務院諸多部委規章和各省市工商、稅務、質監等部門的規範性文件對「較重行政處罰」的列舉情形中並不包括行政拘留的原因所在。

二是從處罰種類看，行政拘留的處罰更為嚴厲。行政拘留屬於人身權的限制或剝奪，人身權是公民重要的憲法權利，是公民其他權利得以行使的基礎，相對於財產等權利，其地位更加重要。行政處罰法第八條規定行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等。上述種類正是按照處罰的嚴厲程度進行排列。治安管理處罰法也將行政拘留排在警告、罰款之後。在較大數額罰款、責令停產停業都屬於較重處罰的前提下，舉輕以明重，行政拘留當然屬於較重處罰範疇。

2.未經集體討論的處罰決定應予撤銷

集體討論是「情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰」作出的法定程序要求，應經而未經負責人集體討論的處罰決定，屬程序嚴重違法，應予撤銷。

一是程序正當的必然要求。按照行政處罰法的規定，行政處罰程序一般包括立案、調查、審查、告知、決定和執行等程序。其中行政處罰的決定程序則包括簡易程序、一般程序和聽證程序，除了適用簡易程序由執法人員當場作出行政處罰決定外，對於適用一般程序和聽證程序的行政處罰案件，一般案件應由執法人員調查終結後，行政機關負責人對調查結果進行審查並單獨決定；重大行政處罰案件往往在聽證程序後，由行政機關負責人集體討論決定。因此，集體討論是行政機關作出行政處罰的重要程序，具有獨特的程序價值和重要意義。

二是集體討論的功能定位。一則對情節複雜的案件，要麼法律關係錯綜複雜，存在法律適用之困擾，要麼人數眾多，違法事實難以完全釐清，要麼案件證據難以搜集，需要延長辦案期限等，鑒於上述種種情形，承辦案件的執法人員就很難順利得出處罰結論而直接報請行政機關負責人作出決定，發揮集體討論的群體智慧優勢當屬最佳選擇。二則對重大違法行為給予較重行政處罰的案件，因違法行為重大、處罰程度較重，往往涉及營業資格的喪失、人身自由的限制、大額金錢的罰沒，較其他處罰會對相對人的權益產生較大影響，對此行政機關負責人在作出決策時應採取慎重態度，對自由裁量權加以限制和規範，通過廣泛聽取各個負責人的意見，充分發揮民主以促進科學決策。因此，集體討論是較重行政處罰決定公正合理的程序性保障。

本案案號：（2013）東行初字第33號，（2014）菏行終字第43號

案例編寫人：山東省菏澤市中級人民法院 陳希國

來源：人民法院報案例精選2015年12月24日