王紹光：「治理」研究需要跳出新自由主義理論陷阱

「治理」這個詞近年來進入了中國媒體與大眾的日常話語，尤其是在2013年黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化之後，它受到了更多的關注。在此之前，對治理的討論僅限於學界，大家把源自英文「governance」的「治理」看作全球學術界比較新潮的東西，覺得「治理」這個名詞和與它相關的種種理論彷彿不無道理。但如果細究起來就會發現，很少有人去追溯：這個概念到底從何而來?它到底有沒有準確的內涵與外延?不同領域使用的「治理」概念到底是否相同?即使同一領域裡不同學者所說的「治理」到底是不是同一回事?種種治理理論到底是基於意識形態的規範性理論，還是基於實證研究的歸納性理論?黨中央提出的治理概念與學界流行的治理概念有什麼不同?這種不明就裡、拿來便用的現象不僅存在於中國，也同時存在於治理研究的發軔之地歐美國家——「治理」隨處可見，但往往不知所云。

以五本近年來出版的英文學術書籍為例。第一本是《世界治理理論：一項思想史研究》[1];第二本是沃格林(Eric Voegelin)的譯文集《治理理論與其他論文(1921—1938)》[2];第三本是論文集《修昔底德和政治秩序：治理的教訓和伯羅奔尼撒戰爭的歷史》[3];第四本是2017年出版的新書《龐培、卡托和羅馬帝國的治理》[4];第五本也是2017年出版的新書《網路與民族國家：從多學科視角看互聯網治理》[5]。這幾本書都使用了關鍵詞「governance」，也就是「治理」，但它們的含義絕然不同。如果這些作者三十年前出版同樣的書，他們也許根本不會想到要用「治理」這個關鍵詞。[6]在這個意義上，這些書名都有趕時髦的嫌疑。

實際上，僅僅25年之前，即使在英文里，「governance」這個詞的使用率也是非常低的。在很多國家的語言中，原本沒有「治理」這個概念。例如，在希伯來文中，對如何翻譯這個詞，至今尚無定論。[7]在中國也是如此，如果查看自1978年開始出版的《現代漢語詞典》(2016年已出版第七版)，「治理」一詞並沒有今天人們使用的那些含義。

讓人詫異的是，在過去25年里，「治理」忽然變成了一個非常時髦的詞語，不只是在學術領域時髦，政客們也成天把它掛在嘴邊。有一篇文章這樣描繪它的熱門程度：「治理被人稱作一個流行語，一種風行一時的玩意，一套框架性工具，一個跨越不同學科的概念，一個傘狀概念，一個描述性概念，一個模稜兩可的概念，一個空洞的指稱，一個用於狡辯的遁詞，一種拜物教，一個研究領域，一種研究方式，一種理論，一種視角」。[8]

受福柯(Michel Foucault)啟發，我們首先對「治理」這個概念進行粗略的譜系分析。譜系分析是「一種歷史分析方法，它質疑我們對某些名詞的常識性理解，檢驗這些名詞的含義在不同情形下是如何構建的」。[9]譜系分析的意義在於，把大家耳熟能詳的概念、理論問題化。不要毫無批判地就把它接受下來，而是要追問：它到底從何而來?為什麼會出現?為什麼會演化?為什麼會流行?什麼是其背後的推動力?它是否具有實實在在的意義?

講譜系的話，就要先看詞源(etymology)。英文中比「governance」出現更早的是「govern」，源自法文「governe」或義大利文「governo」，這個詞語出現在11世紀末，其含義是具有權威的統治。在12世紀晚期，另一個相關的辭彙「government」出現了，它具有我們今天常用的政府含義;它最初的含義除了政府之外，還包含對國家進行管理之行為的內容。到13世紀晚期，出現了「governance」，大概是從法文「gouvernance」引入的，其含義是管理、控制、統治某個事物或某個實體(包括國家)的行為和方式。[10]直到20世紀90年代以前，「governance」的含義沒有太大變化。比如，一位英國傳教士曾於1835年出版了《使用與控制時間和脾氣的指導手冊》(A Manual of Instruction on the Use and Governance of Time and Temper)，其中「governance」跟我們今天理解的治理毫無關係，而是講如何控制時間與脾氣。[11]英格蘭中古末期最重要的政治理論家佛特斯鳩(Sir John Fortescue)1471年的著作《絕對王權與有限王權的區別》(The Difference between an Absolute and Limited Monarchy)，1885年再版時書名改為《統治英格蘭：絕對王權與有限王權的區別》(The Governance of England： Otherwise Called the Difference between an Absolute and a Limited Monarchy)這裡的「governance」跟我們通常理解的治理也沒有什麼關係，無非是指對英格蘭的統治。[12]

谷歌掃描了三千萬本圖書，它的「Book Ngram Viewer」英文部分可搜索3600多億個詞。[13]藉助這個資料庫，圖1展示了「governance」在過去五百年中使用的頻率。除16世紀下半葉以外，這個詞在20世紀中葉以前很少出現在出版物中。圖2更集中地展示了「governance」在過去幾十年中使用的頻率。直到20世紀60年代前後，它在出版物中仍如鳳毛麟角，其使用頻率直到20世紀70年代以後才開始緩慢增長，而爆髮式增長出現在1990年以後。

一個古老的名詞，沉寂了幾百年，在過去二十多年裡卻突然走紅，這到底是怎麼回事?它是如何發生的?為什麼會發生?

變化的開端是在20世紀60年代。20世紀50年代的出版物中使用「governance」往往與國家管治相關，如當代緬甸的管治[14]、柏林的管治[15]。到了1960年，開始有人在討論高等院校管理的出版物中使用「governance」一詞。[16]此後，有關學校管理的書籍與論文中，「governance」一詞開始頻繁出現。[17]60年代有關都市管理的出版物中不時會出現「governing」和「government」。[18]自從1970年出版的一篇論文使用了「metropolitan governance」之後，[19]該領域的出版物中「governance」也不斷出現。可以說，從20世紀60年代到70年代末，使用「governance」最多的無非是教育機構管理與都市管理這兩個領域。為什麼會這樣?因為這兩個領域都涉及管理，但它又不完全是由中央政府管理，所以與其使用「government」，不如使用「governance」。兩者都有管理、管治之意，前者可以避免讓人聯想到中央政府，看似是一個更優的選擇。

20世紀80年代出現了新的變化。此前，「government」與「governance」都曾用於公司管理領域，因為有人認為管理公司與管理城市、國家有相通之處。例如，哥倫比亞大學商學院教授伊爾施(Richard Sedric Fox Eells)在1960年出版的書中第一次使用了「corporate governance」;[20]兩年後，他的《公司管控》(Government of Corporations)出版。[21]70年代下半葉，威廉姆森(Oliver E. Williamson)的兩個重要成果橫空出世：一是1975年出版的書籍《市場與等級制》，[22]二是1979年發表的論文《交易費用經濟學：合約關係的治理》。[23]威廉姆森區分了兩種經濟管理架構——市場與等級制。由於這兩部作品在經濟學、管理學領域引用率極高，80年代以後，公司管理(corporate governance)成為廣泛使用「governance」的又一領域。隨著「治理」一詞的流行，都市管理往往被譯為都市治理，公司管理往往被譯為公司治理。

直到20世紀80年代末，在政府管理領域、公共領域還很少有人使用「governance」。不過，三股暗流早已在涌動，它們在90年代掀起巨大的波瀾，把「governance」變成了一個熱詞。

第一股暗流最強勁，來自歐美髮達國家，與福利國家的危機有關。

福利國家的起源與資本主義制度的內在矛盾、資產階級對社會主義的敵視、工人階級的鬥爭息息相關。歐洲最早的福利政策都是出於對抗社會主義、對抗工人運動的目的而出台的，[24]極端仇視社會主義的普魯士鐵血首相俾斯麥就是一個最好的例證。[25]既然目的如此，福利政策不可能很慷慨。第二次世界大戰以前，歐美國家雖然有些最基本的社會保險，但力度很小，其支出總額佔國內生產總值的比重平均在1.66%以下。

二戰結束以後，全球社會主義陣營空前強大，歐美資本主義國家也在1948—1973年間經歷了一個經濟增長的「黃金時期」。[26]這兩個因素從引力與推力兩個方向促使歐美大步走向福利國家，它們用於福利的開支佔GDP的比重快速增長。1960年，歐美國家用於福利的開支佔GDP比重的中位數為10.41%，比1930年翻了近10倍，1970年為14.84%，1980年為20.09%，此後增幅較小，1995年為22.52%。換句話說，今天歐美福利國家的基礎主要是在戰後的前30年(1945—1975年)奠定的。[27]

福利國家的興起具有重要的政治含義。亞當·普熱沃爾斯基(Adam Przeworski)出版於1985年的《資本主義與社會民主》一書有一個重要的觀點是，從19世紀到20世紀中期，經過衝突、鬥爭，資產階級和工人階級達成了所謂的「階級妥協」：一方面，工人階級接受資本主義生產方式，不再要求廢除私有制，讓資本家有錢可賺;另一方面，資產階級必須拿出一部分錢來改善工人的福利，不要盤剝工人階級到最後一滴血，要使工人階級有信心，相信明天會比今天好。這是一種階級之間的妥協，妥協的實現方式就是各種福利和再分配。[28]從這個角度理解福利支出的增加，它實際上是花錢買安定團結、買人心。在戰後黃金時期，歐美資本主義國家在很大程度上實現了這種安定團結，但隨著時間的推移，也不可避免地帶來了嚴峻的挑戰。

20世紀70年代初期的石油危機、布雷頓森林體系的終結，以及其他種種原因讓資本主義國家的經濟擴張期嘎然而止，接踵而來的是經濟增長停滯甚至下降，通貨膨脹率高企，失業率大幅上升。[29]經濟增長黃金時期結束了，福利國家的黃金時期便難以為繼，畢竟福利政策花費巨大，需要雄厚的財力支撐。[30]然而，福利政策方面的麻煩只是表象，更深層次的麻煩反映在70年代上半葉出版的三部著作的書名上。

第一本書是歐康納(James O』Connor)初版於1973年的《國家的財政危機》。該書第一頁的一段話點明了財政危機的原因：「每個經濟與社會階層和群體都希望政府在越來越多的事務上投入越來越多的錢。但是，沒有人願意繳納新稅款或更高的稅率。事實上，幾乎每個人都希望降低稅收，許多團體已成功地為自己爭取到減免降稅。社會對當地與全國預算的要求似乎是無限的，但人們對這些要求的支付意願和能力看起來卻是有限的」。[31]這裡說的是，不管是什麼階級，都希望國家多花錢，資產階級也希望國家花錢，比如說刺激經濟之類，工人階級更不用說;而在掏腰包方面，所有的階級都不情願，都希望盡量把負擔轉到別人頭上去。支出大大高出收入當然就會出現財政危機，這是一種結構性的問題，很難解決。如果看統計數據的話，他的觀點今天都是管用的，西方國家的財政收入和財政支出經常是不平衡的，有所謂的財政赤字的問題。

第二本書是哈貝馬斯(Jürgen Habermas)初版於1973年的《合法性危機》。該書中的一張圖有助於我們理解其核心論點(見圖3)。[32]在哈貝馬斯看來，經濟系統、社會文化系統和政治行政系統之間是相互關聯的。他關心的合法性危機(也許叫正當性危機更合適)發生在政治體系與社會文化體系之間：政治行政體系的運作需要以大眾的忠誠為支撐，而大眾的忠誠度取決於政治行政系統的社會福利政策表現;如果政治行政系統在社會福利政策方面表現不佳，社會文化體系就不會向它回報忠誠，導致出現正當性危機。

第三本書是亨廷頓(Samuel P. Huntington)等學者於1975年向美、歐、日三邊委員會提供的研究報告《民主的危機：有關民主政體可統治性的報告》。報告第一段為西式民主描繪了一個近乎四面楚歌的圖景。同一年，亨廷頓在另一篇文章中用「民主瘟疫」來形容當時的局面，確信「20世紀60年代展現出來的民主活力給70年代的民主提出了統治能力(governability)的問題」。[33]究其原因，報告列舉了以下四點：第一，追求平等與個人主義之類的民主價值已導致權威正當性的削弱，普通民眾對領導精英失去信任;第二，政治參與的民主性擴張已給政府造成過重的負擔，導致政府活動範圍不平衡的擴大，加劇了經濟領域的通貨膨脹趨勢;第三，民主就意味著政治上的競爭，但這導致各社會群體的利益嚴重分化、政黨的碎片化與衰落;第四，為了回應選民與利益集體的訴求，民主國家的外交往往帶有狹隘民族主義的傾向。[34]這裡需要強調的是第二點，資本主義民主許諾個人自由，允許大家參與政治，結果人們從四面八方向政府施壓，要求提供自己可以享用的福利，但同時誰也不願意付出代價;這必然造成政府無從招架。亨廷頓嚴詞駁斥了這樣一種說法：「治療民主罪惡的唯一處方是更多的民主」。他認為，在當時的情況下用這個處方只會火上澆油，造成更糟糕的局面，當時各種問題的根源是「過度民主」，其處方只能是用兩種策略對民主進行限制：一是很多問題不必政府管、不必用民主的方式處理;二是民主制度的有效運作需要一定程度的政治冷淡，一些人與一些社會集團不需要參與政治。如果實在做不到第二點，他希望社會集團都能自我約束。[35]顯然，這無異於緣木求魚。

這三本書在當時的學界與政界掀起軒然大波，它們實質上說的是同一件事，資本主義國家的階級妥協需付出高昂代價，繼續增加福利是國家難以承受的，國家的角色必須作出調整。當福利國家處於黃金時期，不少人認為找到了一個好的方式，可以讓資本主義與工人階級達成妥協，但到20世紀70年代，這種樂觀情緒消退了。隨著撒切爾夫人於1979年擔任英國首相、里根於1980年贏得美國大選，一場新自由主義風暴席捲全球。[36]打著「私有化」與「自由市場」的旗號，新自由主義實行的就是亨廷頓推薦的第一種策略——「讓國家縮水」。[37]在歐美髮達國家，這是「治理」一詞開始在學界走俏的背景。

第二股暗流來自發展中國家。發展中國家在20世紀六七十年代表現不俗。在1960—1979年間，發展中國家的人均GDP中位數的年均增長率為2.5%。但是對大量發展中國家而言，80年代是「失去的十年」。例如，在這十年里，拉丁美洲國家的人均GDP不僅沒有增長，反倒下降了;[38]撒哈拉以南非洲國家與阿拉伯國家亦是如此。[39]事實上，在整個1980—1998年間，發展中國家作為一個整體，人均GDP幾乎完全沒有增長。[40]發展中國家失去的不是十年，而是將近二十年。各方都試圖找到發展中國家經濟衰退的病因，並對症下藥拿出扭轉這種局面的方案。世界銀行認為，這些地區面臨的最大麻煩是，國家管理經濟的方式不當、能力不足，其角色必須作出調整。

第三股暗流是全球化(globalization)。熟悉全球化文獻的人都知道，全球化已經歷了三波高潮，我們今天所說的全球化實際上是第三波全球化，其起點是1980年前後。[41]如圖4所示，全球化在80年代初期以前很少被人提及，而從80年代中期開始備受關注。雖然此前有過兩波全球化，但新一波全球化對世界各國仍然是嚴峻的考驗。商品、資金、技術、信息甚至人口跨越國界流動的規模越來越大，很多問題並不是一國政府單槍獨馬能夠解決的，這也要求國家的角色作出調整。

上述三股暗流對世界各國造成了嚴重衝擊。如何應對這些衝擊?有些人或機構似乎有先見之明，在這些暗流還沒有形成巨大波瀾之前，他們已亮出了觀點，甚至拿出了應對之策。就治理研究而言，有三個里程碑式的人物與機構。

第一個里程碑是美國外交官、教育家克利夫蘭 ( Harlan Cleveland)。他在1972年出版了《未來的執行官》一書，希望未來出現一種新的管理方式：「做事的組織將不再採取從上到下的金字塔的管理方式，不再把絕大多數實際控制權集中在最高層手中……因為組織將變為扁平式，它們的管理方式將更可能是和議性、共識性、協商性的。需要解決的問題越大，更多的實權應該分散，更多的人應該能執掌它」。[42]

在這本書里，克利夫蘭沒有使用「治理」這個詞，但他指出的變革方向正是後來治理研究者們倡導的。到1980年，他在文章中提到了「治理」：「如果我們要統治自己，同時不造成政府越來越膨脹，我們社會中的非政府組織將不得不非常清醒地把自己看作治理的一份子」。[43]在公共管理領域，最早談論治理理念並使用「治理」的人，也許非克利夫蘭莫屬。然而，今天大談特談治理的人似乎遺忘了這位先行者，相關文獻中很少提及他與他的思想。不管遺忘也罷，記得也罷，不可否認的是，克利夫蘭是公共管理領域治理理論的奠基人。[44]

第二個里程碑是經濟學家威廉姆森。20世紀70年代初，他反覆提及「市場與層級制」(markets and hierarchies)，[45]並在1975年以此為題出版了一本書。[46]1979年他發表了一篇在經濟學與管理學中非常經典的文章，題目是《交易費用經濟學：合約關係的治理》。[47]這篇文章把決定交易完整性的制度框架叫做「經濟治理結構」(economic governance structure)，而市場與層級制是兩種不同的經濟治理結構。到目前為止，這篇論文已經被引用10000多次，是經濟管理領域引用率最高的論文之一。

第三個里程碑是世界銀行。世界銀行的使命是促進發展中國家經濟和社會發展。發展中國家的經濟增長在20世紀80年代遭遇了嚴重危機(尤其是撒哈拉以南的非洲地區)，[48]這意味著世界銀行在這個時期推行的方針出了問題，因此它必須另尋思路。1989年底，世界銀行出版了報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到增長》，將非洲發展面臨的一系列問題都歸結為「治理危機」。[49]這是「治理」一詞最早出現在世界銀行報告中。在接下來的幾年裡，世界銀行反覆在治理上作文章。在1991年召開的發展經濟年度會議上， 「治理在發展中的作用」成為一個重要議題。[50]次年，世界銀行發布了報告《治理與發展》，其重點是推銷「good governance」(國內有學者把它翻譯為「良治」)，並為推行「良治」開出了四方葯：公共部門管理、問責、法治、信息透明。[51]兩年後，世界銀行又發布了報告《治理：世界銀行的經驗》，專門討論它在「良治」四個方面的作為。[52]再往後，它組建了專門的團隊，研究「治理」的衡量指標，並不時發布各國治理水平的排行榜。[53]由於世界銀行大張旗鼓的推動，「治理」吸引了越來越多研究者的注意力。

如圖2所示，治理研究形成熱潮的轉折點大約是在1990年，1990年後曲線的弧度加大。之所以稱它為轉折點，一方面是因為在此之前十年，學術界有關治理的各類論文每年共計三四十篇，此後十年論文數量增長了5—6倍;另一方面，就在這一年，治理研究至少出版了三篇標誌性論文。第一篇是鮑威爾(Woody Powell)的《既非市場又非層級制：網路式組織》，它在威廉姆森所說的市場與層級制之外確認了另一種組織形式——網路式組織。[54]到目前為止，該文已被引用10539次。雖然鮑威爾本人並未活躍於治理領域，但治理領域裡不少學者從他的網路理論里汲取了靈感。第二篇是羅茲(R. A. W. Rhodes)的《政策網路：英國的視角》。[55]羅茲是英國非常著名的公共行政學者、政治學者，是「政策網路」理論的先驅，是治理研究的領軍人物，就是他不無誇張地把「新治理」稱之為「無需政府的治理」。[56]其理論的特點之一就是把治理與政策網路聯繫在一起。[57]第三篇是伯耶爾(William W. Boyer)的《政治學與二十一世紀：從政府到治理》。這篇論文發表在美國政治學界的通訊性刊物上，只有短短五頁，到目前為止只被引用了55次。我之所以把它看作標誌性論文，一是因為作者真正領會了克利夫蘭的理念，二是因為這篇文章以最清晰的語言預測了未來二三十年的學術趨勢。作者自信地宣稱：「很明顯，我們正在超越政府管治，邁向治理」。他將治理定義為「在政府的所作所為之外，還要加上政府與非政府合作夥伴在管理國家事務過程中的互動，亦即它們在經濟與公共政策中的層層關係」。他不僅旗幟鮮明地扛起了「治理」的旗幟，還拿出了治理改革的綱領：「我們正處於潮流轉向的關頭，私有化、自由市場、外包、結構調整、權力下放、重組、放鬆管制、可持續發展、賦權和參與就是方向。這個時候，公共政策的制定和執行似乎越來越多地由那些非政府機構來進行，這一切值得政治學家更多的關注」。[58]

1990年以後，治理研究開始了爆髮型增長。圖5用科學網(Web of Science)提供的數據繪製而成。[59]它顯示，20世紀50年代，所有領域的論文只有6篇涉及治理;60年代增加了十倍多，也只有68篇;70年代比60年代增加三倍多，為244篇;80年代比70年代增加了150多篇，達到400篇，還是不多。但90年代就不同了，十年間共有2318篇論文涉及治理。新世紀以來更是治理研究的黃金期：頭一個十年，這方面的論文已經達到12000多篇，過去七年又出版了17000多篇。可見，1990年的確是一個轉折點，此後治理研究蔓延到各個領域，並大熱起來。過去二三十年文獻中的「治理」一詞與其原本的含義有本質的區別：治理原來泛指管理、控制、統治某個事物或某個實體(包括國家)的行為和方式，而現在特指管理、控制、統治某個事物或某個實體(包括國家)的某類方式，即符合新自由主義理念的方式。

圖5以年代為單位，它可能會遮蔽變化軌跡的一些細節。圖6以年度為單位，顯示各領域有關治理的論文數量在1990—2009年間一直呈爆髮型增長態勢;其後六年，雖然仍呈增長態勢，但已出現升降互見的情況;自2015年後，持續二十多年的增長勢頭似乎已經見頂，並出現下降的勢頭。這是否意味著，三十年河東，三十年河西，治理研究的熱潮正在消退?谷歌趨勢(Google Trends)似乎可以印證這個判斷(見圖7)，在公眾話語中，「governance」一詞的熱度早就悄然降低。它也許在2004年前後達到頂峰(熱度指數達到100)，之後持續下滑，於2007年跌至70以下，於2011—2017年間徘徊於40—50之間。西方的治理研究「其興也勃焉」，並在過去二三十年風行一時，它是否會「其亡也忽焉」?今天還在做治理研究的人，如果是為了趕時髦，那得小心了，這個時髦也許正在過時。

在過去二三十年，許多熱衷治理研究的國內外學者都認為，公共管理已經發生了「範式轉換」(paradigmshift)或根本性的變化;不僅如此，他們還認為，這種範式轉換代表了人類社會的一個普遍趨勢。問題是，真的存在這樣一種範式轉換嗎?在有關範式轉換的討論中，真正具有原創性的鼓吹者並不太多，絕大多數人未必認真進行過嚴肅的批判性思考，不過是人云亦云而已。

所謂範式轉換，據說是從「政府」(government)轉為「治理」(governance)。更具體地說，從前，公共管理是政府唱獨角戲，由政府用從上到下的層級方式來進行運作;現在，政府在公共管理中不再是唯一的中心，還有諸多非政府的中心，且各個中心之間是水平關係，而不是從屬關係，政府必須與非政府的合作者一起管理公共事務。這套說辭的基本定位很清楚：由政府進行公共管理是不好的，因為沒有必要什麼事情都由政府自己「划船」;而用治理的方式進行公共管理是好的，因為政府根本不應親自划船，它的角色只是「掌舵」而已。在有關治理的文獻里，經常會有這樣的說法：方方面面的變化已使得政府不再具有獨自進行公共管理的能力;在這種背景下，新的公共管理範式應運而生，其特點是政府機構與各種利益相關者(包括別的政府機構、公司、非政府組織、公民個人)相互溝通、互相依賴。在此過程中，後者與前者一樣重要，甚至可能更重要，以至於有學者誇張地說，治理就是無需政府的公共管理(governing without government)。[60]國內也有學者附和這種說法，並斷言「中國學者廣泛認為，治理就是無需政府的公共管理」。[61]早在1996年，已有學者點明範式轉換的實質是政府撤出，市場取而代之，「國家曾經是市場的主宰，而現在卻是市場在許多關鍵領域主宰了各國政府」。[62]

範式轉換論的說法背後有幾個假設：第一，政府不應該是影響社會經濟發展的唯一角色;第二，權力應該更廣泛地分布，從政府單極分散到許許多多個獨立的、非政府的權力中心;第三，市場優於政府，凡是市場能辦的事情就應依靠市場，市場是優先選擇。一言以蔽之，所謂範式轉換，說到底就是要改變國家的角色。

基於上述幾個假設，治理研究文獻重點討論的往往是怎樣改變國家的角色。有人主張讓國家完全撤出某些領域，把它們徹徹底底地交由市場處置。這正是亨廷頓在1975年有關民主危機的報告中強烈建議的。他認為政府不需要對所有事務負責，應該從儘可能多的領域退出來，為政府減負，這可以被稱之為「新自由主義治理」(neoliberal governance)。有人主張把權力水平地從公共機構轉移給私人機構，因為後者更有效率、更多樣化，這可以被稱之為「社會自理」(societal self-governance)。有人主張把權力水平地從公共機構轉移給半公共性質的獨立組織與機構，多一些參與可以提高治理質量，這可以被稱之為「網狀治理」 (network governance)。有人主張把權力水平地從政府行政部門轉移到立法部門和司法部門，認為這樣做有利於權力制衡，這可以被稱之為「制衡式治理」(balanced governance)。有人主張把政府的權力進行垂直轉移，亦即從中央政府轉移到下級政府，這可以被稱之為「分權式治理」或「多層治理」(multi-level governance)。最後，還有人主張把權力從各國政府轉移到國際組織，比如說在歐洲各國的權力轉移到歐盟、歐洲法院、歐洲議會手裡，世界各國的權力轉移到諸如世界貿易組織、世界衛生組織之類的國際組織、多邊組織手裡，這可以被稱之為「全球治理」(global governance)。[63]

一言以蔽之，鼓吹範式轉換的人無非是在以各種各樣的方式推動政府角色的改變，無論是水平意義上的改變，還是垂直意義上的改變。問題是，如果徹底實施範式轉換論的種種方案，一國中央政府是否武功全廢了呢?

不少從事治理研究的人想當然地以為，「治理」是一個中立的、不帶任何意識形態色彩的概念。這種理解大謬不然。「新治理」(new governance)也罷，「良治」(good governance)也罷，都不是中立的概念，都帶有強烈的意識形態色彩。在「治理」這個名詞前加上「新」或「良」之類的形容詞，實際上都定位於某種特定的意識形態(哪怕不加形容詞，只要把「治理」理解為一種範式轉換，所謂範式轉換本身也有明確的意識形態底色)，這就是在過去二三十年甚囂塵上的新自由主義。當然，不排除有些學者討論治理時能清醒地與新自由主義劃清界限，但是大談特談範式轉換的人往往非常清楚自己的意識形態立場，而其他不少人則懵懵懂懂地、不知不覺地成為新自由主義的吹鼓手與抬轎者。

範式轉換說實際上是種規範性理論，而不是實證性理論。在現實世界，所謂範式轉換之前是什麼情況?各國的公共管理到底是不是發生了範式轉換?範式轉換後政府還剩下什麼角色可以扮演?如果圍繞這三個問題考察一下各國的情況，就會發現範式轉換說其實沒有什麼牢靠的實證基礎。首先，它虛構了過去與現在的反差，好像從前政府無所不在，現在政府無能為力。其次，它假設了一種零和遊戲，要推行治理必須削弱政府。第三，它傾向於否認或至少貶低了政府在公共管理中的積極作用。[64]限於篇幅，本文不可能深入討論各國的具體情況，只是介紹一下幾位重要學者的研究結論。

美國匹茲堡大學教授皮特斯(B. Guy Peters)1998年寫過一篇書評，評論羅茲1997年出版的《理解治理：政策網路、治理、反思和問責》一書。當時，他就質疑：「政策網路或類似的東西是不是一直都存在?發生改變的是不是只是理論而不是現實?如果有任何變化的話，也許只是程度有些改變，而不是性質發生了根本改變，因為政府歷來都會與社會中各類群體互動」。[65]十年後，治理研究變得更加紅火，但現實依然沒有多大變化。皮特斯不得不再次出面澄清：「『新治理』聲稱的大部分新穎性實在是誇大其詞......即使是在世界範圍內快速瀏覽一下，也足以質疑去國家中心化的治理模式(less state-centric models of governance)到底新在何處」?[66]他引用的例證來自東亞、北歐、拉美、非洲以及歐美;在這些國家，範式轉換實際上並沒有出現，只是存在於某些人的腦袋裡，是他們希望出現的局面。

範式轉換說認為治理與政府的最大區別在於，後者是從上到下的層級式管理，而前者是扁平式管理;「轉換」云云暗示從上到下的管理方式過時了、減少了。果真如此嗎?經驗研究顯示未必，這裡引用三組研究。第一組研究發現，「層級制是連接存在的必要條件」，並指出美國政治體制仍然是以層級與管轄為特徵。[67]第二組研究分析了七個歐洲國家(奧地利、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、荷蘭與英國)與歐盟的情形後，得出結論：「至關重要的是，許多新的政策工具需要國家的某種參與(即「政府」)，很少政策工具可以完全不需國家的參與(即純粹的「治理」)。因此，治理遠非政府的隱退;恰恰相反，治理往往與政府相互補充;即使它們之間偶爾發生矛盾，也會出現一些融合的局面。」[68]第三組研究覆蓋面更廣，分析了1990年至2001年間發表在七十種主要學術刊物上的八百多項研究成果。作者發現，韋伯式等級官僚結構實際上沒有什麼變化。儘管新公共管理運動宣稱，層級制和集權制不利於「良好」的治理，但這項研究清楚地表明，「從層級式政府轉向扁平式治理更多的是戰術性調整，而不是根本性變化」。[69]這三項研究都是在新世紀治理研究達到高潮時進行的，它們清楚地顯示，各國公共管理的方式壓根沒有發生傳說中的範式轉換。基於這種觀察，有公共管理教父之稱的美國學者列恩在2010年發表了文章《治理讓政府黯然失色了嗎?》。他對這個問題的回答是：「除了失敗的國家之外，世界上每個國家的政府都是社會治理的一個方面;不僅如此，世界上沒有一個地方的政府淪為弱者，只扮演敲邊鼓的、打下手的角色。可以說，趨勢的走向恰恰是相反的」。[70]在具有批判頭腦的學者看來，所謂「範式轉換」不過是一廂情願的幻影：由於主觀上希望出現「轉換」，便四處尋找「轉換」的蛛絲馬跡，並拿支離破碎的證據支撐一個宏大的敘事，彷彿全世界的公共管理已經發生了根本性的改變。

國內外都有一些人喜歡開口閉口「良治」。乍一聽，「良治」的確很有誘惑力，試想誰會鍾情於「劣治」呢?由於具有這種直觀的吸引力，在為一些面臨經濟和政治發展困難的國家尋求出路時，「良治」很快變為最關鍵的一劑藥方。研究人員紛紛將這個概念作為解釋制度失靈與發展受阻的主要變數;提高治理水平、變「劣治」為「良治」成為發達國家與國際組織向發展中國家提供援助的一個基本要求;倡導者把解決一系列其他問題的希望也寄托在改進治理水平上。進入新世紀後，可以說，發展議程的很大一部分都與良治掛上了鉤;世界銀行還發展出一套良治的指標，其他國際發展機構也紛紛設立治理部門，聘用了一批治理顧問和研究人員，增加了用於實現良治的資助，並將治理評估納入一攬子援助計劃之中。[71]

我們這裡不去深究良治的定義，也不討論世界銀行衡量良治的指標有沒有道理。即使接受通行的說法，我們還需追問，良治確實能產生那麼神奇的作用嗎?有些人也許隨口能夠列舉出良治的一大堆好處，然而他們沒有意識到，在良治的指標與良治的好處之間往往存在循環論證。[72]正如某位批評者指出的那樣，「良治不僅能減輕貧困，它本身就是沒有貧困;它不僅能促進參與，它本身就必須具備參與性;它不僅能提高政府的透明度，它本身就應該是透明的，等等。然而，這類(邏輯)問題卻往往被普世的光環、曲里拐彎的措辭和循環推理所掩蓋」。[73]

世界銀行推出良治指標，其基本假設是良治有利於經濟增長與社會進步。[74]然而在很長的時間裡，這個關鍵性的假設沒有接受任何實證檢驗。有鑒於此，兩位學者於2007年發表了一篇文章重審兩者之間的關係，他們有三個發現：第一，通常使用的良治度量方法問題多多;第二，即使採用存在問題的良治指標，也得不出良治促進發展的結論，「人們常說的經濟增長與治理之間存在某種關係，但這種說法的實證基礎非常脆弱，經不起檢驗」;第三，反過來，倒是增長與發展更可能提高治理水平。[75]

其實，只要對世界銀行的良治指標稍加分析就會發現，它帶有西方主流意識形態色彩，良治指數較高的國家並不一定發展得比較好，指數較低的國家不一定發展得差。這種反差是如此明顯，以至於哈佛大學肯尼迪政府管理學院經濟學教授羅德里克(Dani Rodrik)2008年對世界銀行說出這樣一番話：「我沒見過任何強有力的經濟計量證據可以把標準的治理指標與經濟增長聯繫起來。相反，治理指標不高但增長強勁的例證可以找到不少，如中國、越南、柬埔寨等一些亞洲經濟體。這些例證的數量足以讓人懷疑任何與之相反的說法。我們應該把這看作一個好消息，大規模的制度轉型(治理議程希望促成的轉型)幾乎從來都不是增長的先決條件」。[76]除了羅德里克列舉的例子之外，近年來增長最快的很多經濟體也在良治排行榜上地位不高，如衣索比亞、烏茲別克、印度、吉布地、寮國、尼泊爾、菲律賓、緬甸等。有意思的是，聯合國於2012年在其發展系列叢書中推出了一批學者的論文集，其書名就表明了對流行說法的質疑——《良治真的有利於發展嗎?》[77]。如果「良治」並不能產生其鼓吹者希望看到的那些好結果，這種良治何「良」之有?

也許正是由於「範式轉換」只存在於規範意義上，而「良治」在實證意義上沒有什麼效果，人們對「治理」的熱情出現了消褪(見圖6、圖7)。現在恐怕已經到了重新思考公共管理改革大方向的時候。《比較政策分析學報》(Journal of Comparative Policy Analysis)於2015年出版了一份專刊，標題是《把政府請回來：比較政策分析中的治理與統轄》。[78]三十多年前，《把國家請回來》曾對政治學、社會學等領域產生過巨大影響[79]，而這份專刊借用了其表述方式，大概是希望產生同樣的效果。專刊的編輯指出：「雖然關於治理的文獻已經很多，且還在膨脹，但它們幾乎從未說明『新治理』到底『新』在何處」。他們接著問道：「它到底是與過去的制度和過程進行了徹底切割，還是僅僅記錄了各國政府為適應不斷變化的社會經濟條件所採用的一些必需的工具性變革?這些變化是否真的意味著出現了一個新的體系，政府在其中不過是一個普通的角色，與社會中和國際上的其他角色別無二致?更根本的問題是，治理到底是反映『小政府』鼓吹者一廂情願的規範性框架，還是對現實的經驗描述?」他們自己的看法是，「近年來關於私有化和放鬆管制的實證研究使我們有充分的理由質疑國家衰落的說法、質疑『無需政府的治理』的說法」，「政府在政策制定過程中其實繼續發揮著關鍵作用，如果忽略了這一事實，治理研究就有一種內在風險：它僅僅立足於規範性的看法上，而缺乏牢靠的經驗基礎。」沒有實證基礎的學術研究屬於哲學與倫理學，對公共管理而言充其量好比鏡中花、水中月，再好看也沒有什麼用處。

有人稱，治理研究是「一個名副其實的成長型行業」(a veritable growth industry)，這話說的真不錯。過去二十來年，這個「行業」在全世界花費了無數的研究經費，養活了一大幫學者。有人注意到，藏書一億五千萬冊的大英圖書館，直到1975年一共只有47本書的書名帶有「governance」這個詞之後，標題中帶有「governance」的出版物數量在各個學科中爆髮式增長。[80]1988年，出現了一份新的學術刊物《治理：政策與行政國際學刊》(Governance： An International Journal of Policy and Administration)。趕時髦的還有很多大學，國外很多大學成立了治理研究學院(school of governance)或治理研究中心(center of governance)，國內大學也是如此。布魯金斯研究所也不能免俗，它在2002年將其久負盛名的「政府研究」(governmental studies)項目改為「治理研究」(governance studies)項目。[81]這股潮流勢頭強勁，以至於有人說，治理幾乎變為了「公共管理與公共行政的同義詞」。[82]

其實，豈止是在公共管理、公共行政、政治學領域，治理研究的影響簡直是無遠弗屆。檢索科學網(Web of Science)會發現，1967年至2017年，有關治理的論文已出版近五萬份，其中出版量最大的是經濟、管理領域，佔18.7%，其次是科學、技術領域，佔17.5%。排在第三位的是政府、法律領域，排在第四位的是公共行政領域。除此之外，環境科學、生態、國際關係、區域研究、城市研究、地理、社會科學其他領域也有大量相關的論文發表。最早使用「治理」一詞的教育研究現在落到排行榜的末位，而人文學科乃至藝術也沒有缺位。「治理」一詞運用如此廣泛，而很多領域使用的概念往往風馬牛不相及。當然，有的人比較樂觀，比如有兩位學者於2004年發表了文章《治理：跨越不同領域的橋樑》。他們承認不同領域對治理的含義理解可能不同，但認為這個概念可以成為連接不同領域的一座橋樑，促成跨領域的比較，最終找到各領域相通的地方。他們列舉了九種對治理概念的使用方式，涉及政治、法律、公共行政、經濟學、企業管理、社會學、地理學、歷史等領域。不同領域使用治理概念時往往會加上一些前綴，比如公司治理(corporate governance)、都市治理(urban governance)、全球治理(global governance)、多級治理(multi-level governance)，甚至政府治理(government governance)。他們相信自己找到了對治理不種理解的五個共同點——多中心、網路、關注過程、推動合作、規範性概念，並據此將治理稱作橋接概念，即一個可以將各個學科連接起來的概念。[83]

在這篇文章發表前後，其他學者也注意到治理的不同用法。1996年，當治理研究剛開始熱絡時，羅茲指出，治理至少有六種不同的含義：一為小政府(the minimal state)，二為公司治理(corporate governance)，三為新公共管理(the new public management)，四為良治(good governance)，五為社會控制論系統(a socio-cybernetic system)，六為自治網路(self-organizing networks)。作者很清楚，治理的含義太多，難以成為有用的、跨領域的概念，他解決問題的方式是為治理下一個「規定的定義」(a stipulative definition)，並限定它用於分析英國政府。[84]問題是，如果每位學者都給治理一個規定的定義，治理研究到底能走多遠?

四年後，羅茲改變了對治理的分類方式，認定了七種治理的用法：一是公司治理，二是新公共管理，三是良治，四是國際治理(international governance)，五是社會控制論系統，六是受馬克思主義影響的新政治經濟學，七是網狀治理(netword governance)。[85]

赫斯特(Paull Hirst)於2000年概括了治理的五種使用方式：一是良治，二是國際治理，三是公司治理，四是新公共管理，五是網狀治理。[86]

芬格(Menno Fenger)與貝克斯(Victor Bekkers)於2007年歸納了五種治理模式：一是間隔式治理(governance at a distance)，二是分級治理(multi-level governance)，三是市場治理(market governance)，四是網狀治理，五是社會治理(societal self-governance)。[87]

列恩於2010年概括了治理的另外五種最主要用法：一是第三方政府(third-party government)，二是分層治理，三是網狀治理(governance as networks)，四是治理而不是政府(governance-not-government)，五是新治理(new governance)。[88]

需要注意的是，上面各位學者提到的治理的使用方法相互之間有重合部分，但不完全一樣，還有學者用其他方式為治理的不同含義進行分類。實在說不清楚了，有些學者便使用起了更模糊的概念，如混合治理(hybrid governance)[89]、運營型治理(operational governance)[90]、公共部門治理(public sector governance)[91]、新公共治理(new public governance)[92]等。這裡的例子僅僅來自公共管理、公共行政領域，如果把其他領域都包括進來，治理的含義之多、之混雜可想而知。

這麼多人進行治理研究，看似一片紅火，但大家說的不完全是同一個東西，2000年有學者說，這個概念是「臭名昭著地含混不清」(notoriously slippery)。[93]三年後，情況未有改觀，有學者感嘆，「就治理而言，我們仍處於一個創造性的混亂時期」;但似乎暗示，隨著時間推移，有關這個概念的理解也許會逐漸清晰起來。[94]有的學者就不那麼樂觀，稱試圖修補這個概念好比「試圖把布丁釘上牆」。[95]到了2007年，有學者發表了《公共行政發生了什麼?治理、治理，它無處不在》。作者不無嘲諷地指出：「治理現在無處不在，它似乎意指著任何事情、所有事情。因為治理現在是一個影響很大的名詞，是一個主導性描述符，是學術界時髦風尚帶頭人目前的最愛，所以大家都想方設法把它與當下所有其他流行的話題勾連在一起」。[96]作者忘了說的是，如果一個概念意指任何事情，那麼它實際上毫無意義。

使用這樣一個充滿歧義、內涵不清、外延無邊的概念進行研究有什麼意義，有什麼風險呢?有一位學者的評論可謂一針見血：「它涵蓋的範圍越大，它就越需要將概念進行拉伸，以適用於多層面體制安排和決策程序。其不可避免的後果是語言模糊，無法為解釋具體情況提供指導，也難以將這些情況與其他可能的概念框架區分開來。由於這個概念的含義太廣且具有無限的延展性，它不可能被證明是錯誤的，但同樣也不可能被證明是正確的」。[97]概念拉伸(conceptual stretching)是治學大忌。[98]概念是分析的工具，工具不精確，分析不可能可靠。回首過去二三十年的社會科學研究就會發現，越是時髦的大詞(如自由、民主、人權、公民社會等)，概念拉伸的情況越嚴重。治理也是如此，概念延伸範圍太大、涉及領域太多，距離當年克利夫蘭的嚴格定義相去甚遠，幾乎完全喪失了其作為分析工具的有效性。2009年，德國著名馬克思主義政治社會學家奧菲(Claus Offe)發表了論文《治理：一個空洞的能指?》，指出：「當人們在近年來出版的社會科學百科全書和手冊中搜索治理一詞時，他們可能會不由自主地懷疑，這個術語不過是一個『空洞的能指』，它充其量只是一個內容隨意變換的口頭框架」。大家迷迷糊糊地使用這個「空洞的能指」有助於形成「學術盛況」，都以為自己理解了治理，但理解各不相同;討論、辯論熱鬧非凡，研討會一場又一場，論文專著一份又一份，政策報告一篇又一篇，各說各話，各行其是。奧菲指出，這也許正是治理研究風行一時的原因，「儘管(或者正是由於)缺乏固定的核心含義，這類『空洞』的概念卻可能在政治上和學術上佔據霸權地位」。[99]在奧菲之前已有人得出了同樣的結論，如施耐德(Volker Schneider)在2004年指出，概念模糊正是治理研究大行其道的秘密。[100]也許，這裡應該再加一句：概念模糊也是其他大詞長期盛行的秘密，它們對分析、認識現實世界毫無幫助，只會讓人更加糊塗，其唯一的功用是讓歐美的主流意識形態佔據道義上的高地。問題是，治理研究本是歐美學界自己的遊戲，中國學者是否有必要參與其中呢?

在漢語中，「治理」一詞古已有之，其含義與英文的「govern」對應，指的是「管理」「統治」，如《荀子·君道》中有一句：「明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。」又如《孔子家語·賢君》中有「吾欲使官府治理，為之奈何」。瞿秋白也曾使用過「治理國家」的說法。[101]不過，在很長的時間裡，「治理」一詞很少被使用，與英文「governance」的情況非常相似;即便使用，在「統治」意義上使用它也極為罕見，相對常見的倒是它的另一個意思「處理、修整」，如中國大陸出版的《現代漢語詞典》與台灣地區出版的《重編國語辭典》都有這種解釋，這是英文「governance」沒有的含義。[102]

檢索中國知網就會發現，1949年至1959年，標題中帶有「治理」二字的文章一共只有69篇，絕大部分都與治理黃河、淮河、漢江以及其他流域相關，餘下的也與治理沙漠、治理坡地有關。這種情況一直延續至20世紀60年代末。70年代，標題中含有「治理」二字的文章多了一些，每年有幾十篇，治理的對象也有了變化，開始包括「三廢」(廢氣、廢水、固體廢棄物)。80年代，這類文章由每年一百多篇增至七八百篇，1989年猛增至1716篇，治理的對象也由山川河流、「三廢」污染延伸至社會、經濟現象，如偷稅漏稅、社會治安、通貨膨脹、政治風氣，治理基本上還是整治處理的意思，只不過對象從「物」逐步演化到「人」與「社會」。

20世紀最後十年，標題中含有「治理」的文章增加並不快，從每年接近2000篇升到2700篇左右。不過，重要的變化發生在這十年，如從1994年開始，「公司治理」的概念進入中國，這方面的文章迅速增加，從1994年的19篇增加到1999年的168篇，其中「治理」更多是「管理」的意思。同樣在90年代，西方公共管理與公共行政領域出現不久的「治理」概念也被引入中國。第一篇這方面的介紹文章就乾脆把「governance」放在標題上。1995年，由美國福特基金會資助的《公共論叢》第一輯《市場邏輯與國家觀念》出版，其中有一篇署名「知賢」(劉軍寧)的文章《GOVERNANCE：現代「治道」新概念》。作者指出，把「governance」譯為「治道」(而不是「治理」)是李慎之的建議。前面提到世界銀行在1989—1994年間出版了一系列有關治理的報告，除一頭一尾外，這篇文章基本上是世界銀行幾份報告的濃縮本，屬引介性。作者自己也說：「本文的觀點基本上取自的世界銀行的研究報告，筆者只是對此作了歸納、演繹、補充和發揮」。[103]其後，徐勇於1997年也發表了一篇標題中含有「governance」的文章，且主張為「治理」。[104]那時還有中國學者選擇使用「治道」，如毛壽龍與他的合作者，[105]以及其他學者。[106]

譯為「治道」也罷，「治理」也罷，在1999年前，中文刊物上篇名含有這兩個名詞的文章絕大多數與西方流行的治理概念沒有關係。1999年，《國際社會科學雜誌(中文版)》第一期出版了「治理」專刊，推出九篇西方學者有關治理的譯文。當年就有人憑藉這些譯文，扮演起西方治理文獻的引薦角色。[107]此後，運用西方新興治理理論討論各類問題的文章逐步多了起來，很多以前用「管理」一詞討論的問題慢慢都被「治理」替代。圖8顯示，在2000—2005年間，篇名含有「治理」二字的文章以平均每年1000篇的速度增長;其後有兩次躍升，第一次是2006年，增加了6000多篇;第二次是2014年，增加了近8000篇;此後每年篇名含有「治理」二字的論文高達25000篇左右;1949年至今，中國知網收錄的篇名含有「治理」二字的論文總計30萬篇左右，遠高於科學網收錄的有關「governance」的論文數量;其中約24萬篇是2006年以後出版的。

需要指出的是，在這30萬篇論文中，僅有四分之一強屬於公共管理、公共行政領域(27%)，其餘約四分之三屬經濟管理(30%)、環境資源管理(22%)、工程管理(20%)與高教管理(1%)。在後幾類論文中，「治理」的含義基本上還是管理、整治處理，往往兩者可以互換，而在公共管理、公共行政領域，「治理」或多或少受到西方新興治理文獻的影響。

在西方，經過二三十年的喧囂，現在已有人開始反思治理文獻是不是出了什麼問題，如何克服這些問題。例如，世界銀行在2017年發表了《世界發展報告：治理與法治》，其中第一部分的標題是「為了發展，反思治理」。這個最早把「治理」「良治」概念炒熱的機構反思是否到位另當別論，但它承認需要反思本身就值得稱道，這意味著過去二三十年曾一度被某些人奉為神明的「治理」未必那麼神奇。

這種反思實際上已經悄悄進行了一段時間。福山(Francis Fukuyama)在20世紀90年代一度把一種特定的治理方式捧上了天，即西式自由民主制度，後來的發展使他調整了思路。他於2013年發表了文章《何為治理?》，批評治理的現有文獻過於關注國家是否以某些特定的方式治國理政(如是否符合西方主流意識形態定義的「民主」?是否實行了世界銀行定義的「良治」)，卻忽視了國家有沒有能力治國理政這個更根本的問題。為了彌補這個缺憾，他建議將「治理」定義為「政府制定和執行規則的能力以及提供服務的能力，與政府是否民主無關」。[108]如果這樣定義治理，可以說是回到了這個詞的原意，顛覆了過去二三十年主流文獻的基礎。

本文的第二節顯示，過去二三十年主流治理文獻基本上是宣揚一種規範性主張，即新自由主義的主張，沒有什麼實證性的根基;第三節顯示，這些文獻大行其道的秘密是基本概念含糊不清，只是一個「空洞的能指」。那麼，我們是不是應該完全拋棄「治理」這個概念呢?也不盡然。我們可以回到英文「governance」與中文「治理」原本的含義，像亞里士多德或荀子那樣使用這個名詞。[109]它指的是公共管理(包括治國理政)的方式、方法、途徑、能力，而不是指任何特定的公共管理(治國理政)的方式、方法與途徑，不是指市場化、私有化，不是指「無需政府的治理」，不是指「多一些治理，少一些統治」。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」，就是在這個意義上使用「治理」。習近平2014年2月17日在中央黨校的講話，也是在這個意義上使用「治理」。他把這個問題講得很清晰，指出推進國家治理體系現代化，就是「為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系」，其中完全沒有按照西方主流治理理論辦事的意思，關鍵是要有利於黨和國家事業發展、人民幸福安康、社會和諧穩定、國家長治久安;凡是可以達到這些目的的治理體系，對我們而言就是好的。他又提到了治理能力，說推進治理能力現代化，就是要增強「制度執行能力」。因此，黨和國家提到的治理體系和治理能力的這套話語包括兩個方面：一方面是做事的方式方法和途徑，另一方面是治理國家的能力，這就回到了治理的本源，形成了自己的話語體系。有些人不思進取，有意或無意把黨和國家所說的「治理」拉入西方主流治理理論的話語體系，還說「多一些治理，少一些統治」，「從統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢」，實在是本末倒置。

[1]Jr. Cornelius F. Murphy， Theories of World Governance： A Study in the History of Ideas， Washington， D.C.： Catholic University of America Press， 1999.

[2]Eric Voegelin， The Theory of Governance and Other Miscellaneous Papers 1921-1938， Columbia， MO： University of Missouri Press， 2004.

[3]Christian R. Thauer and Christian Wendt(eds.)， Thucydides and Political Order： Lessons of Governance and the History of the Peloponnesian War， New York： Palgrave Macmillan， 2016.

[4]Kit Morrell， Pompey， Cato， and the Governance of the Roman Empire，Oxford： Oxford University Press， 2017.

[5]Uta Kohl， The Net and the Nation State： Multidisciplinary Perspectives on Internet Governance，Cambridge： Cambridge University Press， 2017.

[6]例如，沃格林那本書的德文用詞是「herrschaft」，本可譯為「權力」「控制」「統治」，卻被英譯者譯為「治理」。

[7]David Levi-Faur， 「From 『Big Government』 to 『Big Governance』?」 in David Levi-Faur(ed.)， The Oxford Handbook of Governance，Oxford： Oxford University Press， 2012， p. 4.

[8]Christopher Ansell， David Levi-Faur， and Jarle Trondal， 「An Organizational-Institutional Approach to Governance，」 in Christopher Ansell， Jarle Trondal， and Morten ?g?rd(eds.)， Governance in Turbulent Times， Oxford： Oxford University Press， 2017， p. 29.

[9]Mitchell M. Dean， Governmentality： Power and Rule in Modern Society， second edition，London： Sage， 2010， p. 76.

[10]Oxford English Dictionary， http://www.oed.com/.

[11]William Jowett， A Manual of Instruction on the Use and Governance of Time and Temper， London： R. B. Seeley & W. Burnside， 1835.

[12]Sir John Fortescue， The Governance of England： Otherwise Called the Difference between an Absolute and a Limited Monarchy， Oxford： Clarendon Press， 1885.

[13]Andrew Weiss， 「Google Ngram Viewer，」 2015，http://scholarworks.csun.edu/bitstream/handle/10211.3/173281/NGram-v2-1.pdf;sequence=1.

[14]John Sydenham Furnivall， The Governance of Modern Burma，New York： International Secretariat， Institute of Pacific Relations， 1960.

[15]Bruce L. R. Smith， 「The Governance of Berlin，」 International Conciliation， November 1959.

[16]John J. Corson， Governance of Colleges and Universities， New York： McGraw-Hill， 1960.

[17]參見Evelyn J. Harris， Governance of the University： A Selected Bibliography， 1971， https：//archive.org/details/ERIC_ED050691。

[18]如Scott Greer， Governing the Metropolis，New York： John Wiley & Sons， 1962; Victor Jones， 「Recent Developments in the Government of Metropolitan London and Paris，」 Western Political Quarterly， Supplement， Vol. 14， No. 3， October 1， 1961， pp. 38-39。

[19]Robert LLineberry， 「Reforming Metropolitan Governance： Requiem or Reality，」 The Georgetown Law Journal， No. 58 (March/May)， pp. 675-718.

[20]Marco Becht， Patrick Bolton， and Ailsa Roell， 「Corporate Law and Governance，」 in A. Mitchell Polinsky and Steven Shavell(eds.)， Handbook of Law and Economics， Vol. 2， London： Elsevier， 2007， p. 834。理查德·伊爾施書中的出處是Richard S. F. Eells， The Meaning of Modern Business： An Introduction to the Philosophy of Large Corporate Enterprise， New York： Columbia University Press， 1960， p. 108。

[21]Richard S. F. Eells， Government of Corporations， New York： Free Press， 1962.

[22]Oliver E. Williamson， Markets and Hierarchies： Analysis and Antitrust Implications，New York： Free Press， 1975.

[23]Oliver E. Williamson， 「Transaction-Cost Economics： The Governance of Contractual Relations，」 The Journal of Law & Economics， Vol. 22， No. 2 (October 1979)， pp. 233-261.

[24]Robert O. Paxton， 「Vichy Lives! - In a Way，」 The New York Review of Books， April 25， 2013.

[25]Jonathan Steinberg， Bismarck： A Life， Oxford： Oxford University Press， 2011.

[26]Andrew Glyn， Alan Hughes， Alain Lipietz， and Ajit Singh， The Rise and Fall of the Golden Age， Helsinki： World Institute for Development Economics Research， 1988， https：//crisistheory4anticaps.files.wordpress.com/2013/05/the-rise-and-fall-of-the-golden-age.pdf.

[27]Christopher Pierson， Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare， Pennsylvania State University Press， 1991， pp. 121-128.

[28]亞當·普熱沃爾斯基：《資本主義與社會民主》，丁韶彬譯，北京：中國人民大學出版社2012年版。不過，普熱沃爾斯基最近指出，在歐美國家這種階級妥協可能已經破裂，致使西方民主遭遇極大的挑戰，面臨崩盤的危險。Javier Zarracina， 「20 of America』s Top Political Scientists Gathered to Discuss Our Democracy. They』re Scared，」 Vox， October 13， 2017， https：//www.vox.com/2017/10/13/16431502/america-democracy-decline-liberalism。

[29]Andrew Glyn， Alan Hughes， Alain Lipietz， and Ajit Singh， The Rise and Fall of the Golden Age.

[30]Peter Taylor-Gooby， 「The Silver Age of the Welfare State： Perspectives on Resilience，」 Journal of Social Policy， Vol. 31， Iss. 4 (October 2002)， pp. 597-621.

[31]James O』Connor， The Fiscal Crisis of the State， New Brunswick： Transaction Publishers， 1979， p. 1.

[32]哈貝馬斯：《合法性危機》，劉北成、曹衛東譯，上海人民出版社2000年版，第7頁。

[33]Samuel P. Huntington， 「The Democratic Distemper，」 Public Interest， No. 41 (Fall 1975)， p. 11.

[34]Michel Crozier， Samuel P. Huntington， and Joji Watanuki， The Crisis of Democracy： Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission，New York： New York University Press， 1975， pp. 161-162.

[35]Samuel P. Huntington， 「The Democratic Distemper，」 Public Interest， No. 41 (Fall 1975)， pp. 36-38.

[36]David Harvey， A Brief History of Neoliberalism， Oxford： Oxford University Press， 2005.

[37]Harvey Feigenbaum， Jeffrey Henig， and Chris Hamnett， Shrinking the State： The Political Underpinnings of Privatization， Cambridge： Cambridge University Press， 1998.

[38]Juan S. Blyde and Eduardo Fernandez-Arias， 「Why does Latin America Grow More Slowly，」 in Manuelli， Rodolfo E.， Blyde， Juan S.， Fernández-Arias， and Eduardo(eds.)， Sources of Growth in Latin America： What Is Missing?Washington， D.C.： Inter-American Development Bank， 2005， p. 2.

[39]UNDP， Human Development Report 1996，New York： Oxford University Press， 1996，p. 14.

[40]William Easterly， 「The Lost Decades： Developing Countries』 Stagnation in Spite of Policy Reform 1980-1998，」 Journal of Economic Growth， Vol. 6 (June 2001)， p. 135.

[41]World Bank， Globalization， Growth， and Poverty： Building an Inclusive World Economy， Washington， D.C.： World Bank， 2002， Chapter One 「The New Wave of Globalization and Its Economic Effects，」 pp. 23-51.

[42]Harlan Cleveland， The Future Executive： A Guide for Tomorrow』s Managers， New York： Harper & Row， 1972， p. 13.

[43]轉引自William W. Boyer， 「Political Science and the 21st Century： From Government to Governance，」 PS： Political Science & Politics， Vol. 23， No. 1 (March 1990)， p. 51。

[44]H. George Frederickson， 「The Prophet of Public Administration，」 Public Administration Times， Vol. 26， No. 8(August 2003)， Washington， D.C.： American Society for Public Administration， p. 11.

[45]Oliver E. Williamson， 「The Vertical Integration of Production： Market Failure Considerations，」 The American Economic Review， Vol. 61， No. 2 (1971)， pp. 112-123; Oliver E. Williamson， 「Markets and Hierarchies： Some Elementary Considerations，」 The American Economic Review， Vol. 63， No. 2 (May 1973)， pp. 316-325.

[46]Oliver E. Williamson， Markets and Hierarchies： Analysis and Anti-trust Implications，New York： Free Press. 1975.

[47]Oliver E. Williamson， 「Transaction-Cost Economics： The Governance of Contractual Relations，」 The Journal of Law & Economics， Vol. 22， No. 2 (October 1979)， pp. 233-261.

[48]World Bank， World Development Report 1989： Financial Systems and Development， Washington， D.C.， World Bank， 1989， p. iii.

[49]World Bank， Sub-Saharan Africa： from Crisis to Growth： A Long-Term Perspective Study， Washington， D.C.： World Bank， 1989， pp. xii， 60.

[50]Lawrence H. Summers and Sbekhar Shah(eds.)， Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1991， Washington， D.C.： World Bank， 1992， pp. 267-362.

[51]World Bank， Governance and Development， Washington， D.C.： World Bank， 1992.

[52]World Bank， Governance： The World Bank』s Experience， Washington， D.C.： World Bank， 1994.

[53]世界銀行網站，http://info.worldbank.org/governance/wgi/#home。

[54]Woody Powell， 「Neither Markets Nor Hierarchy： Networks Forms of Organization，」 Research in Organizational Behavior， Vol. 12 (1990)， pp. 295-336.

[55]R. A. W. Rhodes， 「Policy Networks： A British Perspective，」 Journal of Theoretical Politics，Vol. 2， No.3 (July 1990)， pp. 293-317.

[56]R. A. W. Rhodes， 「The New Governance： Governing without Government，」 Political Studies， Vol. 44， No. 4 (September 1996)， pp. 652-667.

[57]R. A. W. Rhodes， Understanding Governance： Policy Networks， Governance， Reflexivity and Accountability，Philadelphia： Open University Press， 1997.

[58]William W. Boyer， 「Political Science and the 21st Century： From Government to Governance，」 PS： Political Science & Politics， Vol. 23， No. 1 (March 1990)， pp. 50-54.

[59]科學網收集的出版信息涵蓋自然科學、社會科學、人文藝術方面的256個學科領域，收錄了每個領域最有影響的期刊。

[60]最早為美國學者羅森若討論國際政治時使用了這種說法，見James N. Rosenau， 「Governance， Order and Change in World Politics，」in James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel(eds.)， Governance without Government： Order and Change in World Politics，Cambridge： Cambridge University Press， 1992， pp. 3-6。讓這種說法廣為人知並應用於國內政治的是英國學者羅茲，見R. A. W. Rhodes， 「The New Governance： Governing without Government，」 Political Studies， Vol. 44， No. 4 (September 1996)， pp. 652-667。

[61]Yu Keping， 「Toward an Incremental Democracy and Governance： Chinese Theories and Assessment Criteria，」 New Political Science， Vol. 24， No. 2 (2002)， pp. 195-196.

[62]Susan Strange， The Retreat of the State： The Diffusion of Power in the World Economy， Cambridge： Cambridge University Press， 1996， p. 4.

[63]Victor Bekkers， Geske Dijkstra， and Menno Fenger(eds.)， Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices， Burlington， VT： Ashgate， 2007， pp. 20-21.

[64]Jacob Torfing， B. Guy Peters， Jon Pierre， and Eva Sorensen， Interactive Governance： Advancing the Paradigm， New York： Oxford University Press， 2012， p. 10.

[65]B. Guy Peters， 「Review of Rod A. W. Rhodes』s Understanding Governance： Policy Networks， Governance， Reflexivity and Accountability，」 Public Administration， Vol. 76， No. 2 (Summer 1998)， p. 408.

[66]B. Guy Peters and Jon Pierre， 「Governance and Social Complexity，」 Statsvetenskaplig Tidskrifts， Vol. 110， No. 3 (2008)， p. 241.

[67]H. George Frederickson and Kevin B. Smith， The Public Administration Theory Primer， Boulder， CO： Westview Press， 2003， p. 224.

[68]Andrew Jordan， Rüdiger K. W. Wurzel， and Anthony Zito， 「The Rise of 『New』 Policy Instruments in Comparative Perspective： Has Governance Eclipsed Government?」Political Studies， Vol. 53， No. 3 (October 2005)， pp. 477-496.

[69]Carolyn J. Hill and Jr. Laurence E. Lynn， 「Is Hierarchical Governance in Decline? Evidence from Empirical Research，」 Journal of Public Administration Research and Theory， Vol. 15， No. 2 (2005)， pp. 173-195.

[70]Jr. Laurence E. Lynn， 「Has Governance Eclipsed Government?」 in Robert F. Durant(ed.)， The Oxford Handbook of American Bureaucracy， Oxford： Oxford University Press， 2010， p. 684.

[71]Merilee Grindle， 「Good Governance： The Inflation of an Idea，」 Faculty Research Working Paper Series RWP10-023， Harvard Kennedy School， June 2010， https：//dash.harvard.edu/handle/1/4448993.

[72]Oman Charles P. and Arndt Christiane， Development Centre Studies Uses and Abuses of Governance Indicators，OECD Development Centre， 2006， p. 72; Wil Hout， The Politics of Aid Selectivity： Good Governance Criteria in World Bank， U.S. and Dutch Development Assistance， New York： Routledge， 2007， p. 46.

[73]Zo? Wilson， The United Nations and Democracy in Africa： Labyrinths of Legitimacy，New York： Routledge， 2006， p. 51.

[74]World Bank Institute， 「Good Governance and Its Benefits on Economic Development： An Overview of Current Trends，」 http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/1740479-1149112210081/2604389-1149699431307/edouardpresentation_munich_inwent.pdf.

[75]Marcus Kurtz and Andrew Schrank， 「Growth and Governance： Models， Measures and Mechanism，」 The Journal of Politics， Vol. 69， No. 2 (May 2007)， pp. 538-554.

[76]Dani Rodrik， 「Thinking about Governance，」 in Douglass North， Daron Acemoglu， Francis Fukuyama， and Dani Rodrik， Governance， Growth， and Development Decision-making， Washington， D.C.： World Bank， 2008， p. 19.

[77]Jomo Kwame Sundaram and Anis Chowdhury (eds.)， Is Good Governance Good for Development?London & New York： Bloomsbury Academic， 2012.

[78]Giliberto Capano， Michael Howlett & M Ramesh， 「Bringing Governments Back in： Governance and Governing in Comparative Policy Analysis，」 Journal of Comparative Policy Analysis： Research and Practice， Vol. 17， No. 4 (2015)。除這篇引言外，該專刊還登載了另外四篇文章。

[79]Peter B. Evans， Dietrich Rueschemeyer， and Theda Skocpol (eds.)， Bringing the State Back In， New York： Cambridge University Press， 1985.

[80]Boaventura de Sousa Santos， 「Beyond Neoliberal Governance： The World Social Forum as Subaltern Cosmopolitan

Politics and Legality，」 in Boaventura de Sousa Santos and César A. Rodríguez Garavito(eds.)， Law and Globalization from Below， Cambridge： Cambridge University Press， 2005， p. 31.

[81]Carolyn J. Hill and Jr. Laurence E. Lynn， 「Is Hierarchical Governance in Decline? Evidence from Empirical Research，」 Journal of Public Administration Research and Theory， Vol. 15， No. 2 (December 2004)， p. 173.

[82]H. George Frederickson and Kevin B. Smith， The Public Administration Theory Primer， Boulder， CO： Westview Press， 2003， p. 225.

[83]Van Kersbergen and Van Waarden， 「『Governance』 as a Bridge between Disciplines： Cross-disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability， Accountability and Legitimacy，」 European Journal of Political Research， Vol. 43， No. 2 (March 2004)， pp. 143-171.

[84]R. A. W. Rhodes， 「The New Governance： Governing without Government，」 Political Studies， Vol. 44， No. 4 (Sept. 1996)， pp. 652-667.

[85]R. A. W. Rhodes， 「Public Administration and Governance，」 in Jon Pierre(ed.)， Debating Governance： Authority， Steering， and Democracy， Oxford： Oxford University Press， 2000， pp. 54-90.

[86]Paul Hirst， 「Democracy and Governance，」 in Jon Pierre(ed.)， Debating Governance，Oxford： Oxford University Press， 2000， pp. 13-35.

[87]Menno Fenger and Victor Bekkers， 「The Governance Concept in Public Administration，」 in Victor Bekkers， et al.(eds.)， Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices， Burlington， VT： Ashgate， 2007， pp. 13-34.

[88]Jr. Laurence E. Lynn， 「Has Governance Eclipsed Government?」 in Robert F. Durant(ed.)， The Oxford Handbook of American Bureaucracy， Oxford： Oxford University Press， 2010， pp. 669-690.

[89]Peter L. Hupe and Lucas Meijs， Hybrid Governance： The Impact of the Nonprofit Sector in the Netherlands，The Hague： Social and Cultural Planning Office， 2000.

[90]Michael Hill and Peter L. Hupe， Implementing Public Policy： An Introduction to the Study of Operational Governance， Second edition， London： Sage， 2009.

[91]Australian Public Service Commission， 「Building Better Governance，」 2007， http://www.apsc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0010/7597/bettergovernance.pdf.

[92]Stephen P. Osborne， The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance， London： Routledge， 2010.

[93]例如，Jon Pierre and B. Guy Peters， Governance， Politics and the State， London： Palgrave Macmillan， 2000。

[94]Jan Kooiman， Governing as Governance，London： Sage， 2003， p. 5。

[95]Tony Bovaird and Elke L?ffler， 「Evaluating the Quality of Public Governance： Indicators， Models and Methodologies，」 International Review of Administrative Sciences，Vol. 69， No. 3 (September 2003)， pp. 316.

[96]H. George Frederickson， 「Whatever Happened to Public Administration? Governance， Governance Everywhere，」 in Ewan Ferlie， Jr. Laurence E. Lynn， and Christopher Pollitt(eds.)， The Oxford Handbook of Public Management，Oxford： Oxford University Press， 2007， pp. 285-286.

[97]Rosa Comella， 「New Governance Fatigue? Administration and Democracy in the European Union，」 Jean Monnet Working Paper 06/2006， New York School of Law.

[98]Giovanni Sartori， 「Concept Misformation in Comparative Politics，」 The American Political Science Review， Vol. 64， No. 4 (December 1970)， pp. 1033-1053; David Collier and Jr. James E. Mahon， 「Conceptual 『Stretching』 Revisited： Adapting Categories in Comparative Analysis，」 The American Political Science Review， Vol. 87， No. 4 (December 1993)， pp. 845-855.

[99]Claus Offe， 「Governance： An 『Empty Signifier』?」 Constellations， Vol. 16， No. 4 (December 2009)， pp. 550-562.

[100]Volker Schneider， 「State Theory， Governance and the Logic of Regulation and Administrative Control，」 in Andreas Warntjen and Arndt Wonka(eds.)， Governance in Europe： The Role of Interest Groups， Baden-Baden： Nomos Publishers， 2004， p. 25.

[101]中國漢語大詞典編輯委員會、漢語大詞典編纂處(編纂)：《漢語大詞典》，北京：漢語大詞典出版社1990年版，第1126—1127頁。

[102]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室(編)：《現代漢語詞典》，北京：商務印書館2016年版，第1690頁;「教育部國語推行委員會」：《重編國語辭典修訂本》(網路版)，2015年，http://dict.revised.moe.edu.tw/cbdic/。

[103]知賢：《GOVERNANCE：現代「治道」新概念》，載劉軍寧、王炎、賀衛方(主編)：《市場邏輯與國家觀念》，北京：三聯書店1995年版，第55—78頁。

[104]徐勇：《Governance：治理的闡釋》，載《政治學研究》1997年第1期，第63—67頁。

[105]毛壽龍、李梅、陳幽泓：《西方政府的治道變革》，北京：中國人民大學出版社1998年版。毛壽龍一直使用「治道」到2009年前後，最終也開始使用「治理」一詞，如毛壽龍：《公共事物的治理之道》，載《江蘇行政學院學報》2010年第 1期(總第 49期)，第100—105頁。

[106]麻寶斌：《治道變革：公共利益實現機制的根本轉變》，載《吉林大學社會科學學報》2002年第3期，第75—80頁。

[107]如中共中央編譯局當代馬克思主義研究所出版的《馬克思主義與現實》1999年第5期在發表另外兩篇譯文的同時，發表了俞可平的引介性文章《治理和善治引論》。

[108]Francis Fukuyama， 「What Is Governance?」 Governance： An International Journal of Policy， Administration， and Institutions， Vol. 26， No. 3 (July 2013)， pp. 347-368.

[109]如美國著名公共管理、公共行政學者邁耶說：「我使用治理一詞與亞里士多德在《政治學》中的用法一致，這是一般意義上的管理社會的過程。我不用它來描述官僚機構的最小化，或通過交換或契約將政策過程私有化……我的處方與大多數學者使用這個術語的方式相距十萬八千里……我的意圖是保存治理機構，而不是摧毀它們」，見Kenneth J. Meier， 「Bureaucracy and Democracy： The Case for More Bureaucracy and Less Democracy，」 Public Administration Review， Vol. 57， No. 3 (May-June 1997)， p. 198。