榮昌統一戰線-關於健全縣級重大矛盾糾紛化解機制的思考

摘要：經濟體制轉軌，社會階層分化，社會矛盾不斷加劇，這些都對我國現行社會管理體制和社會管理模式提出了嚴峻的挑戰。重大矛盾糾紛化解也是我縣當前亟待解決的重要課題。本文力圖通過對我縣重大矛盾糾紛的分析梳理，把握重大矛盾糾紛的發生規律，從健全多元化矛盾糾紛解決機制，充分發揮司法行政職能優勢兩個方面，探討我縣預防和調處重大矛盾糾紛的有效途徑。

關鍵詞：重大矛盾糾紛 健全機制 司法行政

經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，這是改革發展關鍵時期的一些基本特徵。當前，我縣經濟進入加速發展期，面臨著多種因素引發的各類矛盾糾紛。社會矛盾化解是我們當前亟待解決的重要課題。本文力圖通過對我縣重大矛盾糾紛的分析梳理，從加強預防和完善調處的角度，探討我縣重大矛盾糾紛化解的途徑。

一、當前我縣重大矛盾糾紛的類型

據統計，2011年上半年我縣共排查重大矛盾糾紛43件，其中勞動社保類問題24件，佔56%；城鄉建設類問題5件，佔11%；農村農業類問題5件，佔11%；其他類問題9件，佔22%。通過對我縣上半年重大矛盾糾紛具體情況分析，可以得出以下結論：

一是目前我縣發生率最高的為勞動社保類矛盾，主要包括醫保社保、工資拖欠、勞動爭議、工傷死亡賠償四種類型，其中工傷死亡賠償最容易並且已全部通過調解獲得解決，工資拖欠、勞動爭議通過調解或司法程序部分獲得解決，醫保社保問題在勞動社保類問題中最為突出，占該類問題46%，其中無政策依據的醫保社保問題較難解決，涉及群眾易採用較小規模的集訪或越級上訪方式表達訴求；

二是目前在我縣影響較大的為城鄉建設類糾紛和部分農業農村糾紛，主要包括房屋產權、征地補償、戶籍改革三種類型，這幾類矛盾糾紛涉及標的額較大，與群眾維持生活密切相關，群眾情緒表現尤為激烈，多次出現群體性信訪現象，個別矛盾還多次出現堵塞政府大門情況，此類矛盾因涉及政策調整和執行、多方利益平衡、群眾對政策不理解等各種原因，解決比較困難，目前主要通過解釋政策、作思想工作等方式平息群眾情緒；

三是其他問題類型較為分散，主要涉及經濟糾紛、環境污染、違規收費、農村飲水等方面，衝突不算激烈，除個別問題屬政策調整或需政府出面協調解決外，絕大部分問題從根本上都屬於經濟糾紛，均可通過調解或司法途徑解決。

二、我縣重大矛盾糾紛的特點

（一）糾紛主體多元化。從矛盾糾紛的主體來看，過去單一的自然人之間的矛盾糾紛居多，而現在矛盾糾紛的主體不僅涉及到企業、團體，甚至涉及到行政機關。特別是一些群體性矛盾糾紛，即使屬於民事合同性質的糾紛，當事人也因為難以解決而要求政府出面，往往把對相關單位的不滿轉移到對行政機關的對立上來。如「紅日海棠靜苑」二期工程購房戶多次多人到縣政府集訪，要求相關部門督促開發商儘快修建交房入住的問題。

（二）糾紛內容複雜化。隨著經濟社會的發展，矛盾糾紛也由簡單趨向複雜，從過去主要以家庭矛盾和鄰里矛盾為主，轉變為以房屋產權、拆遷征地、勞動社保、經濟糾紛、環境污染等多種矛盾糾紛共同存在。隨著人們文化素質和法律水平的提高，矛盾糾紛也由以前的家裡長短，逐步發展到注重自我保護和維護自身權益等實質性問題上來。

（三）糾紛本質利益化。糾紛形式多樣，內容複雜，但重大矛盾糾紛通常都涉及到當事人的根本利益，對當事人的生產生活影響格外重大，事關其住房、醫療、養老等基本保障問題，當事人對自己的訴求不願意也不可能輕易放棄，為了使自己的經濟利益最大化，當事人必然用盡上訪集訪等各種手段來爭取其基本權益，造成重大矛盾糾紛參與人數多，影響範圍廣，解決難度大。

（四）糾紛潛在高危化。重大矛盾糾紛通常涉及人數眾多，矛盾糾紛的當事人為了及時解決問題，往往藉助堵塞政府大門、阻斷鄉村公路等過激手段使矛盾糾紛社會化、公開化和複雜化，並以此向矛盾糾紛的另一方或政府施加壓力。加上有的部門在處理一些重大矛盾糾紛時方法欠妥，從而在社會上形成了一種錯誤的概念，認為「不鬧不解決」，這些矛盾糾紛如果不能得到妥善解決，就會蔓延激化甚至釀成群體性事件，對社會穩定構成嚴重影響。

（五）糾紛調處疑難化。隨著社會關係變得複雜多樣，矛盾糾紛也逐漸出現牽涉範圍廣、持續時間長、對抗程度強的特點。有些矛盾糾紛由於所涉及的實質性問題往往牽涉面廣而且沒有政策支撐，基層難以解決，如原8023部隊退役人員、民師及代課教師、知青群體等要求解決養老、社保、醫療等問題，往往需要上級機關出台相關政策或進行統籌協調才能解決。同時，部分群眾法制觀念淡漠，錯誤的認為越級信訪和聚眾鬧事可以對上級機關和領導造成壓力，使本來能在基層通過協調解決或在法律程序中得到解決的矛盾演化成上訪、集訪問題。這些都給調解工作帶來了壓力和難度。

三、重大矛盾糾紛產生的原因

（一）改革發展引起的利益調整是根本原因。改革發展的縱深推進，帶來了群眾生活水平的明顯提高和各項事業的蓬勃發展，也不可避免地引起了社會結構的深刻調整，原有的利益格局被打破，這必然會影響一些群體的既得利益。隨著社會主義市場經濟制度的日趨完善，各種深層次的矛盾和問題逐步顯現出來。受利益驅動和利益最大化思想的影響，人們的利益需求不斷膨脹和擴張，糾紛也不斷產生，社會不穩定、不和諧的因素日益增多。

（二）分配衝突導致的心理失衡是直接原因。隨著社會發展進步，人們的思想觀念、價值取向和利益關係也發生了很大改變，城鄉差距、各階層的差距不斷拉大，彼此之間因利益分配產生的衝突日益明顯。分配上的不均衡和現實的貧富差距，使部分群體的生活水準處於明顯劣勢，致使其出現心理失衡，對政府產生強烈的不滿甚至是報復社會情緒，加上部分當事人法制觀念淡漠，從而導致其行為的失控，動輒集體上訪、越級上訪，甚至釀成群體性事件和引發刑事案件。

（三）相關政策體制機制不健全是主要原因。市場經濟環境下，利益衝突也呈現出多元化，許多新的具有明顯時代特徵的矛盾糾紛應運而生，如土地徵用、企業改制、醫患關係、環境污染引發的糾紛等等。面對這些當前急需研究和破解的重大課題，部分相關政策的制定卻相對滯後，就業安置崗位不充足，服務管理措施不完善，社會保障體系不健全，造成有關社會弱勢群體的權利得不到有效的保障。該群體的權利受到損害又得不到及時救助，便往往訴諸上訪、暴力或其他類型的失范、失控行為，成為新的影響穩定因素。

（四）對調解工作缺乏足夠認識是重要原因。重大矛盾糾紛從根本上說，屬於人民內部矛盾，由於對調解工作的重要性認識不夠，加上調解機制的不完善，導致調解工作在化解重大矛盾糾紛中的作用沒有得到充分發揮。比如在進行重大項目的決策部署時沒有利用調解組織充分收集社情民意；處理矛盾時沒有形成更加高效的調解協作機制；部分群眾的情緒沒有在與政府交涉過程中得到合理的抒發；部分幹部處理矛盾糾紛的能力水平還存在各種問題等原因，這些原因都使得部分處於初始狀態的輕微矛盾不能得到及時的預測和解決，導致矛盾升級，逐步轉化為嚴重的群體性對抗。

四、關於預防和調處重大矛盾糾紛的對策

要解決重大矛盾糾紛，需要我縣從根本上加快經濟發展，改革分配製度，完善保障制度，縮小貧富差距。本文僅從預防和調處角度入手，著眼於我縣重大矛盾糾紛解決機制的完善。

（一）健全多元化矛盾糾紛解決機制，多管齊下推進社會管理創新

我縣已經建立具有榮昌特色的集人民調解、司法調解、行政調解三位一體的多元化矛盾糾紛調處機制，有效化解了大量矛盾糾紛。但是，由於重大矛盾糾紛成因複雜，還需進一步健全我縣的多元化矛盾糾紛機制：

1、健全信息預警工作機制。做好信息的預警預測和分析研判是開展調解工作的重要前提。在我縣矛盾糾紛排查基礎上，一是健全信息收集機制，全縣各級綜治組織、調解組織要充分調動人民調解員、信息聯絡員隊伍，廣泛收集信息，全面掌握影響穩定的各種信息和苗頭，尤其是儘早掌握可能影響本地區社會穩定的重大矛盾和突出問題；二是健全輿情分析機制，確保輿情定位準確、分析透徹、建議切實。使對重大矛盾糾紛化解工作的指導建立在可靠的調查研究基礎之上。

2、健全聯調聯動工作機制。健全聯調聯動機制是做好調解工作的根本保證。在我縣多元化矛盾糾紛調處機制上，一是要健全矛盾發生時的現場合力化解機制。在重大矛盾糾紛發生現場，屬地領導機關、涉事單位、公安機關、司法行政機關等相關部門必須及時趕到現場，既要控制事態，又要慎用警力，重點做好現場調解工作；二是要完善依靠群眾、藉助社會力量共同參與的矛盾聯合調處機制。依靠群眾調處人民內部矛盾，就是充分發揮人民調解組織、基層群眾自治組織、工會、婦聯、共青團、矛盾糾紛當事人的親屬和親戚朋友等在矛盾調處中的作用。

3、健全應急處置工作機制。成立應急反應和處置系統是解決群體性糾紛的基本要求。在我縣應急指揮中心基礎上，一是制定科學精密的應急處置預案，做到決策層、指揮層、執行層分工明確、各司其責，確保處置工作的嚴密、有序、高效；二是強化應急指揮中心的權威，確保其指揮有力、政令通暢，在最短的時間內，迅速指揮、協調、調集多方面力量和物資投入重大矛盾處置工作；三是嚴格日常訓練和實戰演練，確保人員素質較高、裝備設施較好、實戰經驗較豐富，確保訓練及演練規範化、法制化、專業化。

4、健全民意訴求表達機制。拓寬和暢通民意訴求表達機制是有效化解社會矛盾的重要基礎。一是健全風險評估機制。在制定涉及民生權益的重大決策前，必須徵求項目所涉群眾的意見，充分評估可能存在的穩定風險，從源頭上避免因決策不當引發重大社會矛盾；二是拓寬民意表達途徑。縣內各行政部門，應向社會公布信訪機構和主管單位的聯繫方式，為群眾表達訴求提供暢通、便利的渠道；三是健全矛盾調處機制。縣內各行政職能部門在化解矛盾糾紛時，可採用聽證會、協調會、調解會等形式進行，並邀請人民調解員參與，共同現場做好群眾的調解疏導工作。要加強人民調解協議的司法確認工作，使調解協議更具約束力，強化人民調解在群眾中的威信度；四是引導群眾形成正確的維權意識。要充分發揮基層組織特別是居委會、村委會、基層司法所的作用，通過民主議事、民主懇談、法制宣傳教育等有效措施，引導群眾以理性合法的方式表達訴求和解決矛盾糾紛，把矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態。

（二）充分發揮司法行政職能優勢，多措並舉強化社會矛盾化解

司法行政系統作為服務基層、化解矛盾的排頭兵，有必要也完全有可能通過充分發揮職能優勢，推進重大矛盾糾紛化解工作走向規範化、法治化、高效化的運行軌道。

1、發揮人民調解的基礎作用，最大限度化解重大矛盾糾紛。人民調解是化解矛盾最基本的手段，能最大限度的把矛盾化解在萌芽狀態、防止矛盾的激化蔓延。要加強以下四方面工作：一是加強調解信息收集，發揮排查預警作用。要繼續完善全覆蓋的矛盾調解組織網路，充分發揮人民調解員、信息聯絡員在矛盾糾紛排查中的信息收集優勢，建立和完善社情民意分析制度、重大疑難糾紛報告制度，為黨委、政府正確決策提供準確依據。二是加強日常糾紛調處，發揮事前化解作用。重大矛盾糾紛都具有由小變大，由量變到質變的過程。要高度重視日常矛盾糾紛的化解。要充分發揮人民調解的基礎作用，加大對婚姻家庭、工傷賠償、勞資糾紛、醫患糾紛日常矛盾糾紛的調處力度，最大限度的把矛盾化解在萌芽狀態、防止矛盾的激化蔓延。三是完善專業調處機構，發揮事中調解作用。要完善 「榮昌縣重大矛盾糾紛調處中心」的建設，由重大矛盾調處中心負責重大矛盾糾紛的分流指派、指導協調督辦和責任追究等職權，選派專業人員指導、參與和幫助開展重大矛盾糾紛調解。要將調解中心建設成為一個便民惠民的服務窗口，試行矛盾糾紛「一廳式」、「開庭式」調解，推行「合議制」，調解員「點調製」等調解模式，確保各種矛盾糾紛的成功調解，為重大矛盾糾紛化解創造操作性較強的新途徑和新方法。四是加強調解回訪制度，發揮事後維穩作用。已解決的重大矛盾糾紛可能因為各種原因再次激化，要通過人民調解開展事後回訪及情緒安撫工作，充分發揮人民調解員與當事人傾心交談，柔情化解糾紛的方式，消除當事人對抗心理，在潛移默化中促使當事人認可、接受矛盾糾紛調處結果，配合黨委政府有效開展重大矛盾糾紛維穩工作。

2、發揮律師服務的協助作用，運用法律優勢以化解重大矛盾。發揮律師的法律專業優勢，能促使重大矛盾糾紛合法有效解決。在爆發群體性事件後，當事人與政府之間缺乏基本信任，而律師作為受當事人委託的人，受到當事人信賴，如果律師在處置群體性事件中的作用發揮好了，往往能夠起到事半功倍的效果。要主動培育律師在處置群體性事件中的作用，組織律師參與政府重大公共決策調研和風險評估，利用律師專業知識參與重大敏感性事件處置，加強對律師處置群體性事件的政治業務培訓，建立公益律師人才庫，逐步推行律師與鎮街、村社的對口服務制度等等。通過多種途徑保證律師在參與處置群體性事件時，自覺地把黨和政府的意圖貫徹到自己的實際行動中去。

3、發揮法律援助的引導作用，依法維權以實現群眾合理訴求。法律援助將重大矛盾糾紛化解工作的落腳點放到解決關係群眾切身利益的具體問題和落實扶困救助措施上來，一方面有效引導矛盾糾紛的當事人選擇合法途徑表達自己的訴求，避免當事人繼續採取堵路、集訪等激化矛盾的方式，維護司法尊嚴；另一方面讓弱勢群體感受到「被尊重、被理解、被關懷」的司法人文關懷和人性化氛圍，對於緩和矛盾、解決衝突有著不可替代和不可低估的作用。要不斷擴展法律援助組織網路；擴大法律援助覆蓋面；方便群眾申請法律援助；縮短辦案周期；實現案結事了的目標，充分發揮其在扶貧困、暖民心、保民生中的積極作用。

4、發揮公證工作的配合作用，通過正確確權以全面定紛止爭。公證工作貼近民生，關注社會熱點難點，積極有效介入城市建設、企業改制、征地拆遷、環境保護、食品藥品安全等領域，與群眾日常生活息息相關。公證機構通過辦理有關死亡、繼承、委託等民事公證事項，定紛止爭，從源頭上促進矛盾糾紛的預防和解決。公證機構要配合政府及有關部門行使社會管理職能，參與城市改造、房屋拆遷等項目公證，確保相關項目合法、公平、公開進行；要樹立運用公證手段預防化解社會矛盾的意識，積極運用公證進行法律知識宣傳，引導當事人增強法制觀念；要發揮公證的職能優勢，引導群眾依法正確表達訴求，展現公證服務維護社會和諧的內在價值。

5、發揮法制宣傳的教育作用，培育法治理念以預防矛盾糾紛。由於人民內部矛盾糾紛的特殊性、複雜性，單靠強制執行法律規定是力不從心的，必須要從思想上培育群眾的法制觀念，以強烈的法制觀念作為約束規範人們行為的重要手段，通過良好的法制教育使當事人心悅誠服地接受調解意見，主動履行義務。法制宣傳工作要結合「六五」普法，積極圍繞黨委政府的中心工作進行普法宣傳；要針對大量的征地、拆遷、補償安置工程的突出矛盾，進行專項法制宣傳教育；要將法制宣傳與人民調解相結合，以普法促進矛盾糾紛的化解，以矛盾糾紛的化解推動普法，達到「調解一案、教育一片」的社會效果，充分發揮法制宣傳教育在重大矛盾糾紛化解中的重要作用。