廢除社會撫養費

中國的人口政策最近幾年內做出了重大調整。《人口與計劃生育法》2015年12月27日在十二屆全國人大常委會第十八次會議修改，決定放開全面二胎。但與「社會撫養費」相關的管理條例並沒有得到修改。

社會撫養費的邏輯漏洞

2001年通過的《人口與計劃生育法》第一次在法律層面出現了「社會撫養費」這個概念，該法第四十一條規定：「不符合本法第十八條規定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養費。」2002年《社會撫養費徵收管理辦法》界定「社會撫養費」是「為調節自然資源的利用和保護環境，適當補償政府的社會事業公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民徵收的費用」。社會撫養費是為了彌補政府在（超生子女）的社會事業的財政支出，包括但不限於衛生、教育等費用。這個說法也在《社會撫養費徵收管理辦法》中得到了驗證，該法第一條明確指出，社會撫養費的徵收是為了「實現人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展」。

但這種解釋存在疑問。首先，財政支出未考慮代際公平。假設超生的孩子會導致政府在教育等領域的支出，且每個家長繳納的稅收都是一致的，那麼更多的孩子確實會增加政府的財政支出。但孩子最終會從一個單純的消費者變成生產者，假如此前的邏輯成立，那也就意味著在過了一代人後，此前超生的家庭給社會創造了更多的財富，而此前的一胎家庭則是從這些超生家庭中受益。由此來看，現在對這些家庭徵收社會撫養費，從代際公平的角度考慮並不恰當。更何況，在很多地區，對家庭徵收高額的社會撫養費會導致家庭陷入貧困。

其次，社會撫養費的徵收標準並不恰當。按照社會撫養費徵收管理辦法的規定，「社會撫養費的徵收標準，分別以當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節，確定徵收數額。社會撫養費的具體徵收標準由省、自治區、直轄市規定。」通常，公共資源的成本是邊際遞減的，意味著一個家庭的第二個甚至第三個孩子的成本會比第一個少，徵收的社會撫養費也該更少。但事實是，各省份有關社會撫養費的徵收辦法中，第三胎所要繳納的費用遠高於第二胎和第一胎。更為重要的是，當違反計劃生育者被徵收高額的社會撫養費時，可能會危及到家庭的撫養責任，甚至很多家庭會因此而致貧。

最後，也是更為重要的，社會撫養費將其邏輯建立在一個根本就不存在的前提之上，認為「多出生人口侵佔了較多的社會公共資源」。人在社會生活與發展當然要耗費資源，但人也在創造價值，而且創造的價值會高於其消耗的資源，否則就無法解釋為什麼中國在人口越來越多的情況下經濟社會發展並沒有陷入停滯，而且各項指標都要好於以前。因此，以不符合生育規定為由而徵收社會撫養費，這種理由實際上並不存在。

如何面對歷史遺留問題

在全面二胎之後，以限制人口數量為目標的計劃生育即將完成其歷史使命。假設不對生育數量進行限制，那麼社會撫養費也就沒有存在的必要。那麼，此前收取的巨額社會撫養費，我們該如何面對？或者說，政府該如何面對那些繳納了社會撫養費的群體？

之所以討論這個問題，是因為中國目前的人口總和生育率離正常的人口更替有著很大的距離。從上世紀90年代初開始，中國的人口總和生育率已經下降到世代更替水平以下：2000年人口普查顯示生育率為1.22；2010年人口普查顯示生育率為1.18。事實上，中央也意識到了生育率長期過低所帶來的風險，也正是如此，計劃生育政策也做了適時調整，從2013年11月開始實施「單獨二胎」，到2015年底實施「全面二胎」。

這意味著當年法律上不符合規定並被繳納巨額社會撫養費的「超生」人口在今天成了社會的中流砥柱，那是不是在另外一個層面上驗證了當年對其徵收的社會撫養費是錯的。於是就有一個最為直接的問題：該如何對當年因為「超生」而被徵收社會撫養費的家庭或者個人進行補償？

當然，在現有的法律框架下政府無需對當年的徵收行為進行補償，因為徵收社會撫養費並不「違法」。但是，如果考慮到徵收社會撫養費的目標和達成的後果之間的落差：社會撫養費並未合理的用於補償公共資源，而且超生人群並非是社會的負擔，相反，他們還是目前延緩老齡化社會的中堅力量。因此，政府有道義對當年的徵收行為進行補償，尤其是對那些因為繳納社會撫養費導致貧困的家庭更是如此。

廢除社會撫養費是未來出路

從理論上說，能夠以貨幣化方式全額返還當年所徵收的社會撫養費是最為理想的，但這也可能是難度最大的，因為當年徵收的社會撫養費已經支出，而不是以某種基金的形式存在可供返還。由於數額巨大，無論哪一級政府都沒有足夠的財政能力來一次性返還。那麼，還有什麼樣的方式？

在我看來，更為可行的辦法是給這部分群體免徵或者減征養老保險金。考慮到在目前的社會保障體系下，個人的退休金是來自於目前工作人群繳納統籌部分的養老保險金，而對那些當年已經繳納過「社會撫養費」的人而言，他們應當免於繳納同等或者更多金額的養老保險金，從而彌補當年的支出。當然，這個數額如何確定，是不是按照當年繳納的金額，或者是按照特定標準計算通脹後的數額，則是另外一個話題。

當然，對於絕大多數被徵收社會撫養費的家庭和個人來說，現在償還的金額可能並不足以彌補當年在徵收社會撫養費時所遭遇的全部痛苦。但即便如此也是一種慰藉。

遺憾的是，2014年提出的《社會撫養費徵收管理條例（送審稿）》並未關注到中國人口生育政策正面臨著近30多年來最重大的調整，而是繼續用技術性的修補來回應這一制度的根本缺陷，包括但不限於明確界定徵收對象、縮小徵收範圍、統一徵收標準、規範徵收主體、增加徵收程序、落實收支兩條線和增加徵收管理透明度等。並且這個「送審稿」沒有後續進展。如果社會撫養費繼續存續下去，今後必會將導致更多的麻煩。不僅是邏輯漏洞，同時還有制度運行過程中的難題：事實上，全面二胎後已有不少爭議性的案例讓基層政府為難。

實際上，對於社會撫養費的最好辦法並不是修改，而是立即廢除；同時，政府還應當對當年繳納社會撫養費的家庭或者個人予以某種方式的補償。這是化解分歧、凝聚社會共識的重要方式，這在全面深化改革的當下，以人口為突破點，意義尤其深遠。

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