建立多元化糾紛解決機制 促進民族地區和諧穩定發展

( 2011 年 5 月 20 日 )廣西法制網【內容提要】隨著我國民族地區經濟社會事業的快速發展,加上受到地域、歷史、文化等諸多因素的影響，各類涉及少數民族的社會矛盾糾紛發生率和激化率急劇上升，矛盾糾紛的多樣化、群體化、過激化、疑難化不斷突顯，社會的穩定與和諧面臨嚴峻挑戰。因此為維護我國民族地區的社會穩定,建立多元化糾紛解決機制，實現訴訟內外各種糾紛解決方式的功能相濟、有機銜接與融合，增強解決矛盾糾紛的有效性，促進社會穩定和諧具有十分重要的戰略意義。【關鍵詞】：多元化 解決機制 和諧穩定 調解凌雲縣是我市社會經濟發展水平比較靠後的縣份，也是少數民族聚集地區，全縣8個鄉鎮中有4個為民族鄉，全縣總人口19.4萬人，居住著壯、漢、瑤、苗等民族，少數民族佔全縣總人口的55.8%。由於受到地域、歷史、文化等諸多因素的影響，凌雲縣的經濟發展、人民群眾的生活水平以及人的思想素質、法制觀念隨著各種利益不斷出現衝突和磨擦，各種社會矛盾糾紛不斷發生，導致大量的民商事糾紛湧向法院。因此，凌雲縣法院在民商案件的審理過程中，緊緊圍繞三項重點工作，不斷發揚調解優勢，創新調解方法，按照「調解優先，調判結合，以調為主，案結事了」的原則，將調解貫穿於整個訴訟活動中，穩妥地解決紛爭，有效地減少了當事人上訴、申訴、上訪，促進了轄區的社會和諧穩定。下面筆者結合凌雲縣民族地區矛盾糾紛發生的特點，闡述凌雲法院如何抓好民商審判工作，從而促進凌雲縣民族地區經濟社會的和諧發展，並提出構建多元化矛盾糾紛解決機制的設想，以供大家參考並指正。一、凌雲縣民族地區矛盾糾紛的類型和特點從2008年至2010年間，我院共受理民商案件2342件，綜合所審理的民商事案件情況看，我縣民商案件主要類型可概括為以下八類，並有以下特點：1、婚姻家庭、繼承、贍養、撫養、財產返還等糾紛。此類案件占民商事糾紛案件的主導地位。而且離婚、贍養、撫養、財產等類型案件呈逐年上升趨勢。2342件民事案件中，此類556件，佔23.7%。2、拖欠農民工工資或者勞務報酬糾紛以及有財產給付內容涉及農民工的勞動爭議糾紛案件。農民工是改革開放和市場經濟條件下出現的一種特殊群體，拖欠農民工工資問題已是社會的一種頑疾。2342件糾紛中，此類糾紛達226件，佔9.64%。3、合同糾紛數量和種類增多，其中，買賣合同糾紛、民間借貸糾紛、電信合同糾紛、茶葉欠款糾紛，小額借款糾紛都在呈上升趨勢。2342件中，各類合同糾紛案件1040件，佔總數的44.47%。4、農民在日常生活中發生人身損害賠償等糾紛。主要表現在農村因鄰里糾紛、建房、幫工過程中發生傷亡事故而引發的人身財產等方面的損害導致糾紛。2342件案件中，該類糾紛達360件，佔15.37%。5、因農業生產季節性強等的特殊民事糾紛案件。如佔地搶種、搶收、堵水等案件，此類案件在涉農案件2342件中為83件，佔3.54%。6、因假冒偽劣農用物資造成損失的損害賠償糾紛案件。如假劣農藥、化肥、種子等引發的糾紛，2342件涉農案件中，該類案件為52件，佔2.22%。7、財產權屬導致的糾紛。包括：因耕地、山林、草場、水等承包引發的權屬糾紛、以及因權屬問題而引發的財產損害糾紛。我國是農業大國，80%是農民，改革開放以來，雖然農民的生產生活有了長足的進步，生活水平進一步提高了，但其賴以生存和發展的根本，仍離不開土地。由於近年來建設用地正不斷拓展，由此派生的利益也在大幅上升。土地租賃、土地承包合同、基層組織擅自將集體土地承包和流轉等等。該類糾紛案件常發生在村鎮之間，村民小組之間，大部分涉及農戶眾多，矛盾容易激化和群眾上訪等。2342件案件中，此類案件25件，佔1.06%。8、道路交通事故、工傷事故、動物致人傷害事故以及對無因管理、不當得利糾紛。2342件案件中，此類案件40件，佔1.77%。二、凌雲法院狠抓民商糾紛化解過程中的做法由於上述這些矛盾糾紛中出現的新情況、新問題，都對法院調解工作造成了很大的衝擊，提出了新的更高的要求。為此，凌雲法院在民商案件審理過程中，不斷進行司法調解實踐工作，強化調解力度，堅持「調解是結案的最佳結案方式」的原則，使調解工作貫穿訴訟活動的全過程，在工作中樹立調解的理念，不斷完善調解機制，在審判實踐中摸索調解工作方法，從而最大限度化解了大量的矛盾糾紛，促進了轄區社會和諧發展。1、創新調解機制，實行從立案到執行的全程調解，堅持做到：立案調、送達調、答辯調、即時調、聽證調、庭審調、庭外調、執行調。如在送達起訴狀副本和應訴通知書時，對事實清楚、證據確鑿、雙方爭議不大的案件，採用簡易程序審理，以打電話、就地審理等簡便靈活的方法通知當事人到庭或到當事人住所進行調解；在被告答辯時，發現原告起訴狀與被告答辯意見分歧不大有調解可能的，立即召集雙方進行調解；開庭前，通過庭前閱卷，初步了解雙方爭議焦點，歸納雙方分歧，及時電話詢問雙方是否願意調解。該院還結合縣域實際，加強人民法庭巡迴調解，根據轄區農村群眾居住分散、交通不便、農活季節繁忙、雙方當事人多為鄉親鄰里等特點，堅持巡迴流動辦案，深入村屯、深入田間地頭或利用早晚到農戶家中實地調處糾紛，及時化解農村群眾的內部矛盾糾紛，維持好農村正常的生產、生活秩序，維護農村安定團結。同時，充分調動基層調解組織的力量，採用協助調解。基層調解組織成員通常是當地較有聲譽和威望的人，對當事人正面影響較大，邀請其協助案件的調解，使調解工作收到事半功倍的效果。2、注重總結和創新有效的調解方法。實行「調解八法」，即心理透視法，摸清當事人訴訟的真實意圖，針對其心理特點和目的，適時開展有效調解；情理共融法，以法官的真誠和責任，引導當事人接受調解的建議；案件疏導法，用典型案例讓當事人增強對處理結果的預測和認同，促使達成調解協議；扶正糾邪法，對有過錯但又固執己見的當事人,對其講明法律責任和應承擔的法律後果，促其悔過並主動要求調解；溝通解怨法，採取喚醒親情友情的方法，幫助雙方消除緩解怨情，避免反目成仇；冷熱兼施法，對情緒不穩定和言辭激烈的當事人，適當運用冷卻處理，延長調處時間，對雙方有調解意向的案件趁熱打鐵，促其達成調解協議;親友旁助法，讓其親友協助做好當事人的工作；反向借力法，對有關人員出面說情的案件，讓說情者了解有關法律，促使其說服案件當事人協助法官做好調解工作。3、建立和完善訴調對接機制。運用調解藝術，適時調整調解方式。對當事人素質較高的，矛盾不大、法律關係明確的案件，收案後快速審查判斷，明確法律關係，分清責任，開展面對面的調解工作；對矛盾較為激烈、對抗性強的案件，採取背對背談心方式，找出雙方矛盾根源，對症下藥進行調解；對群體性糾紛和其他重點案件重點調；而對於家庭繼承類糾紛，採取情感交流法等，邀請相關親朋、基層組織或單位領導等協助調解。同時，堅持以審判工作為中心，建立訴訟調解與訴訟外調解的對接機制，積極推動社會多元化糾紛解決機制的建立和完善，加大對人民調解工作指導力度，規範工作制度，實現訴訟調解與人民調解的良性互動。4、加強培訓力度，提高調解能力。該院採取以老帶新、集中培訓、案例分析、經驗交流等形式培訓法官，讓法官學會用好「辨法析理」、「換位思考」、「利益衡量」、「調判結合」等基本方法，養成耐心細緻、不急不躁的工作作風，增強善於抓住焦點、把握調解時機、溝通協調、做思想工作等能力；還經常舉辦民商事審判學習交流座談會，總結調解經驗，探討調解方法，共同提高調解工作水平。三、當前制約人民法院調解工作的主要因素1、群眾思維觀念轉型造成調解難社會轉型使經濟利益成為社會公眾普遍追求的目標，對人們思維觀念產生強烈的衝擊。人們更多地關心自身利益的實現，而且有了更多自主、自由的權利，在公共利益、集體利益和個人利益發生衝突的時候，人們不再盲目地一概持服從的態度，而是盡一切可能維護個人利益。社會和思維觀念的轉型需要矛盾調處機製做出相應變化以與之相適應，但這一過程尚未完成，因此，對於政府機構和司法機關的決定產生抵觸成為社會一時的普遍現象。當人民法院處理人們之間的矛盾和糾紛時，採取調解的方式尋求當事人妥協和讓步的難度隨之增大。2、當事人訴訟目的多元化造成調解難當事人進行訴訟的目的在於實現個人利益的最大化，而訴訟調解的重要目的在於尋求當事人互諒互讓，達成妥協，儘快解決糾紛。如果當事人在堅持自己利益不願意做出任何讓步的情況下，調解必然難以進行下去。當前由於當事人利益因素影響調解的主要表現有：第一，隨著社會的不斷發展，當事人利益的表現形式多種多樣。有的當事人進行訴訟並不是為了經濟利益，而是要求如對方賠禮道歉等滿足自身精神層面的訴求。在當事人利益追求多元化的情況下，法官在調解時需要多方面分析當事人的利益要求，方能在雙方當事人之間達成利益的平衡，這就增加了調解的難度。第二，一些國家機關、國有企業的法定代表人為避免承擔責任而在訴訟中拒絕接受調解。在很多涉及國家機關、國有企業的案件中，法定代表人從自身的利害關係出發，擔心如果讓步接受調解協議會受到單位內部的譴責，會承擔任意處分國有資產的責任，因而不接受調解，而要求法院判決。甚至在判決後也要不惜訴訟成本上訴、申訴直至窮盡一切手段，其目的只是為了證明自己已經盡到了維護單位利益的責任，至於由此產生的訴訟成本和訴訟效益如何，他們往往並不關心。第三，有的案件各方當事人利益衝突明顯，分歧也較大，各方當事人對於案件處理結果的期望值不一，往往很難實現利益取捨的一致，法官無法進行調解。3、社會矛盾日益複雜造成調解難伴隨著社會經濟的發展和改革的日益深化，許多深層次的社會矛盾日益突出，調解工作難度增大。首先，鄰里糾紛案件調解難。近年來，鄰里糾紛在民事訴訟中佔有很大的比例。這些案件中，由於日積月累的矛盾，當事方之間存在很大的對立情緒，一方起訴後，另一方往往認為當被告「丟面子」，既不應訴，也不到庭。甚至在訴訟中矛盾更加激化，惡語相向乃至拳腳相加。在這種情況下，人民法院一般難以進行調解，只能依法判決。其次，交通肇事損害賠償案件調解難。絕大多數的交通肇事損害賠償案件都涉及保險公司理賠的問題。由於保險公司在理賠時拒絕接受法院製作的調解書作為理賠依據，因此保險公司在案件中不接受調解，即使事故雙方當事人在法院的主持下達成了一致協議，也要求法院以判決的方式結案。再次，群體性訴訟案件調解難。在一些群體性訴訟案件中，當事人形成了利益的共同體，其中有的當事人經過法官的調解，對調解方案也可以接受，但由於擔心會因此遭受利益共同體中其他成員的譴責，均不肯首先表態接受調解意見，極易釀成僵局，法院在這種情況下難以調解成功。最後，涉及多方面利益的案件調解難。當前，涉農案件、勞動爭議案件、拆遷補償案件等等由於涉及多方面的利益，十分複雜，很多社會弱勢群體在此類案件中要求法院保護其利益的態度更為堅決，當事人之間達成妥協和諒解的難度更大。4、人民法院忽視調解工作造成調解難近年來，人民法院按照司法為民的要求，以公正和效率為工作主題，積極推行司法改革，在民事訴訟中變職權主義為當事人主義，變追求實體公正為主為兼顧實體和程序公正。由於改革是一個不斷探索的過程，因此對訴訟調解產生認識誤區就在所難免。一方面，有的法院領導在對待調解工作的重要性必要性認識上存在波動，在強調案件程序公正的時候，過分強調保持法官的中立性，強調法官居中裁判，盡量避免法官與當事人接觸，以造成先入為主的印象，影響案件的公正審判，因此，很多法院採取了諸如「一步到庭」、「當庭宣判」等改革舉措。上述認識和舉措雖然對於防止司法腐敗，保證司法公正和效率起到一定的作用，但調解工作卻受到了很大削弱，甚至難以實現。另一方面，同樣受改革中一些片面觀念的誤導，有的法官出現了輕視調解的傾向。比如，有的法官認為，調解只是一種結案方式，判決更加符合時代的要求；有的法官認為調解需要過多的介入雙方的糾紛，與法官中立的地位不符合；還有的法官認為，調解隨意性強，具有非程序性，與現代司法追求的程序公正相違背；特別是隨著法官隊伍的年輕化、專業化，很多年輕法官缺乏豐富的社會閱歷，不願意做細緻的工作，更傾向於以判決結案，認為這樣既審理了案件，又可以提高業務能力。法官認識上的誤區制約了訴訟調解功能的發揮。5、社會輿論影響造成調解難隨著法治進程的推進，包括新聞媒體在內的社會輿論對法院工作加強了監督。由於過去訴訟調解中存在一些問題，加之新聞媒體對調解工作正面的宣傳報道較少，社會公眾對法院的調解缺乏正確的認識。很多人仍然認為法院的調解是在「和稀泥」，是法官欠缺專業法律知識和審判水平的表現，因此對調解存在著蔑視和抵觸的心理。同時，中國傳統法治文化中的「厭訟」心理遭到學術界和輿論的廣泛質疑和批判，相關輿論均號召人們在涉及權益之爭時要勇敢地「為權利而鬥爭」，受這種輿論的影響，人們在訴訟時難以接受旨在尋求妥協和讓步的調解，而更願意接受「鬥爭」性強的判決。這也影響了人民法院調解工作的開展。四、構建多元化矛盾糾紛調解機制的設想雖然我院在事商案件審理過程中摸索出一些方法，化解了大量的矛盾糾紛，但還存在著大量的不足之處，民族地區地廣人稀、交通不便，處理矛盾糾紛的成本較高，因此，調動社會各方面的力量，積極構建多元化矛盾糾紛解決機制，對於維護民族地區和諧穩定具有重要意義和作用。1、認真貫徹實施民族法律法規。要注重理論研究，提高民族自治地區立法能力，做到「立、改、廢」相結合，在充分了解民族自治地方的民族歷史、經濟、政治、文化、民俗等情況下，充分行使變通權，在民族區域自治法規定的自治權事項範圍內，採取更為特殊的政策措施，用好用活上級國家機關給予的各項優惠政策，使國家法律、政策和民族特點有機結合起來，體現民族特色，使之有針對性地解決民族自治地方的實際問題。將自治條例及其它民族法律法規的宣傳納入普法之中，堅持不懈地在廣大幹部群眾中開展民族理論、民族政策、民族法律法規和民族基本知識的宣傳教育，提高民族縣鄉各族幹部群眾依法辦事的自覺性。2、發揮司法機關化解矛盾糾紛的職能作用。要堅持法律面前一律平等的司法原則，對漢族和少數民族在適用法律上做到不偏不倚，平等對待，尊重少數民族宗教信仰和風俗習慣，保護少數民族群眾的合法權益。要切實加大訴訟調解力度，探索總結民族地區訴訟調解的方式方法，使起訴到人民法院的絕大部分矛盾糾紛以調解方式結案。要切實解決群眾告狀難的問題，在群眾路途遙遠、交通不便的地方設立便民服務點，方便群眾訴訟。加強對當事人的訴訟指導，簡化辦案程序、提高辦案效率，堅持推行流動法庭，實行巡迴審理，切實解決其中打官司難的問題。要加大司法救助力度和執行力度，保護群眾的合法權益，維護公平正義。3、健立人民調解、行政調解、司法調解有效銜接的工作機制。首先要創新人民調解組織形式，築牢解決矛盾糾紛的「第一道防線」。建立健全基層調解指導網路，充分發揮基層人民調解網路親民、近民、便民的優勢，密切警民、幹群關係，減少涉訟上訪案件，維護社會政治穩定。一是以基層法院建立指導人民調解工作領導小組，負責組織、指導轄區的人民調解工作，每季定期組織召開指導人民調解工作會議，總結、分析人民調解工作開展情況，研究對策，解決問題，不斷推進人民法院指導人民調解工作向前發展；二是以派出法庭為單位，在法庭轄區內廣泛建立鄉（鎮）、村（社區）、組三級人民調解組織網路，形成以法庭為指導調解工作中心，分級負責，覆蓋整個轄區的三級人民調解互動網路，既可準確及時掌握轄區內民事糾紛發生情況，又可對重大凝難案件及時掌握、立案，快速審理，及時有效地化解矛盾，保護當事人的合法權益。在此基礎上，積極穩妥地發展行業性、區域性人民調解組織，在不同行業和系統建立各類專門調解組織，不斷發展和完善人民調解工作網路。其次，建立司法聯繫會議制度、情況通報制度、庭審觀摩和聯合培訓制度，使基層公安派出所、司法所、人民法庭和村級調解組織密切工作配合，形成工作合力。對於人民調解組織解決不了的矛盾糾紛，依次進入行政調解和司法程序，形成梯次防線，逐步化解矛盾糾紛。4、建立訴訟與非訴訟手段解決糾紛對接機制。要引導群眾把人民調解作為解決糾紛的第一選擇，把到人民法院起訴作為解決糾紛的最後手段。要探索建立基層組織聯合調解矛盾糾紛機制，基層社會矛盾糾紛發生後，派出所、基層法庭、司法所要密切配合，共同做好調解工作。司法機關要依法保護人民調解協議效力，對在人民調解主持下達成的調解協議，只要不違背當事人意願、不違反國家法律強制性規定，人民法院應當依法確認人民調解協議的效力，提高人民調解的社會公信力。要做好訴訟調解與人民調解員、人民陪審員調解工作的對接，人民法院在審理案件的過程中，可以制定糾紛所在地的人民調解員、人民陪審員對案件進行調解，調解達成協議後，由人民法院出具調解書，使訴訟手段和非訴訟手段形成有機對接、良性互動。5、以構建「大調解」平台為切入點，大力推進民事審判調解工作。一是加強組織領導，健全調解工作機制。認真落實最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》精神，依法對基層法院的調解工作進行全面規範，對七類案件要著重進行調解結案，即：婚姻、家庭、鄰里糾紛案；案情複雜、當事人情緒對立，徑行下判可能導致矛盾激化，形成社會不穩定因素的案件；涉及多數群眾的切身利益，解決的問題需要人民政府或者職能部門協調的案件；集團訴訟或人數較多的共同訴訟案件；有重大影響、引起多方關注的案件；涉及經人民調解委員會調解達成調解協議的案件；其他不宜徑行判決的案件。與此同時，把調解結案率作為考核各業務庭和人民法庭審判工作質量的重要指標，加大對調解結案的考評力度。健全完善制度，建立目標清晰、責任分明、管理有序、激勵有方的調解工作機制，從而有力地促進法院民事審判調解工作的高效和發展。二是嚴格規範管理，提高調解工作水平。在加強組織領導、健全完善調解工作機制的基礎上，結合當前法院的規範化管理，進一步規範民事審判調解工作，使其規範化、制度化。與此同時，注重對法官調解藝術的培養，講究調解工作方法，使調解結案合情、合理、合法。在具體工作中，主要抓好四個環節的調解：首先是做好庭前調解。即注重在案件開庭審理前就注重做好當事人的思想疏導工作，盡量使當事人心甘情願地接受調解，化解矛盾；其次是做好開庭審理過程中的調解。即通過開庭舉證、質證，法官用已查明的事實闡明法理，明辯是非，增強案件審理的透明度，使訴訟雙方當事人對訴訟的勝敗心中有數，在法庭上努力促使雙方當事人達成調解協議；再次是做好開庭後判決前的調解。即在案件宣判前，只要仍存在調解結案的可能性，就不放棄努力，堅持進行法律宣傳和道德教育，努力使雙方當事人握手言和；第四是拓寬調解途徑。對於涉案人數多、與改革發展的大局聯繫緊密的重大、疑難案件，在發揮法官開展調解工作積極性的同時，還要根據案件的具體情況，邀請人大代表、政協委員和相關方面領導參與調解，爭取各方支持，共同做好調解工作，做到案結事了。三是充分發揮人民法庭的前沿陣地作用。針對農村群眾趕虛場這一特點，在有虛場的鄉鎮設立巡迴接待點，堅持逢場天接待日制度，對於一些簡易民事糾紛，婚姻家庭案件及時立案，就地調解，及時化解矛盾、消除不穩定因素。組織巡迴法庭深入村寨、社區進行調解，充分發揮人民法庭快速、靈活、近民的特點及時開展訴訟調解工作，為轄區的社會穩定和經濟發展提供優質、高效的司法保障。四是要針對少數民族地區和新時期矛盾糾紛主體多元化、內容複雜化、涉法廣泛化的特點，採取形式多樣的調解方式，化解矛盾，平息紛爭。針對公民法律素質不斷提高，法制觀念不斷增強，依法維權心愿越來越迫切的現狀，改變傳統做法，創新工作方法，提高調解成效。要變遵循慣例被動調解為主動出擊調解，掌握好調解工作主動權。要變單純的依據道德、風俗習慣調解為道德、風俗習慣、法律相結合的調解，實行以案說法說服教育調處的方法。要變「小調解」為「大調處」，實行領導上陣親自調解、整體聯動聯合調解，不斷提高調解工作的實效性。總之，保持民族地區的穩定和諧，要調動社會各方面的力量，採取多種方法，努力形成化解矛盾糾紛的工作合力。只有這樣，才能促進民族地區的繁榮穩定，實現民族地區的科學發展。
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