軍權政治的興起及中國憲政化的衰敗

　　按照民初的《中華民國臨時約法》確定的憲政體制，中國傳統的以行政權為中心（行政集權）的政府權力體制開始向以立法權為中心的責任內閣制轉換，政治生活因此出現了全新的內涵和外在表現形式。在經歷了這種以立法權為中心的短暫的激進自由主義憲政試驗以後，民國的各種社會政治矛盾開始出現：地方與中央政府的離心力越來越大，中央政府越來越嚴重的財政危機是這種離心力的測量儀；頻繁的內閣更迭帶來的是政局的動蕩；議會政治乍始顯現出來的參與擴大與社會表面的失序、腐敗等等。人們開始呼籲重建王權崩潰後的社會政治權威和社會秩序，在社會深層滾動的是專制保守主義和威權主義的政治潛流，激進自由主義憲政試驗帶來的憲政化與民主化的齊頭並進與重建政治權威和社會秩序的需求產生衝撞，而《臨時約法》的實行及責任內閣制的推行帶來的憲政危機則成為當時社會政治危機的綜合反映。

　　在這場史無前例的憲政危機中，原來潛藏於社會各階層之中的專制保守主義與贊成集權的威權主義結合，形成巨大的反憲政化高潮，以軍閥主義為特徵的軍權政治開始在中國社會登場。

　　一、軍權政治的興起

　　中國憲政化過程中出現的軍權政治的特點是：掌握政治權力的是軍閥，這些軍閥至少在形式上不否定憲法的最高性及憲政體制的權威性，但在實質上則奉行以強權和實力作為政治遊戲的最高規則。如果簡單回顧一下，便可以發現，在民國一系列的憲政危機中，幾乎都有軍閥政治的影子。

　　清末政治危機達到頂點時，1911年10月27日，陸軍第二十軍統制張紹曾、陸軍第二混成協統領蘭天蔚等向清廷奏稱：「今日軍民所仰要求者，惟在改革政體而已。」並提出以英式君主立憲為藍圖的12條政綱。11月1日，張紹曾再上一折，宣稱以兵力為改定憲法之最後手段，再次要求組織責任內閣、取消憲法大綱，由議會制定憲法。這是近代中國憲政化進程開始後，士兵開始與憲政打交道的第一起事件。

　　在由君主制向共和制邁進和南北議和的過程中，袁世凱的北洋軍事集團正式介入政治事務。作為對革命黨人和清帝退位施加壓力的方式之一（或許是唯一的壓力），北洋軍事集團先是贊成君主制，然後力主共和。1912年孫中山在南京就任臨時大總統的當天，袁的部將馮國璋、段祺瑞等40人電請內閣代表，主張維持君主立憲，反對共和政體，以期對南北議和施加壓力。

　　1912年1月26日，北洋集團發起「請願共和」：段祺瑞率領前線北洋將領46人聯名電奏朝廷，要求「明降諭旨，宣示中外，立定共和政體以現在內閣及國務大臣等暫時代表政府，擔任條約國債及交涉未完各事項。」[1]

　　民國初年，在政治資源的掌握上，袁世凱主要控制的是傳統的官僚政治資源和軍事資源，加上列強對袁世凱的「好感」。而新生的共和民主體制下的政治資源幾乎都控制在同盟會和國民黨手裡。顯然，責任內閣制是新事務，它的實行對袁世凱利用傳統官僚政治資源形成了極大制約，因此，袁世凱手裡的最大政治資源就剩下了軍事資源和外國人資源這兩大資源。

　　政治資源如此分配為袁世凱推進軍權政治提供了有利條件。當共和民主體制下的憲政危機達到一定程度時，袁世凱所能利用的資源只能是軍事資源和外國人資源。軍權政治就是在這種背景下逐漸成長的。從軍權政治的最初產生看，軍權政治藉助了地方主義這一催化劑。當作為民國「位高權輕」的大總統袁世凱在中央政治鬥爭中處於劣勢或鬥爭陷入僵局時，政治遊戲的結束往往不是通過程序、協商或妥協解決，而是由袁世凱指使或慫恿地方軍閥出面打破僵局。因此，民國的軍權政治開始形成的時候顯現出來的典型特徵是：地方主義與軍閥主義的結合，以地方政府軍閥包圍北京中央政府。這種局面直到袁世凱制定《中華民國約法》後才略有改變，但軍權政治初期滋長起來的軍閥主義和地方主義已成尾大不掉之勢，袁世凱在世時的威權統治不僅未能消除地方主義與軍閥主義結合這一毒瘤，反而導致了袁世凱這一強人消失以後，中國社會政治的持續動蕩和混亂。

　　在憲政化進程進入民權時期後，民權政治就與軍權政治同台競技，只是在激進自由主義憲政試驗時期，民權政治是主流而已。在這個時期，袁世凱對軍人干政不管真假，倒是斥責了一番。情況很快就發生了變化。王芝祥事件引發的唐紹儀內閣的倒台就是地方軍閥的作品。

　　唐紹儀內閣後，陸征祥第一次提出的內閣名單被同盟會和統一共和黨否決，1912年7月26日第二次投票時，段祺瑞領軍警至參議院，名曰監督政黨，開創了議員在刺刀下生存的先例[2]。

　　在袁世凱建立以總統製為代表的行政集權體制的過程中，幾乎所有的重大步驟都是通過軍閥力量的推動完成的。

　　1913年4月的善後大借款在府院形成僵局時，1913年5月30日，黎元洪會同17行省（國民黨控制4省除外）都督及熱河都統熊希齡致電國會，要求國會承認袁世凱的大借款。為了使袁世凱早日成為正式總統，黎元洪聯合直、魯、豫、黑、陝、甘、浙、川、黔、滇、桂、閩及新疆等省都督致電國會，要求先選總統，後定憲法。

　　袁世凱直接利用軍閥干政則是在國會起草《中華民國憲法》的過程中。在經過一系列的方式干涉立憲無效後，1913年10月25日，袁世凱直接通電各省都督、民政長，要他們對《天壇憲法草案》逐條討論（按照《臨時約法》，袁世凱無權介入立憲）浙江朱瑞和居映光回電說：「吾國現狀非有強有力之政府，必不足以振興內治，抵禦外侮。欲有強有力之政府，則斷不可使行政權橫受國會束縛。」河南張鎮芳認為天壇憲法草案是「暴民專制之憲法。」湖南湯薌銘認為：「以行政一部為國會附屬品，必致國亡種滅。」此外，廣東龍濟光、江西李純、廣西陸榮廷、雲南唐繼堯、貴州劉顯世、湖北黎元洪等數十人回電，反對憲法草案和國會、憲法起草委員會，直至要求解散國民黨[3]。政治會議成立後，19省都督提出要求解散國會案。

　　安徽都督倪嗣沖於1914年1月24日首先通電各省，倡議修改約法。實行總統制，各省響應。江蘇都督馮國璋甚至說：「應於世界上總統、總理之外，別創一格，總統有權則取美（國），解散國會則取法（國），使大總統以無限全能展其抱負。」四川胡景伊等也表示響應[4]。

　　帝制運動中，1915年8月15日，段芝貴等發起召開「特開軍警大會」，參加者都為北洋軍警要人。雷震春、江朝中、張懷芝、吳炳湘等人大搞贊成君主制的簽名。最著名的是所謂的1915年9月2日的19將軍聯名勸進電。

　　袁世凱時代興起的軍權政治的後果是：在袁世凱之後，一直到1928年張作霖的安福軍政府倒台之前，中央政府一直控制在袁世凱培養起來的北洋集團各派軍閥手裡。直奉皖三大軍閥勢力主宰了中國政治和憲政的命運，軍閥在中國立憲過程中呼風喚雨。軍閥們或者在權力幕後，或者直接在權力舞台發號施令，其政權的共同特徵是：各種政權的存在都必須以軍事實力為後盾，其存在時間的長短取決於其軍事實力的強弱。

　　二、以軍權政治為基礎的行政集權體制的建立

　　民權時期的憲政體制是以政黨政治－責任內閣制－國會－《臨時約法》構築以來的以立法權為中心憲政體制鏈條。在袁世凱走向軍權政治的過程中，其最初的策略是從遏制政黨政治開始的。在陸征祥組閣期間，袁世凱就明示了其對宋教仁為代表的同盟會提出的組織完全政黨式的責任內閣制的反對。在國民黨明顯要取得國會選舉勝利，政黨內閣行將出現時，袁世凱暗殺了國民黨中主張政黨內閣的核心人物宋教仁。宋氏是在國民黨選舉勝利後具有極大可能性出任內閣總理的人選。

　　1913年3月20日，宋教仁被暗殺是袁世凱決心遏制激進自由主義憲政試驗的宣言書，是他對民權時期憲政體制宣戰的開始，儘管當時袁世凱對暗殺宋教仁未敢公開承認。但一系列的證據足以表明袁世凱與暗殺宋教仁有關。這一暗殺事件使民權時期的憲政化進程開始出現了轉折。民國政治已經駛離了正常軌道，政治遊戲已經開始不在規則範圍以內。這一舉動包含著袁對民國初期已有的憲政成果的基本否定。雖然從形式上看，袁殺害宋教仁是為了遏制大選中的國民黨的力量，盡量使國民黨少贏得國會中的議席。對袁世凱來說，民權時期的激進自由主義憲政試驗已經使他不耐煩了，其思想深處佔主導地位的保守主義和反動性開始明顯表現出來。從此以後，袁世凱對憲政和憲法的取捨將以最大的功利主義原則對待：按照自己的需求決定憲法的取捨。宋教仁被殺害時，政黨政治及議會政治仍然在實踐之中，約法也有其表面的神聖性，但此時民國政治的運作已經基本不在憲政的原則和程序之中運作了。如果說暗殺宋教仁標誌民國政治脫離憲政軌道還是潛在的話，1913年4月27日最終成立的善後大借款則再次將這種非程序性政治遊戲上升到公開程度。它徹底破壞了民國憲政確定的分權制衡體制。國民黨人中激進和溫和兩翼都無法忍受。

　　二次革命又正中袁世凱下懷，從而促使軍權政治全面登台。二次革命失敗後，不僅軍權政治全面上台，而且袁世凱還獲得了空前的「合法性」權威，摧毀民權時期憲政化的全部成果就是在這以後很快完成的。

　　在奉行保守自由主義和威權政治的進步黨人的幫助下，袁世凱在憲法未制定的情況下，成為中華民國正式總統。隨即袁世凱開始摧毀《臨時約法》留下的責任內閣制，建立以總統為中心的行政集權體制。在袁世凱反對《天壇憲法草案》的通電中，袁世凱將責任內閣制描述為：「聞其所擬憲法草案，妨害國家者甚多……。綜其流弊，將使行政一部僅為國會所屬品，直是消滅行政獨立之權。近來各省議員掣肘行政，已成習慣，倘再令照國會專制辦法，將盡天下之文武官吏皆附屬於百十議員之下，是無政府也！」[5]他不顧國會正在起草《中華民國憲法》的事實，向國會提出《增修約法案》，意欲先行擴大總統權力，但被國會拒絕。

　　1913年1月25日，袁世凱開始利用地方軍閥向繼承《臨時約法》責任內閣制傳統的正在制定中的《中華民國憲法》發起了攻擊。一時地方軍閥對責任內閣制和憲法草案群起攻之，並連帶到國民黨及國會的生存問題。11月4日，袁世凱宣布國民黨是叛逆組織，下令解散國民黨，取消國民黨議員資格，11月10日，國會因無法定人數，宣布自行解散，同日，憲法起草委員會因不足法定人數，自行解散。1913年11月12日，袁發布命令解除了所有各省國民黨議員的資格（一種於法無據的總統行政行為），各省議會陷於癱瘓。1914年1月10日，袁世凱根據政治會議決議，下令停止全體國會議員職務，正式取消中華民國國會。1914年2月3日，袁世凱下令各省民政長將各級自治會立即停辦。28日，以「統一國家不應有此龐大地方議會」為由，下令將「各省議會一律解散，所有一切事宜，由各省行政長官力負完全責任。」[6]這樣，在1914年袁摧毀了從中央到地方的所有的民選議會，從清末以來初具雛形，民初活躍於道縣以及縣以下的行政單位的地區議會統統被解散，同時，在清末最後兩年的組織巨變中發揮重要作用的省議會也統統被撤銷。（在袁世凱解散中華民國國會後，《袁記約法》雖然規定設立一院制的立法院作為國會，但袁以自己任命的諮詢機構——參政院代行立法院職能，直致袁世凱死的時候，立法院都未建立起來。1916年2月28日，在一片討袁稱帝之聲中，袁世凱開始大談立法院的重要性，並命令1916年5月1日召開立法院。）

　　在國民黨及中華民國國會消滅以後，激進自由主義憲政試驗的最後成果是《臨時約法》及其規定的責任內閣制，而《臨時約法》規定的責任內閣制是袁世凱最痛恨的政府體制，消滅國民黨和取消國會實際上是為了改變責任內閣制。袁世凱對憲政的踐踏固然有許多因素，但問題之一是臨時約法選擇的第三共和法國式憲政體制存在問題。這種憲政體制選擇上的失當是引發民國憲政系列危機的主要因素之一。袁世凱及其北洋軍閥政客對約法的攻擊也主要集中在這一點上。

　　國民黨成立後，黃興拉攏袁世凱和楊度入黨。袁世凱對楊度說：「假如他們不堅持責任內閣制，我也可以做革命黨，你也可以做革命黨。」黃興又邀請楊度入黨，楊說：「你們哪一天放棄責任內閣制，我就哪一天入你們的黨。」[7]

　　建立行政集權的政府體制，必然要廢除《臨時約法》。1914年4月29日的《中華民國約法》（即《袁記約法》）終於取代了民國憲政的另一象徵——《中華民國臨時約法》。在此以前，進步黨人汪榮寶曾經對袁說：「請勿行總統制，而行總統內閣制，以該制實令總統當沖。」袁說：「不然，往年本行內閣制，而只聞有討袁，不聞有討陸討段！」[8]

　　1913年12月22日，袁世凱向政治會議提出「約法增修諮詢案」，《臨時約法》第55條規定：「本約法有參議院議員三分之二以上，或臨時大總統之提議，經議員五分之四以上出席，出席員四分之三之可決，得增修之。」按照袁世凱的意思組織起來的、一心一意以「要扶持強有力政府為歸」的政治會議認為約法必須修改，由大總統提出修改也是合法的。建議政府設立約法會議修改約法。於是，袁世凱1月26日公布了《約法會議組織條例》。1914年3月20日，袁向約法會議提出《增修約法大綱七條》，主要內容是：

　　第一：《臨時約法》有違主權統一原則，至流於多頭政治之弊，應求主權之統一。第二：《臨時約法》規定的參議院權力太大，立法機關許可權以狹小之規定，方為合宜。第三：《臨時約法》規定大總統制定官制、官規，須交議會議決，任免國務員、外交官及締結條約，須得議會同意，使政府用人行政無餘地，大總統須有緊急命令權和緊急財政處分權。第四：國會應產生於憲法，因此《臨時約法》制定憲法規定的應當改變。民國憲法應當由專門制憲機關制定。

　　根據上述大綱，約法會議制定出《中華民國約法》，建立了符合袁世凱行政集權需要的「北洋總統制」：總統不僅統攬主權，而且還可以解散國會——立法院。1914年5月1日，袁頒布《中華民國約法》，擴大總統權力，「新約法之唯一目的，在於增加總統權力，滅削議會之牽制，與臨時約法之精神完全相反。全文計68條，雜采美國、日本及歐洲大陸各國憲法中最偏重行政之條文，再加以別出心裁、獨自創作之集權制度，以實行『一人政治』主義。」[9]這是中國憲政化歷程中的一部典型的「名義性憲法」。憲法學家在對憲法進行分類時，將那些具有憲政精神的憲法歸為保障性憲法，將在憲法字面上是保障性憲法而實際上是另搞一套的憲法稱為「冒牌憲法」，而將那些純粹借憲法之名規定專制權力的憲法稱為「名義性憲法」。在袁世凱約法和憲法兩階段理論下制定的約法的特點在於：它公開否認保障性憲法的正當性，但並不否認其對名義憲法的認同。至此，為軍權政治所需要的以「北洋總統制」為特徵的行政集權體制在合法性外衣下徹底建立起來。《中華民國約法》表明在中國憲政化歷程中，憲法的形式和專制政治在兩階段理論的基礎上巧妙地結合在一起。

　　從《中華民國約法》之後的歷史看，軍權政治並沒有因為《中華民國約法》的制定而中止，相反，《中華民國約法》的制定是袁世凱建立行政集權體制的開始。在有了合法性包裝後，一系列的行政、軍事集權行動開始。5月1日，袁世凱撤銷了國務院，在總統府內建立政事堂，掌握行政權，設國務卿，贊襄大總統，6月8日，袁建立了「陸海軍大元帥統帥辦事處」集中軍權，在對責任內閣制問題進行修理後，袁世凱又將注意力集中到中央和地方關係問題。1914年5月23日，袁公布了修改後的地方官製法案，對地方制度進行了改革。地方文官採取三級制，主要內容是存省分道。22省及蒙古西藏區劃不加變動，劃省區域為若干道，道轄縣。省設巡按使，道設道尹，縣設縣知事。地方巡按使由大總統任命，定期向中央報告工作，其性質僅為中央派出之視察官。裁撤省內務、教育、實業各司，在巡按使署政務廳之下設總務、實業、教育各科。取消國稅、地方稅之別。田賦、鹽稅、關稅、煙酒茶及一切雜稅均為國稅，地方財政為中央財政部徵稅之派出機關，各省一律編造預決算送中央核准。改各道觀察使為道尹，道尹由中央政府簡任，有呈請任免縣知事之權。地方體制的另一變化是實行軍民分治。1914年6月30日，袁世凱下令裁撤各省都督設立將軍稱號。7月8日，在京設立將軍府。督理一省軍務者，以大總統名義督理一省陸軍，性質僅為「陸海軍大元帥統帥辦事處」派出代管當地駐軍的指揮官。

　　在完成了上述從中央體制到地方體制的系列「政治改革」後，1914年8月18日，在《中華民國約法》通過後建立的參政院通過了袁黨的重要骨幹梁士詒提出的「大總統選舉法修正案」。1914年12月29日袁公布修改後的1913年《大總統選舉法》規定：總統任期10年，無連任限制；選舉之年，只要參政院參政認為政治上有必要，三分之二以上同意，議決現任大總統留任；總統繼任人由總統推薦候補者三人，書於嘉禾金簡，鈐蓋國璽，藏之金匱石室，只有得到大總統的命令才能打開。屆時交大總統選舉會選舉。大總統由大總統選舉會選舉，選舉時，大總統將推薦的三人公佈於選舉會，選舉會對上述三人和現任大總統都可以投票。這種總統選舉法可以使袁本人成為終身制總統。「北洋總統制」因此可以萬壽無疆了。

　　軍權時期以袁世凱為代表的專制保守主義發展的頂點是袁世凱重建合法性基礎，背叛民主共和和最後埋葬自己。

　　1912年2月13日，袁在致南京臨時政府的電報中曾經說：「共和為最良之國體，世界之公認，今由帝制一躍而躋及之，亦民國無窮之幸福，」「從此努力進行，務令達到圓滿地位，永不使君主政體再行於中國。」[10]在經歷了民權時期的憲政試驗後，袁世凱對自己的合法性理論及其思想先後進行了數次變動：先是於1914年3月20日提出了約法之治和憲法之治的兩階段發展理論；在建立行政集權體制的過程中，於1914年底建立了實際上的終身制總統制；最後是建立帝制。

　　帝制的建立不僅是對民權時期憲政化成果的徹底否認，也是對辛亥革命成果的徹底否認。袁世凱對帝制的採納關鍵在於當時贊成帝制的理論與其兩階段理論有驚人相似之處。1915年8月3日袁的憲法顧問古德曼在政府的御用報紙《亞細亞報》寫的《共和與君主論》是較早為袁稱帝提供理論根據的。其主要思想是中國人民智識缺乏，由專制到共和太急，難以指望有好結果。中國用君主制會比共和制好。「籌安會」發起人楊度的《君主救國論》中的理論為：第一：中國人程度低，共和決不能立憲，只有君主才能立憲，與其共和而專制，不如立憲而行君主。第二：總統選舉易發生變亂。只有設立無競爭的地位才可能消除混亂。（楊度的思想明顯的是憲政高於共和和民主。）

　　1915年10月25日，在民意名義下，全國開始選舉關於國體問題投票的國民代表，三天後，各省在將軍或巡按使公署內由將軍和巡按使當監票人，進行贊成與否君主制的投票。到11月20日，投票結束，並推定參政院為國民代表大會總代表。12月11日，總代表匯票1932張，全部同意改行帝制。參政院並送袁推戴書。次日，袁說：「國民責備愈嚴，期望愈切，競使予無以自解，並無可諉避。」為了「救國救民」，只好當皇帝。12月31日，下令改民國5年為洪憲元年。

　　梁啟超說：「自國體問題發生以來，所謂討論者，皆袁氏自討自論；所謂贊成者，皆袁氏自贊自成；所謂請願者，皆袁氏自請自願；所謂表決者，皆袁氏自表自決；所謂推戴者，皆袁氏自推自戴；舉凡國內國外明眼人，其誰不知者。」「此次皇帝之出產，不外右手挾利刃，左手持金錢，嘯聚國中最下賤無恥之少數人，如演傀儡戲然，由一人在幕內牽線，而其左右十數嬖人蠕蠕而動；此十數嬖人復牽第二線，而各省長官乃至參政院蠕蠕而動；彼長官等復牽第三線，而千七百餘不識廉恥之輩稱國民代表者蠕蠕而動。」[11]在民初時期的憲政化過程中，梁啟超曾經是反國民黨及其支持袁世凱的重要力量之一，但是，袁世凱推行帝制的行徑超過了梁啟超及其持保守自由主義和威權主義政治思想的進步黨人所能承受的極限。

　　自清末辛亥革命，君主制已經成為難以接受的政治現實，在這種普遍的國民心態下，袁自稱帝始到1916年3月22日發布撤銷帝制，計102天。如自洪憲元年計，只有83天。

　　三、軍權政治的理論

　　在王權時代，政權的合法性往往與天意交織在一起，帝制崩潰之後，中華民國建立在新的合法性基礎上，但袁世凱徹底拋棄了《中華民國臨時約法》及其國會後，與其權力相聯繫的只是赤裸裸的軍事政治化和政治軍事化。「士兵是軍閥的唯一的選民。」[12]這種性質的權力狀態一直存在到1928年張作霖的安國軍政府倒台。

　　在1914年5月1日《中華民國約法》制定以前，袁世凱曾在兩次公開的機會表達他對集激進自由主義憲政試驗成果之大成的《中華民國臨時約法》的態度：一次是他接任孫中山的臨時大總統時，時為1912年3月10日，袁世凱在北京石大人衚衕，前清政府外務部公署舉行中華民國臨時大總統就職儀式時信誓旦旦地說：「世凱深願竭其能力，發揚共和精神，滌盪專制之暇穢。謹慎守憲法，依國民之願望，祈達國家於安全強固之域，俾五大民族同臻樂利。」[13]，另一次是在癸丑事變後，1913年10月10日，袁世凱在舉行民國正式總統宣誓儀式上，按照《總統選舉法》規定宣誓：「余誓以至誠，謹守憲法，執行中華民國大總統之職務。」上述兩次宣誓中所指的「憲法」實際上就是指《中華民國臨時約法》。

　　在1914年1月10日，在中華民國國會正式被袁世凱取消以前，袁世凱曾經表示過其對民權時期憲政化的另一成果——中華民國國會的態度：1913年4月8日，中華民國第一屆國會舉行。梁士詒代表袁世凱致詞說：「我中華民國第一次國會正式成立，此實四千餘年歷史上莫大之光榮，四萬萬人億萬年之幸福。世凱亦民國一分子，當與諸君子同慶同賀」，並高呼「中華民國萬歲」！[14]

　　袁世凱從清末的政治開明派甚至是激進派轉而成為激進自由主義憲政試驗的反對派，這是中華民國憲政化歷程中的一個奇特現象。簡單化地指出袁世凱是一貫以開明甚至激進來掩蓋自己的陰謀家本色的結論是難以令人信服的。袁世凱自清末憲政化歷程開始以來的歷史確實說明，袁對憲政化歷程的舉措從一開始就不是扮演反對派的角色的。原因主要在下述兩點：

　　第一：主張憲政理論與主持憲政實踐可能是矛盾的。憲政在實踐中會出現各種各樣的問題，從而使憲政理論與憲政實踐有很大反差。在這種情況下，缺乏深刻憲政理念基礎的政治家會修正或改變自己的看法，清末以來的許多地方大員在人云亦云中都高喊過「立憲」、「開國會」的口號，但是，他們對憲法和國會到底又真正有多少認知？袁世凱的歷史背景決定他不可能有牢固的憲政理念。

　　第二：民國自由主義憲政的實踐環境極易使處於內外交困的政府放棄自由主義的原則，轉而奉行威權政治路線。激進自由主義導致了專制保守主義的升溫，如果當時中國社會面對的不是清政府留下的一個內外交困的中央政府、衰微的政治權威、失序的社會政治秩序以及激進自由主義憲政試驗的環境，袁世凱對憲政的反動結論也許要重寫。要不然，我們無法說明為什麼袁能夠在近兩個月的時間內取得鎮壓「二次革命」的勝利，也不能說明民國初年激進自由主義憲政試驗後保守主義、威權主義的急劇升溫。在袁任總統的頭一年裡，最令袁傷腦筋的是政黨、代議制國會和中央與地方的關係。袁世凱對激進自由主義憲政的反對和敵視，主要原因在於：他認為民國共和主義、民主主義和憲政主義削弱了國家權威，將國家政治中心從行政權中心地位轉換為立法權中心導致了橫向層面中央政府權威的喪失，地方自治——一種地方與中央的分權的國家結構體制從縱向方面使中央政府的權威雪上加霜，民國初期地方政府的許多所作所為逾越了《臨時約法》授予總統的人事權及並且截留了上交中央政府的財政款項。從根本上說，共和主義、民主主義、憲政主義不適宜在當時的中國建立強固政府的需要。

　　有人認為，民國的自由主義憲政試驗時期的諸多舉措，如向憲政的過渡、選舉、地方自治，導致袁世凱由改革派轉向保守主義[15]。從民國憲政化過程看，袁世凱在掌權後，對激進自由主義憲政的反對首先來自於他對政黨政治反感，這種情緒在唐紹儀內閣後的組閣中就明白表示出來了。而袁對政黨政治的戒備和成見來自於他對政黨私利之爭與國家興衰的關注。1912年7月，袁說「無論何種政黨，若乃懷挾陰私，……以國家為孤注，將使滅亡之禍，於共和時代發生，揆諸經營締造之初心，其將何以自解？」[16]

　　自從中國走向憲政化道路後，中國的憲政化歷程就在兩條道路中彷徨、選擇。一條是以個人主義為底蘊的自由主義的憲政化道路，另一種是民族主義為底蘊的以國家為本位的憲政化道路。民權時期以激進自由主義憲政試驗為代表，而袁世凱恰恰代表的是國家主義為本位的憲政道路。

　　辛亥革命後的內外局勢，在中國呼之欲出的是集權主義。當時世界頭號列強英國為了其所謂的帝國利益和商業利益，鼓吹「必須在北京建立一個強有力的集權政府」[17]。而在國內，民國初年建立的政黨幾乎無不主張五花八門的國家主義、統一主義。在這方面，共和黨與進步黨是典型的代表。

　　作為袁世凱軍權主義的理論根據，1914年3月20日，袁世凱在提交約法會議的咨文中說；「施行約法為一時期，施行憲法當別為一時期……，當知施行約法為國家開創時代之所有事，即與施行憲法為國家守成時代之所有事，截然不同。夫以吾國領土之廣，人民之眾，國家財政人民生計日趨困窮，加以紀綱廢弛，法制凌雜。行政之秩序已紛若亂絲，地方之情形尤危若累卵。積以上種種險象，幾不可鍾日。而溯由來，乃無非約法上行政權薄弱之所致。」[18]

　　在中國憲政歷史中，有兩人先後主張在憲政化的歷程中實行「欲擒故縱」之術，一個是袁世凱，另一位是孫中山。他們都是在面對現實憲政化的艱難道路時企圖尋找更快的捷徑而發明了所謂的「兩階段理論」和「三階段理論」。從袁世凱的「約法時期」和「憲法時期」的兩階段理論看，他並沒有徹底放棄憲政主義。他所不能容忍的是行政權的衰敗，不能接受的是以立法權為中心的憲政體制。

　　在1914年5月1日的《大總統布告第一號》中，袁世凱提出「議會政治之萬不宜於今日中國」之命題。從而為其主張建立以行政權為中心的國家政治體製作註解。他認為，「國家處開創之時，當多難之際，與其以挽救之責委之與人民，委之於議會，其收效緩而難，不如得一強有力之政府以挽救之，其收效速而易。所謂易則易知，簡則易從也。」「況人民政治尚在幼稚時代，欲其應用議院政治，竊恐轉致亂亡，此以現在時勢及風俗習慣證之，而知其含有特性者也。」[19]

　　1913年12月15日，在消滅了民權時期憲政化所有成果後，袁世凱在新設立的政治會議開幕式上發表了其政治綱領：抨擊「民主」、「共和」、「平等」、「自由」和「臨時約法」。提出「現在救國之計，尤需有強有力政府。」（《袁大總統書牘彙編》），政治會議議長李經羲明確表示：政治會議的宗旨是「救國之道，以扶持強有力之政府為歸。」[20]正是在袁世凱的國家建設兩階段理論和「救國之道，以扶持強有力政府為歸」思想的指導下，以軍事力量為基礎的行政集權體制開始出現。袁世凱在形式上的憲政外衣包裝下，著力推行政治軍事集權，以威權主義對待自由主義，憲政主義價值在威權主義體制下只有次要意義，它不是作為政治行為的目的看待，作為政治遊戲的最高裁判規則，而純粹成為政治行為的權宜之計。

　　四、軍權政治下的憲法及其派生制度

　　軍權政治與憲政的區別在於：軍權政治是以強權和實力作為政治遊戲的最高規則，而憲政則以憲法和制度化體制和程序作為最高規則。但是，自袁世凱時代興起的軍權政治的另一特點是：軍權政治時期在以強權和實力作為最高遊戲規則的同時，憲政體制的制度化和程序化功能並未完全喪失，相反，軍權政治領袖們往往以此進行合法性包裝。袁世凱摧毀民權時期憲政化成果的所有步驟幾乎都是在所謂的制度化和程序化名義下完成的。在袁世凱的軍權政治下，對制度化和程序化要求徹底採取了一種為我所用的策略。制度化和程序化的最高性、普遍性、平等性幾乎都不存在。

　　袁世凱對《臨時約法》屢有抱怨，加之袁的美國和日本的法律顧問提倡總統制優越論，因此，袁世凱對制憲表示出了非常的關注。由於《臨時約法》未規定總統有權參與立憲，袁世凱曾經想方設法介入立憲過程。袁先對程德全的推舉各省代表組織憲法起草委員會的倡議表示贊成，還下令組成了一個以楊度和馬良為正副會長的憲法研究會，作為政府編纂憲法的機關。1913年8月19日，憲政研究會向參議院提交「編擬憲法草案委員會大綱案」，主張設立憲法顧問。1913年10月中旬，《天壇憲法草案》完成後，10月24日，袁世凱派八人為政府委員到憲政起草委員會陳述政府方面對立憲的意見。

　　在上述情況下，袁世凱顯然還是想利用既定的合法方式在憲法中貫徹其意志，但因為與立憲程序不符，無法達到效果，強權便成為袁世凱的武器了。

　　出於對責任內閣制和政黨內閣的反對，袁世凱在本能上是厭惡政黨政治的，但在民國，袁世凱在政黨政治的遊戲中也是長袖善舞。首先，在政黨政治興起的時候，袁世凱就開始利用和控制章炳麟創立的統一黨。章炳麟對政黨政治厭惡後，從統一黨中脫離，統一黨遂為袁派王賡所用，袁世凱、黎元洪成為該黨名譽理事長，岑春煊、徐世昌、馮國璋等為名譽理事，致使該黨成為地道的袁黨；在宋教仁被暗殺後，針對國民黨一黨獨大及國民黨內部反袁呼聲高漲的情形，袁世凱撥款160萬元，由王賡等人活動，力促共和、民主、統一三黨於1913年5月合併成進步黨，與國民黨分庭抗禮。1913年9月7日，民國正式總統產生前夕，由袁的親信梁士詒等人組成公民黨，幾乎在國會中與國民黨、進步黨成鼎足之勢。

　　在中國不長的憲政歷程中，「政治家玩法律」是由袁世凱開先例的。從袁世凱時代興起的軍權政治開始，憲法及其憲法性法律的權威性也從來沒有公開被否定，在「變革」民權時期的憲政化成果時，袁世凱盡量在制度化和程序化方面做得天衣無縫。廢除中華民國國會後，代之而其的合法性工具是1913年11月26日建立了政治會議（前為行政會議），政治會議承擔了袁走向集權政治的部分合法性程序功能。例如，1914年1月4日，袁世凱根據政治會議決議下令解散國會，是由熊希齡內閣副署的；1914年2月4日袁世凱將解散地方議會議案提交政治會議，2月28日，政治會議呈覆「各省省議會根本上不應存在，法律事實均有強固之理由，請將各省省議會一律解散。……毋庸另行召集。」[21]修改約法是先向政治會議諮詢，政治會議建議設立的約法會議幫助袁世凱制定了取代《中華民國臨時約法》的《中華民國約法》，而約法會議是根據《約法會議組織條例》產生的；終身制總統也是《大總統選舉法》認可的；即使是袁世凱稱帝也經歷了請願、選舉和推戴程序，先有籌安會及北洋軍政集團的請願，再有國民代表大會之變更國體的投票，在投票之後，袁世凱聲稱：「查約法內載民國之主權，本於國民之全體，既經國民代表大會全體表決，改用君主立憲，本大總統自無討論之餘地。」[22]各省國民代表1915年12月11日舉行了改變國體的投票，在全體代表1993人中，贊成君主立憲的1993人，無一人反對，無一張廢票。然後，參政院兩次推戴袁世凱為皇帝，袁世凱對民意之強姦也是在中國歷史上創紀錄的；甚至於袁世凱取消帝制都是通過法律程序完成的。在決定按照五將軍意見取消帝制後，袁世凱先將參政院推戴他為皇帝的推戴書退還給參政院，由參政院議請袁世凱取消帝制；雖然袁世凱摧毀了中華民國國會，但是，《袁記約法》中有一院制的立法院的地位，袁世凱從來沒有宣布民國不要國會，雖然袁世凱在得意時從來不打算將國會建立起來。

　　結語

　　袁世凱利用地方主義興起後出現的地方軍閥力量打破中央政治鬥爭僵局的做法是其戰勝國民黨的法寶之一，這種做法實際上是對民國初年形成的地方非制度化分權格局的利用和強化，袁世凱在飲鴆止渴。在袁世凱這位軍權政治強人死去之後，軍閥混戰的出現實際就是袁世凱時代滋育的。民國初期形成的中央與地方的緊張關係不僅體現在國民黨控制的安徽、江西、廣東、江蘇等省份，而且在非國民黨勢力範圍同樣存在，那些掌握了地方軍政大權的地方大員對中央政府幾乎都有不服從趨向。正因為如此，袁世凱在建立「北洋總統制」後，在推行行政、軍事集權的同時，對地方制度進行了力度較大的改革，但因為袁世凱政權實際上是依靠地方軍閥建立起來的，因此，他的改革不可能有顯著成效。袁世凱改革只是表面上實現了中央集權。在反帝制運動中，袁世凱對地方軍閥和政府的失控立即顯現出來。在反對帝制的過程中，軍人及地方大員和軍閥成為主要力量，袁世凱甚至無法組織第2軍開赴雲南前線。

　　袁世凱生前和身後的軍權政治，以及在軍權政治下推行的以個人行政集權為內容的反憲政化方向的「變革」是徹底失敗的。個人高度行政集權的體制雖然能夠帶來短暫的秩序和繁榮，其對社會產生的動蕩則是長期的，這種體制實際上是一種人治政治，在人類歷史的發展中，以憲政為代表的法治政治毫無疑問要比人治政治優越。

　　謝里登總結軍權時代的歷史時說：「1928年憲法政府的失敗，與其說是一個有效政府的衰落，不如說是根本未能建立起這樣一個政府。段祺瑞、吳佩孚及其它國家首腦曾多次建立起對全國大部分地區的實質性軍事控制，但這些成就基本上是軍事的，而從未發展到建立有效政治制度的水平，而與此相伴隨才能給政府權力提供一個真正革命的基礎層面。這些人也從未認真地打算動員人口中的重要成員以某種方式強化政府的政治制度。士兵是軍閥的唯一的選民。當國家政府機構只會用軍隊表明其權力時，這種權力也可能為更強大的軍隊所消除。軍閥們的弱點並不在於他們追求權力，而在於他們把權力構成看得過於狹隘，而不能促使其非軍事因素的發育成長。」[23]

　　（作者單位：普林斯頓大學訪問學者）

　　注釋：

　　[1]中國史學會編：《辛亥革命》，第8冊，第173頁。

　　[2]邱錢枚主編：《中國政黨史》，山西人民出版社1991年版，第237頁。。

　　[3]李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷（下）第490－491頁。

　　[4]李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷（下）第498－499頁。

　　[5]李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷（下）第490頁。

　　[6]《政府公報》，1914年3月2日，轉引自李新主編：《中華民國史》第二編第一卷（下），中華書局1981年版，第496頁。

　　[7]邱錢枚主編：《中國政黨史》，山西人民出版社1991年版，第275頁。

　　[8]鳳岡及門弟子編：《三水梁燕孫先生年譜》，上冊188頁。

　　[9]陳茹玄著：《中國憲法史》，上海出版社1986年版，第70頁。

　　[10]近代史研究所史料編譯組：《辛亥革命資料》，第117頁。

　　[11]梁啟超：《袁政府偽造民意密電書後》，《飲冰室合集》，專集第九冊，頁99。

　　[12]費正清主編：章建剛等譯：《劍橋中華民國史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第334頁。

　　[13]李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷（上）第7頁。

　　[14]李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷（上）第273頁。

　　[15]費正清主編：章建剛等譯：《劍橋中華民國史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第241頁。

　　[16]轉引自費正清主編：章建剛等譯：《劍橋中華民國史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第239頁。

　　[17]李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷，（上）第196頁。

　　[18]參見陳茹玄著：《中國憲法史》，文海出版社1986年版，第67－68頁。

　　[19]轉引自李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷（下）第505頁。

　　[20]《李議長答詞》，《中華民國法統遞嬗史》，第29頁。

　　[21]陳茹玄著：《中國憲法史》，文海出版社1986年版，第69頁。

　　[22]《政府公報》1915年12月12日，轉引自李新主編：《中華民國史》第二編，中華書局1981年版，第一卷（下）第594頁。

　　[23]費正清主編：章建剛等譯：《劍橋中華民國史》，上海人民出版社1991年版，第一部，第334頁。