周淑真 袁野：美國政黨政治與政府關門危機的關係

　　 【內容提要】美國三權分立的憲政體制、總統制的兩黨制以及鬆散的政黨組織體制，造成了鮮明區別於其他西方國家的政府與國會由政黨統合起來的政黨政治模式。獨特的政黨政治現象、「茶黨」「綁架」共和黨是此次政府關門的制度原因之一。通過對其利弊得失的分析，我們可以更深刻認識和了解美國政黨政治的運行邏輯。

　　 【關 鍵 詞】政府關門/預算制度/憲政體制/政黨政治

　　 2013年10月1日至17日，因國會未能通過新財政年度臨時撥款預算案，美國聯邦政府非核心部門被迫關門。起因是控制眾議院的共和黨與控制參議院的民主黨就總統奧巴馬的醫療改革計劃互不讓步，眾議院三次不同版本的臨時撥款議案，都與阻撓奧巴馬醫改實施的內容相捆綁，均未得到參議院通過。聯邦政府遂於2014財年開始的第一天10月1日起部分關閉。最終，經過16天的反覆博弈，美國國會兩院通過了2014財年政府預算與調高公共債務上限的一攬子解決方案，政府關門告一段落。政府關門是美國獨特的政治現象，它是與美國憲政體制的運行邏輯、總統與國會權力相互制衡以及兩黨政治運作相互作用的結果，涉及政府預算制度、總統與國會的憲政安排、政黨政治與政治制度關係、相關方面在危機中的行為等諸多領域，更因其對美國民眾和世界的廣泛影響而受到媒體及學界的重視。本文試圖以此次美國政府關門為例，透過政治現象分析其背後的制度原因，揭示美國政治運作模式的內在邏輯及其走向。

　　 一、美國預算制度對政府關門的影響

　　 美國政府關門首先是其預算制度所決定的。美國憲法第一條第九款明確規定：「除依照法律規定的撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應定期公布。」[1]在19世紀，行政部門曾利用各種手段擺脫法律對撥款的約束，超額開支，侵犯了國會的財政權力，從而催生了1870年《反超支法》(Anti-Deficiency Act)。該法案規定：「任何政府部門在任何一個財政年度里的任何超出國會撥款的開支，或以任何合約形式在將來超出國會撥款的支出，都是非法的。」①

　　 1921年通過的《預算和會計法案》(The Budget and Accounting Act of 1921)開創了聯邦預算的現代時期。該法案要求總統為整個政府向立法機構遞交一份行政預算，並增加一個預算局以幫助總統編製預算，同時成立審計署來監督行政部門。1974年通過的《預算和截留控制法案》(Budget and Impoundment Control Act)規定，全權預算支出(Discretionary Spending)必須通過相應的年度政府算出預算案(Appropriation Bill)的支持方能生效。每年10月1日為美國財政年度開始之日，總統與國會必須在此期限前達成共識。如果常規撥款一直難產，各部門也可以通過持續性決議案來維持，或是不間斷地通過若干個臨時持續決議，以使各部門能夠用與前一年度款額相等的錢，繼續做一直在做的任何事情。1981年，時任司法部長的本傑明·希弗萊蒂對《反超支法》進行詮釋，要求當資金缺口出現時，關閉受影響的機構。因此，當全年和臨時撥款法案均未達成時，政府關門是必然的後果[2]。實際上在1978至1996年間，國會從未在10月1日前通過一份完整的預算案[3]。在1998到2007財年裡，國會通過了70多個持續決議，使政府維持日常工作。而這一次的政府關門，正是持續性決議案未能通過造成的。

　　 美國預算制度及其過程，具有集中立法與分散的局部決策相結合的特徵，這區別於其他任何西方國家。它設置了預算、授權、撥款和稅收四個委員會，無論是常規撥款、持續性決議案還是臨時持續決議，其在每個委員會中都必須爭取多數才能在各委員會相繼通過。而委員會程序只是龐大複雜的預算程序中的一部分，預算程序還包括國會參眾兩院的討論、兩院聯席會議商討以及國會投票表決。預算制度的分割強化了部分與整體的對立，加深了各黨派各方面的分歧，激勵各黨派各方面爭取地區利益和經濟利益的行為，為預算的通過設置了障礙；同時也使改革變得困難，若進行改革必須面對來自各方的反擊，要不停地在每一個問題上過招，一次又一次地進行爭鬥[4-1]。奧巴馬所推進的醫療改革計劃，就是遇到這些制度阻礙的典型案例。美國的預算制度把導致政府關門作為選項之一，這是我們在研究這一問題時應注意的。

　　 二、政府關門的憲政原因：國會與總統相互制衡

　　 美國的建國之父們在立憲時有意創造了可以使政府關門的條件。美國憲法為總統與國會規定了不同的選區、長短不同的任期、不同的選舉方式和不同的職責。二者擁有各自法定的許可權，為了保護自己的權力，行政權和立法權兩個方面往往相互牽制。

　　 一方面，美國總統作為最高行政首腦、國家元首和三軍總司令，是唯一由全國直接選舉與間接選舉相結合產生的官員，可以聲稱自己能比國會領導人更好地代表全國人民的利益。他擁有憲法所賦予的否決權，當總統行使否決權後，國會不得不通過新的法案以滿足其要求。行政權力在現代的擴大更是使得政府在與國會的交戰中總是佔有優勢[4-2]。

　　 另一方面，國會議員將自己擺在政治壓迫防波堤的位置上，他們的主要武器是掌握「錢袋權力(The Power of the Purse)」。國會握有每年一度向聯邦機構撥款的權力，這一權力實際上反過來加強了聯邦機構官員對國會的依賴。國會的目標和行動邏輯是：制定良好的政策，通過議員個人權力的行使保持強大的國會，取悅和影響選民。但在國會內部，參眾兩院的代表方式不同、議員的任期不同、面臨的政治議題有時也不盡相同。參議院由50個州每州選舉兩名參議員構成；眾議院的議員按各州的人口比例選舉產生。兩個機構的領導和成員之間幾乎沒有什麼依賴關係，互不接受另一機構的領導，因此它們往往支持不同的政策。

　　 美國憲法明確規定實行三權分立。立法機構和行政機構相互獨立，這意味著它們彼此可能會在相當長的一段時間內保持較大的意見分歧。總統制與議會制不同，議會制下執政黨的領袖出任政府行政首腦，議會與政府經常保持相對的一致性。而在總統制中，總統選舉必須在一個既定規律的周期內按規定的時間進行。一旦議會與總統出現分歧和矛盾，這一體制無法立即通過新的選舉來徵詢公眾的意見，而只有等到總統的這屆任職期滿，分歧才能得以消解。國會和總統的分歧會使政府工作陷入持續的僵局[5-1]。

　　 國會與總統之間的鬥爭打開了衝突的大門，而長期分裂的政府和疲軟的經濟表現則讓這扇大門長期敞開。政黨政治的介入更對行政與立法的制衡產生了相當的衝擊。在美國，「如果總統職位和國會的多數派分別操縱於不同政黨之手，則正式的權力劃分將由於政黨對立所加添的另一層劃分而強化起來」。「權力分立的程度，取決於政黨制度的成分多於取決於憲法條文規定的成分」[6-1]。國兩大政黨的對立在某種條件下比憲法規定的權力分立產生的後果更為嚴重。就2013年的政府關門來講，更為深層次的原因在政黨政治方面。

　　 三、政黨制度對美國政治體制運行的影響

　　 從政黨政治領域觀察，在西方國家中，美國的兩黨制與總統制結合，呈現獨特的政黨政治現象。首先，美國的兩大政黨執政或在野，是由其推出的總統候選人是否當選為總統所決定的，與其在國會中所佔席位的多少沒有關係；其次，美國憲法條文所明確規定的三權分立和互相制衡，使得執政黨與在野黨在施政過程中責任不清、界限不明，難以出現如英國議會制兩黨制下的責任政府和責任政黨政治；再次，美國是唯一以柔性政黨為主而缺乏強有力的政黨組織的國家，美國政黨的組織方式、運行機制等方面迥異於其他西方國家。這些特性的總和使得美國在政黨政治方面成為西方國家中的一個特例。

　　 美國的政黨政治無論從歷史還是從實踐中看都是十分特別的。喬治·華盛頓在其告別演說中譴責政黨並告誡國人不要結黨，但就是在華盛頓的內閣里形成了以漢密爾頓為首的聯邦黨人和以傑斐遜為首的反聯邦黨人。兩黨輪流執政的態勢19世紀50年代已在美國出現，早於世界任何其他國家，也早於英國20多年[5-2]。美國政黨政治與分權的、聯邦制的憲政體制互為表裡，美國政黨組織體制和運行機制深受憲政體制的影響，而美國憲政體制的順利運行也得益於組織鬆弛、紀律不嚴格的政黨組織特性的配合[7]。如果美國的政黨像英國政黨那樣權力集中和層級分明的話，這樣的權力劃分則足以令政治制度處於癱瘓的地步[6-1]。

　　 政黨的內部結構對政治權力分散或集中的程度具有決定性作用[6-2]。美國作為地方分權的聯邦國家，政黨的組織方式是獨一無二的。兩大政黨都是先有州的組織，其工作重心在州，各自形成政治上獨立自主的權力中心，然後才由各州組織全國性的鬆散聯合。因此，無論是早期的聯邦黨、民主共和黨，還是今日的民主黨與共和黨，都缺乏有凝聚力的全國性組織。兩大政黨在聯邦除了一個主持選務的全國委員會外並無其他黨務機構。美國政黨既無自上而下的組織體系，也缺乏長期固定的政黨領袖，其組織結構是一個各層都可以自行其是的「多層蛋糕」，而不像一個「金字塔」[8]。全國性的領袖因無太大實權，被稱為「櫥窗里的飾品」。兩大黨在中央沒有統率全黨的組織機構，不能對地方組織發號施令，地方組織也沒有向中央請示的習慣和紀律約束。中央與地方互相支持只是道義責任。就政黨對其議員的實際控制來看，國會兩院的議會黨團一般無法有效控制同黨議員。國會議員因較少受到黨的機制性約束，很少有集體性呼籲的情況發生。只有在選舉期間議員們暫時回到本黨中去，結束後又自行其[9-1]是。

　　 美國這一獨特的政黨體製造成了獨特的政治現象：雖然總統是其所屬政黨的政策主要決定人，施政計劃被視同為黨綱，但國會中的黨組織並不隸屬於總統，是否贊同總統計劃完全由自己決定。白宮可能與國會的同黨籍議員占多數的一院聯合起來，制衡另一院，也可能出現一黨內部各派互相對立和衝突壓倒政黨內部團結的局面。1977年至1979年，雖然民主黨同時控制了參眾兩院和總統職位，但圍繞著人流醫療補助的爭議，聯邦政府竟5次關門。

　　 不僅總統難以領導本黨，國會中的政黨領袖對全黨意見的統一很多時候也要求助於道義。由於議員由各州直接選出，議員在面對黨的壓力和選民期望之間的矛盾時，往往順從選民，以選民的意見為意見，這主要出於贏得選票繼續連任的考慮。同歐洲議會體制相比，美國立法機構的選舉和行為同黨的中央幾乎沒有關係[10]。美國國會的「政黨投票(當一個黨90%以上的成員在投票中展示出來與90%反對黨議員的對立，才真正構成所謂的政黨投票)」是一種罕見的現象，跨黨投票現象並不奇怪[9-2]。

　　 無論是多數黨還是少數黨，美國政黨在國會中的領導方式都迥異於英國政黨。在英國議會，遇到重要議題和重大政策出台時，執政黨和反對黨往往形成鮮明的壁壘；而在美國，政黨提名的議員候選人當選後不一定在國會中堅持黨的政策，國會裡與總統同屬一黨的議員，並非像英國議會多數黨支持首相那樣支持總統。美國國會兩院政黨領袖不能以紀律要求議員順從，同時，歷來的反集中與分權化趨勢加重了兩黨領袖集中領導的困難。但在一般情況下，只要議員們未面臨與選區利益明顯衝突的抉擇，他們中大多數能遵從本黨的意見。所以，黨籍仍是判斷投票傾向的最好指標之一[9-3]。

　　 美國人自認為其在意識形態方面不存在分歧，也沒有深刻的分裂將社會分成互不妥協的集團。美國公民認為他們通過政黨顯示了對基本信念的高度共識，他們沒有察覺到在他們中間有階級、地域或者其他界限明顯的區分[11]。即使有學者認為，兩黨制存在的原因是美國社會始終存在著兩種相互衝突的利益，南方與北方、自由主義與保守主義的區分依然建立在廣泛的共識之上，兩黨的政策取向都逐漸趨同，但激烈的黨爭依然時常出現在美國政治中。因此美國的黨爭就更加受到批評，因為沒有人認為兩黨爭論的是它們某些不可能妥協的信念。兩黨都不願給人們留下一種不講道理、難以協調、是造成分裂的罪魁禍首的印象，在臨近大選時尤其如此。儘管不時出現極端化，但美國的政治制度仍足以維持兩黨政治斗而不破的基本態勢，這些制度包括選舉制度、政府制度和聯邦制。

　　 但進一步深究可以發現，在激烈的黨爭之下，兩黨間關係的溝通協調缺乏制度的載體，也沒有一定的機制相銜接，兩黨主要通過政黨領袖間的談判來解決問題。例如在此次政府關門的危機中，奧巴馬總統主要邀請眾議院議長博納、眾議院少數黨領袖佩洛西、參議院多數黨領袖裡德、參議院少數黨領袖麥康奈爾這四位國會重量級議員赴白宮會談，以解決政府關門問題。他們的個人態度對事態的發展影響極大。美國政黨在組織上缺乏歐洲政黨所普遍具有的制度性協調手段，對黨際關係的處理顯示出濃厚的個人化色彩，這也使得美國的黨爭僵局更加難以化解。

　　 同時，由於美國政黨缺乏中央與地方之間的組織聯繫，當一黨無人入主白宮時，該黨在國會中的組織即成為黨的政策的主要決定者，而國會中少數幾名黨的領袖自然就成為代表該黨的領袖。但這些領袖的產生過程由於缺乏與民眾的直接聯繫，因而被認為代表性不足，缺乏廣泛的民意基礎。因此美國鬆散的黨組織在代表人民意志方面，不如歐洲政黨來得真實有效。

　　 更為重要的是，在現代政治中，憲政制度是由政黨推動的。例如，英國的國會和政府就好比兩部由同一個馬達推動的機器，這個馬達便是政黨。因此它能使正當的權力集中。不過，權力集中的程度相當受制於憲政結構，總統制和議會制的分別相當明顯[6-3]。在議會制國家中，政黨能夠同時對行政機構和立法機構施加影響，甚至在有的時候還能影響到司法機構。在這種情況下，依據分權原則本應各自分立的權力就合併在一起了，構成所謂的「政黨政府」。而在總統制內，各權力機構之間的關係隨著國會的多數席位和總統職位是操縱於同一政黨抑或不同政黨之手而有異。「無論如何，總統都不能像英國的體制那樣，集政黨、行政、立法三權於一身。」[7]美國的政黨政治與憲政體制的結合，使執政黨無法整合資源，形成一個穩定的權力中心，兩黨之間的對立為憲政體制的設計所疊加而加劇，這正是美國政府關門根本的結構性的原因。

　　 四、「茶黨」在此次政府關門危機中的角色

　　 美國政黨的主要分野在經濟方面。深究造成美國當前嚴重的觀點對立、政治極化、政黨亂斗的原因，有相當一部分人將之歸結為國會中一支被稱為「茶黨」的少數派。「茶黨」(The Tea Party)一詞源於兩百多年前著名的「波士頓傾茶事件」。當時人們不滿英國的高稅收政策而將運到美國大陸的茶葉倒入大海，成為美國獨立戰爭的導火索，因此「茶黨」一詞就有反對高稅收的意思。茶黨並非是有組織的第三黨，而是遍及全美的草根政治團體，主體是白人中產階級。2008年金融危機之後，奧巴馬政府實施經濟刺激計劃，加大了政府對經濟的干預力度，引起保守主義者的抗議。2009年CNBC的財經評論員在批評奧巴馬的相關政策時呼籲「茶黨」再現。此後茶黨迅速崛起，人數不斷增加，多數是共和黨成員或共和黨的支持者，成為美國保守主義的新代表。「茶黨」支持自由市場經濟原則，反對大政府，主張限制政府對個人自由的干預，主張消除財政赤字平衡國家預算，堅決要求廢除奧巴馬的醫改計劃。奧巴馬推行醫改法案的初衷是爭取美國三千萬窮人的選票，但因此卻得罪了佔據美國社會民眾大多數的中產階級(美國中產階級群體的人數很可能有一億之眾)[12]。茶黨運動體現了在美國根深蒂固的「小政府」的政治哲學，這種不信任政府和政黨的態度，具有鮮明的民粹主義色彩。因此，奧巴馬醫改不僅推行起來困難重重，還使美國中產者、企業家群體與窮人群體間出現半個世紀以來從沒有過的嚴重對立。

　　 茶黨政治能量的集中表現在2010年的國會中期選舉。共和黨當時急於撇清與小布希政策的關係，茶黨運動給了他們這個機會。茶黨雖然對共和黨有所不滿，但其支持者大部分仍傾向於共和黨的政策。因此共和黨果斷地將茶黨的主張作為2010年中期選舉中的口號，大力倡議削減開支、精簡政府機構、減少赤字以及政府停止越權行為。同時，共和黨察覺到民眾對政府的不滿情緒，利用茶黨來進行政治動員。在此次選舉中，共和黨一舉從民主黨手中奪回了眾議院控制權，取得了1960年以來最漂亮的勝利，國會兩院易手席位之多，僅次於1938年，這與茶黨的「貢獻」密不可分。新當選的83名共和黨眾議員中，就有60名屬於茶黨[13]。在此合力之下，民主黨政府受到了來自反對黨和保守主義民眾的巨大壓力，中期選舉慘敗，其在參議院的多數席位也大大削弱。

　　 2010年中期選舉，茶黨對共和黨內部選舉造成了衝擊，從而無形中「綁架」了共和黨。茶黨開始在共和黨內部形成勢力，不僅左右共和黨的立場選擇與發展方向，而且脫離了共和黨的掌控。共和黨靠拉攏茶黨的勢力贏得選舉，就不免在政策上受制於茶黨。共和黨的立場也部分茶黨化，甚至共和黨眾議院議長約翰·博納也必須迎合茶黨的主張。

　　 茶黨運動造成的結果是直接導致了政府的關門。本屆美國國會眾議院共有435席，共和黨佔234席，其中有30～40名屬於茶黨，還有100多名共和黨人是寄希望於茶黨的同盟軍[14]。兩者佔據了眾議院多數的多數，因此他們蠻不講理地進行政黨惡鬥，甚至不惜拋出強迫政府停擺的重磅炸彈。同時，茶黨運動對美國的政黨體製造成嚴重衝擊。茶黨興起的一個最重要原因是，傳統的兩黨都已無法滿足美國很大一部分利益團體的需求，兩黨都已顯示出衰老和僵化。作為極端保守主義的草根運動，茶黨很難與民主黨在政治上進行協商或妥協，其立場可能會更加保守和強硬，進而可能導致共和、民主兩黨未來的對立更為明顯，出現政治極化現象，而政治極化的結果將導致民主政治的衰退。同時還應該指出，茶黨雖然給共和黨這個垂垂老矣和想像力匱乏的政黨注入了新的活力，但很難相信茶黨將成為美國真正的「第三黨」。這個魚龍混雜的民粹運動缺乏組織型人才和統一領導，在美國的憲政及政黨體制下難以長久存在。

　　 五、餘論

　　 綜上所述可見，聯邦預算是以貨幣形式表現的政府活動和政黨政治活動。如果政治被部分地看作是具有不同偏好的利益集團爭奪國家政策決定權而發生的爭鬥，那麼聯邦預算就是這一爭鬥結果的記錄，預算分歧的制度表現形式充分地體現了美國政黨政治的「遊戲規則」。分析這一過程，我們會產生以下兩方面的看法。

　　 一方面，美國的政黨政治在發展過程中遇到很多問題：

　　 第一，2013年的政府關門即是美國政黨政治在發展過程中遇到的最大問題之一。它除造成經濟上的巨大損失之外，嚴重損害了美國政黨制度的形象。在一番爭鬥扯皮之後，美國政府遭受了莫大的損失。根據標準普爾的估計，此次政府停擺造成的經濟損失可達240億美元；國家信用等級也被降級；民眾的信任被肆意揮霍；華盛頓政治家的形象也受到很大影響。民調顯示多數美國人認為共和黨主導的國會應該對此次政府停擺承擔主要責任[12]。政黨惡鬥不顧及國家大局，近九成美國民眾對此感到厭倦和反感。

　　 第二，此次危機說明「政府關門」已出現常態化的傾向。本次政府關門距上次發生時間已過18年，也是美國聯邦政府第18次關門，相信這不會是最後一次。1995年美國兩黨「預算大戰」，曾經歷3個月之內兩次部分聯邦機構關門，其中一次長達21天。這次關門無論從兩黨鬥爭烈度還是影響範圍來看，都較之以往更加嚴重。雖在此次政府危機中，奧巴馬總統堅定地捍衛醫療改革計劃，被認為是鬥爭的勝利者，但一個國家中央政府停擺關門畢竟是現代政治不應有的現象。

　　 第三，美國政府關門危機是結構性的體製造成的。預算制度、憲政體制與政黨制度相結合的特殊形態的政黨政治，是美國政府關門的體制性原因。現代政黨政治的真諦是各政黨整合力量、團結一致，為實現自己的願景、目標和政策而努力。無論執政黨或在野黨的言行舉措和是非成敗，都須接受民眾的檢驗。執政者組織政府承擔對於國家社會的責任；在野者盡到監督、反對的職責，反對黨不能被利益集團所綁架，為反對而反對。但事實上如前所述，美國政黨政治運行的後果則與此相反。因此，美國政府關門危機成為其制度體制上的難題，必須在以後發展過程中注意解決。

　　 同時，另一方面，我們也應該看到，此次政府關門並未使美國憲政體制的合法性和穩定性受到觸動。美國的政府危機是其法理範圍內出現的特殊現象，並未破壞制度本身。

　　 第一，政府關門是制度設計的自然結果和可選項，並非偶發因素造成的意外，還不足以動搖美國憲政制度的穩定。

　　 第二，此次關門說明了美國政黨政治的制度化水平。制度化水平體現在博弈參與者對於博弈實際進行方式的共有信念和預期，兩黨的領袖、民眾和社會集團各方都對兩黨最終達成共識有一定的信心，可以接受一定程度的政治做秀，而非質疑整個制度。

　　 第三，美國能夠承受政府關門而沒有經歷大的政治不穩和社會波動，說明了美國國家機構所具有的組織能力以及社會的自治能力。因此，本次政府關門可以被認為是美國民主制度運行所要付出的代價，儘管頗為昂貴且不必需，但美國雖有這類事件，依然說明自己的制度在他們特定的「土壤」上尚能經得起考驗，畢竟相比於議會制國家因內閣倒台而出現政府危機②，總統制與兩黨制相結合的美國政黨政治仍呈現出相當穩定的態勢，這是我們應該看到的。

　　 他山之石，可以攻玉。美國政府關門危機給我們的啟示在於：政治制度在發展過程中須不斷創新和加以完善；制度性的票決民主是重要的，但並不能解決國家政治經濟的一切問題；培育寬容、協商、妥協的理念，有效地切實發展我們自己的社會主義協商民主制度，則是我國政治發展過程中所必需的。

　　 注釋：

　　 ①原文為：It shall not be lawful for any department of the government to expend in any one fiscal year any sum in excess of appropriations made by Congress for that fiscal year， or to involve the government in any contract for the future payment of money in excess of such appropriations.

　　 ②最近的典型案例是，比利時的政黨在2010年大選6月後，因法語、荷語區兩大陣營爭執不休，導致新內閣遲遲無法產生，「無政府狀態」持續時間長達541天。

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