集權為了改革，改革需要分權-手機鳳凰網

十八大以來，無論是三中全會還是四中全會，主題都是改革，確立了宏大的改革計劃，老百姓對改革的期望也越來越大。頂層設計已經具備了，那麼改革的動力在哪裡?主體是誰呢?改革的主體顯然不僅僅是中央政府。中央政府是頂層設計者，在有些方面是改革的主體，比如財政體制、稅收、貨幣改革，但在更多的方面並不是主體，改革的主體還是社會。社會活力無非來自兩個方面，企業和社會組織，他們也是創新的主體。這也符合中國上世紀80年代改革的邏輯，頂層設計師是鄧小平，但最終還是通過分權創造了活力，無論是早期的個體戶、民營企業還是特區，都是把社會活力激發出來的手段。90年代鄧小平南方談話以後，改革走得那麼快，也是因為大規模的分權運動。只有分權，才會把束縛活力的東西拿掉。而在十八大之前，一方面是2008年金融危機以後，國有企業大擴張;另一方面是維穩系統即社會控制系統的發展，影響了社會活力的發揮。現在面臨的問題是，新一輪改革，是從以往的分權式改革轉向集權式改革，這表現在深化改革領導小組等新權力機構的成立。集權是為了克服既得利益對改革的阻力和反對，就像習近平所說的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權力，沒有權力什麼事情都做不成。啃骨頭就要有權力，但集權本身不是目的，要發揮社會的活力還是要還權於社會。把權力從既得利益手中拿過來，但不能拿過來以後老是握在自己的手裡，而是需要下放到改革者手中。《南風窗》：全面深化改革中如何進一步下放權力，並真正解決一些地方政府不作為的問題?鄭永年：中央全面深化改革領導小組實際上也是在探討怎麼分權，首先就是如何把行政審批權下放。比如上海自貿區試驗，意在發揮地方的積極性，負面清單也是一個很好的概念，但是這個清單過長的時候，跟沒有下放一樣。集權式的改革和反腐敗運動，使得一些地方都不做事情，一些地方成為「空轉」政府。道理很簡單，法律規定的權力還是在政府手中，但這些政府已經不作為。下一步中央政府要做的是，通過集權的方式，有足夠的權力從官僚手中下放到社會中去。所有的官僚集團、地方政府不會主動放權，需要中央政府的權力去推動，要利用上層的權力使得各級政府、各級官僚去分權。衡量改革進展得如何，不在於有多麼宏大的改革設計，而在於如何讓三中全會出台的336項改革方案、四中全會出台的180多項改革方案實施下去。我認為四中全會之後要走向放權，前一個階段是整治「亂作為」的政府，反腐敗運動一定程度上遏止了官員的「亂作為」，下一步的目標則是要把政府從「不作為」轉向「作為」，否則三中全會、四中全會的改革設計只會停留在紙面上。權力如果牢牢掌握在官僚系統手裡，不向地方、企業和社會放權，改革還是不會發生。　依法進行「政社分開」《南風窗》：反腐敗和執政黨自身建設，都在於重塑執政黨的活力，黨的活力與社會活力是怎樣的關係，如何評價黨與社會的互動?鄭永年：社會的活力很大程度上取決於黨的活力。群眾路線在中國共產黨所主導的政治中，佔有絕對重要的地位。然而在經濟建設過程中，群眾路線在共產黨的政治生活中，曾經被邊緣化了，結果造成了執政黨越來越官僚化。中共擁有8000多萬黨員，是群眾性政黨，但脫離社會的現象較為嚴重。這種情況下，執政本身也面臨挑戰甚至危機。很多國家要處理的是國家與社會、政府與人民的關係，但中國有一個特殊性，就是要處理黨與社會的關係。改革要訴諸社會的活力，但問題是用什麼方式，毛澤東發動「文化大革命」也是想訴諸社會的活力，以社會運動的方式激發活力很危險。現在四中全會提出了依法治國，通過法的形式訴諸社會活力，就會有效得多。但是不管怎麼樣，首先要給社會權力。一方面必須向社會分權，另一方面需要規制社會的行為。不過，規制不等於社會控制，而是建立在法律基礎上的治理。為什麼社會活力釋放不夠，首先是社會空間不足，轉型先要向社會分權，另一方面，還要把黨對社會的關係轉化成為基於法律之上的領導。這兩點都很重要，光有分權，沒有秩序，社會也會亂。但是，分權和秩序也要有優先次序，向社會分權應該成為主體。秩序當然是需要的，但現在的秩序不是法治秩序，更多是維穩秩序。維穩秩序不僅不能釋放社會活力，還讓執政黨與社會出現了一種緊張關係。《南風窗》：對於社會的關係也在發生變化，比如「社會管理綜治委」複名「社會治安綜治委」，回到了2011年以前的名稱，維穩思維將會減弱嗎?鄭永年： 「社會管理綜治委」本質上是社會控制。社會治安的含義就小多了，就是一個維持公共秩序的問題。上世紀80年代成立政法委的時候本來就是要推進法治的。所以，它現在的功能也要變化，要回歸原位，重新走上推進法治的道路。《南風窗》：十八大報告中提到了「政社分開」，這一概念首次見於黨的最高層次的綱領性文獻中。改革開放之初，就提出了「政企分開」，但是至今還是沒有達到設想的目標，「政社分開」和「政企分開」面臨哪些共同的體制性問題?鄭永年：中國以前一直講「政企分開」，沒有講「政社分開」，也不是完全沒有道理，因為社會力量也是近年才成長起來的，早期社會力量不是很強大，這個概念也不太相關。處理政府與社會的關係，可以從政企關係中學到很多教訓。「政企分開」的早期就是政府把權力還給企業，讓它們成為真正的企業，但是分權的時候忽略了對企業的行為進行法律基礎上的規範，因此出現了生產安全、大規模的食品安全和破壞環境等等的問題。所以，在分權的同時，必須進行規制。社會也是一樣，首先是分權，分權肯定會出現問題。但是如果不分權，擔心出問題，社會永遠成長不起來。所需要的是在分權的同時考慮如何規制社會。新加坡的啟示《南風窗》：改革開放至今，中國的經濟戰略可以說在國進民退與國退民進之間反覆，你曾經說「中國經濟最大的風險是不改革」，排除全球經濟因素，如何認識目前實體經濟活力與改革的關係?鄭永年：從90年代開始的企業制度改革可以說只完成了一半，朱鎔基實行「抓大放小」，把很多國有企業民營化、組建了很多龐大的企業集團，但是法人化、企業化只走了半步，國有企業跟政府的關係到今天還是很密切。學習新加坡淡馬錫模式也沒有到位。2008年之後，國有企業大擴張，擠佔了民營企業的空間。從理論上來說，民營企業的投資空間是很大的，甚至可以進入軍工領域，但實際上民營企業並沒有多少空間，僅有的空間只有前幾年的房地產、後來的IT業之類，也就是國有企業空白或者不強大的地方。而且現在實際上的對外開放的程度也不如以前了，儘管其中有全球貿易保護主義的影響因素，但另一方面也表明，利益集團壯大之後就不想開放了。早期那些新生的利益集團對中國的改革開放起了很大的作用，但現在他們長大了，就開始阻礙改革了。本屆政府已經做了兩件好事，一是國有企業擴張被遏制住了，一是地方債被遏制住了。這兩方面與民營企業都是有關係的。國有企業擴張被遏制，至少在理論上民營企業的空間增加了，中央也有意識在金融和互聯網領域放開了一些。不過，幅度還是不夠大，因為權力還是在官僚系統手中。再者，有些地方政府的態度也發生了變化，以前大量發展房地產，但是現在房地產在一定程度上被遏制下來，地方政府感到財政緊張，他們就得想改革的辦法，比如深圳開始小產權房改革，上海把企業賣給央企或者民營化。但總體上看，現在很多官僚機構還是沒有感到有壓力。《南風窗》：釋放社會的活力首先涉及對社會的保護，對底層保護不夠之外，還有一個現象是能否壯大中產階層，在這方面新加坡有沒有借鑒經驗?鄭永年：財富外流、高端的中產跑掉了，說明生存環境不好，對社會的保護不夠。亞洲「四小龍」用了二三十年就培養了一個龐大的中產階層，經濟起飛之後，中產階層就已經佔到了70%~80%，中國的中產階層只有20%多一點，以至於中國社會缺失穩定的基礎，只有依靠高強度的維穩機制來謀求穩定。新加坡的基尼係數也很高，但是沒有社會不穩定的問題，原因就在於其「保底不封頂」的模式，既「親商」又「親民」，既重視資本的作用，又注重向社會提供公共服務。一方面壯大中產階層隊伍，從而使社會更加趨向穩定;一方面加大公共財政投入，提供基本政府服務。新加坡也不是一個很公平的社會，但是社會保護得很好，大多數人居住在政府提供的住房，底層受到保護，能夠維持人的基本尊嚴和體面的生活。中國的問題儘管跟人均GDP有關，但最主要還是跟社會公平有關，就是底盤沒有保護好。也就是說，問題不在於富人太多，而在於窮人太多，並且沒有被保護好。找到「社會」來幫政府《南風窗》：去年國務院出台政府向社會力量購買服務的指導意見;本屆政府將簡政放權作為改革的「先手棋」，取消和下放共600多項行政審批權，如何理解這一些舉措?鄭永年：每一屆政府上來都會簡政放權，從計劃經濟向市場經濟過渡，政府的審批權下放了很多。但是思路還是沒有搞清楚，企業、社會能做的，政府應該下放，這方面還做得不夠。很明顯，在有利可圖或者社會控制的方面，政府還是牢牢掌握。但另一方面，政府應當做的事情比如教育、醫療、公共住房、社會保障是不應該完全放的。從社會服務領域來看，中國的政府還是負擔得太少。十八屆三中全會《決定》里提到的「市場起決定性作用，政府發揮更好的作用」，我認為，「市場起決定性作用」應當在經濟領域，社會領域也可以運用市場機制，但跟經濟領域的市場機制是兩回事。「政府發揮更好的作用」，主要是社會領域。以前的改革中就是沒有把經濟領域的改革和社會領域的改革分清楚。《南風窗》：有一種觀點認為，過去的思路是否存在以供給增長替代放權的問題。社會改革一方面是提供公共服務，一方面是社會治理方式，這兩個方面的關聯是什麼?鄭永年：社會服務是社會治理的基礎。如果光有社會服務，那就變成了「收買」社會，成本就會變得不可持續，西方的福利社會也出現了很多問題。政府可以根據經濟發展的水平，提供越來越多的社會服務。不過，是不是由政府直接來做，則是另一個問題。有些地方，社會能做的，可以向社會購買服務，這樣可以控制官僚機構的規模。社會參與更為重要，社會建設好了，政府就可以把好多事情交給社會，現在好多地方政府要向社會採購服務，但是找不到「社會」，因為政府不讓社會成長起來，當然就無法幫助政府。培養「新利益」《南風窗》：如果說這一輪改革要進行新的分權，要把權力下放給社會，那與80年代改革不同的是面臨的情況不同，在思路上會有什麼不同?鄭永年：我覺得邏輯是一樣的，就是要通過培養新利益克服老利益。僅靠中央集權克服不了既得利益的阻礙。80年代改革並不是沒有既得利益的阻礙。例如在經濟改革方面，鄧小平的思路是不先進行國有企業改革，而是讓國有企業外部長出一個非國有部門，內資改不動就引入外資。現在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領域培養新的利益。現在的問題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點妥協是可以理解的，但問題是如何更有效培養新的利益，要相信新的利益。90年代中期朱鎔基進行大規模的國有企業改制，產生了3000多萬下崗工人，為什麼國家還是穩定了?就是因為新的利益，即非國有部門已經長出來了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執政黨，幫助了改革者。
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