憲政的根本作用是防止暴政

06-23

憲政的根本作用是防止暴政

徐賁

美國《洛杉磯時報》12月4日報道，在加州奇諾崗市(Chino Hills)一個富人區內的7居室大宅被當地人稱作「中國產婦大宅」。在過去幾個月中，有數十位中國媽媽在這座宅院中產子，為的是讓她們的新生嬰兒自動獲得美國國籍。根據美國憲法的第14修正案，凡是在美國出生的人就是美國公民。奇諾崗「產女大宅」的業主為中國公民吳海榮（Hai Yong Wu），他還經營著一家「AsiamChild.com」的網站。網站顯示，中國媽媽通過支付5千到1萬5千美元不等的價格便可在大宅中安心等待分娩。這項生意雖遭非議，但卻是合法的。

專為外國產婦提供「方便」的私營機構在美國並不鮮見，美國人對此多有不滿。如果政府出台一項杜絕此弊的政策，未必不是順應民意的公正之舉。但是，這樣的政策會違反美國憲法第14修正案。在憲政法治的制度中，再好的政策，如果違憲，仍然是不被允許的。

美國不可能因為有商人做「產子生意」就修改或取消第14修正案，這就像不會因為有罪犯使用槍械殺人越貨就修改或取消第2修正案關於「人民持有和攜帶武器的權利不得侵犯」的規定。有人會問，為什麼訂立憲法的時候不考慮周全，防止讓人鑽了空子。這樣提問，其實已經把憲法降低到了只是為了對付普通罪犯的刑事法的水平，憲法也就不再是至高無上的原則大法。

美國憲法只是治理國家的一份綱要，它是一種在最高層次上規定和約束政府權力的大法，不是在具體問題上規定人們行為的法規條律。憲法的根本作用是既授予政府權力又制這種權力，使政府能治理人民，也責成政府管理自身。美國憲法是一份只有大約4300個詞的簡短文件，訂立時為了要讓各州都可以接受，本來就是一份內容空泛的原則性文件。

美國憲法最初並沒有明確「公民」觀念在政府權力和許可權的複雜結構中的關鍵作用。「公民」只提到3次，是擔任聯邦政府職位的條件，包括總統必須是出生在美國的公民。國會被賦予訂立「歸化」（入籍）的統一法的權威，但「公民」身份的含義卻並不清楚，美國各州之間也沒有一個統一的「公民」觀念。這種情況一直要到南北戰爭後有了憲法第14修正案（1866年6月13日提出，1868年7月9日批准），才有所改變。

憲法缺乏統一而實質性的公民觀念，這個弊病在著名的「斯科特訴桑福德案」（1857）中表露無遺。黑人奴隸德雷德·斯科特隨主人到過自由州伊利諾伊和自由准州（Territory）威斯康星，並居住了兩年，隨後回到蓄奴州密蘇里。主人死後，斯科特提起訴訟要求獲得自由，案件在密蘇里州最高法院和聯邦法院被駁回後，斯科特上訴到美國最高法院，經過兩次法庭辯論，最終9位大法官以7：2的票數維持原判。斯科特能夠在伊利諾伊州和威斯康星州享受的公民自由和權利，卻在密蘇里州被剝奪了。

第14修正案規定，「凡在美國出生或歸化美國的人，均為合眾國的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律；不經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；對於在其管轄範圍內的任何人，不得拒絕給予法律的平等保護。」這一條文是針對州政府的，它限定了州政府權力，不允許它們用「地方特殊性」為借口限制和侵犯任何一位公民的基本權利。它實際上也是為了防止南方各州的奴隸制捲土重來而設。

法學家們常常把第14修正案連同第13、15修正案一起稱為美國的憲法革命，因為它們明確地把「公民」放置到了政府權力和許可權的複雜結構的中心位置，把個體公民與政府權力的關係確定為憲政法治的核心內容——沒有自由和權利便沒有公民，自由和權利構成了公民身份的實質，非如此，不可能有實質意義的憲政法治。

實質意義的憲政法治要控制的是政府權力的兩個根本弊病，那就是濫用權力和篡奪權力。政府為什麼不能濫用權力和篡奪權力呢？沒有公民概念便無法回答這個問題——除非公民自由和權利被確認為不可侵犯的「善」，否則濫用權力和篡奪權力便不能被看成是必須杜絕的「惡」。

美國為爭取獨立討伐英王喬治三世的檄文《獨立宣言》，在第二段中已經明確地把對權力的濫用(abuses)和篡奪(usurpations)列為「暴政」（tyranny）的頭號罪名。

在憲政法治的意義上，濫用權力主要是指政府官員越權（與普通的貪腐或違反黨紀不同）性質的腐敗行為。政府官員以權力謀私，並相互勾結，層層包庇，動用政府的資源和公權力來掩蓋貪腐，無論是涉及官員別人，還是他們所保護的其他人，都是濫用憲法賦予之政府權力的行為。得到落實的憲法必須保證公民以自由和權利對政府擁有足夠的約束力量，以防止這種權力腐敗。

篡奪權力則是根本行使憲法沒有授予的權力，例如不通過立法機制和程序就訂立法律、訂立法律的是沒有得到公民們正式授權的人、立法者是凌駕於憲政架構之上的黨派、團體或利益群體、某一個權力部門完全不受到其他權力部門的制衡和約束等等。17世紀的英國政治哲學家洛克（John Locke）被稱為美國憲政的教父，他在《政府論，下篇》第18章中說，「假如說篡奪是行使另一個人有權行使的權力，那麼暴政便是行使越權的、任何人都沒有權利行使的權力。任何人運用他固有的權力，不是為了處在權力之下的人們謀福利，而是為了獲得自己私人的利益，……那就是暴政。」

憲政的根本作用是防止暴政，而根本關鍵在於以公民自由和權利為核心的法治。正如18世紀英國政治家老皮特(William Pitt theElder)所說，「法治終結之時，便是暴政開始之時」。憲法是一個國家法治進程的第一個環節，這是一個不持續限制權力就喪失意義的進程，也是一個塑造民族心靈、將自由公民維繫成一個整體的進程。任何憲法都不應該是一種管制國民的吏治工具或嚴密法網，像「產子生意」這樣用小詭計鑽憲法空子事總是會發生。憲法的制定並不能自動回答「個人如何不去鑽空子」的問題，因為憲法功能不是指示某些人如何當不鑽空子的公民，而是規定如何限制政府治理公民的權力。只要能防止政府濫用權力和篡奪權力，憲法便是有效的憲法。