舉報人申請行政複議或提起行政訴訟的資格分析

06-23

在實踐中，行政機關有時會遇到未受舉報事項侵害的具名舉報人以行政機關未予答覆或者核查，侵害了其合法權益為由，申請行政複議或者提起行政訴訟。這就需要對未受舉報事項侵害的具名舉報人在行政複議申請人資格或者行政訴訟主體資格等方面的情況進行認真分析。

現行法律、法規對於行政複議申請人資格或行政訴訟原告資格有明確規定，行政複議申請人資格或行政訴訟原告資格，與行政機關或司法機關的受案範圍密切相關。

關於行政複議申請人資格，《行政複議法》第二條規定：「公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，適用本法。」該法第八條規定：「……不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。」《行政複議法實施條例》第二十八條規定：「行政複議申請符合下列規定的，應當予以受理：（一）有明確的申請人和符合規定的被申請人；（二）申請人與具體行政行為有利害關係；（三）有具體的行政複議請求和理由……」

關於行政訴訟原告資格，《行政訴訟法》第二條規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。」《行政複議法》第五條規定：「公民、法人或者其他組織對行政複議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政複議決定為最終裁決的除外。」同時，依照《行政訴訟法》第二條、第十一條、第十二條，《行政複議法》第六條、第八條，以及《最高人民法院關於執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）（以下簡稱《解釋》）第一條的規定，不服國防、外交等國家行為，內部行政行為，民事糾紛調解處理行為的，不屬於行政複議和行政訴訟的受案範圍；不服對公民、法人或者其他組織的權利義務產生實際影響的具體行政行為的，屬於行政複議和行政訴訟的受案範圍，但法律規定行政複議決定為最終裁決的不能提起行政訴訟，法律、法規規定複議前置的應當先申請行政複議。

研究行政複議申請人資格或行政訴訟原告資格，必須搞清楚法律意義上的利害關係概念

關於行政複議申請人資格，《行政訴訟法》第四十一條規定：「提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據……」同時，《解釋》第十二條規定：「與具體行政行為有法律上利害關係的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。」《解釋》第十三條還列舉了行政訴訟原告在法律意義上與具體行政行為有利害關係的4種情形：「（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；（二）與被訴的行政複議決定有法律上利害關係或者在複議程序中被追加為第三人的；（三）要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的；（四）與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關係的。」

基於以上規定，可以對法律意義上的利害關係作出如下表述：行政複議申請人或行政訴訟原告的合法權益被具體行政行為侵犯，且該權益與該具體行政行為之間有直接的因果關係；這種因果關係屬於已經發生或者必將發生的關係，不包括可能造成的影響或可能存在的間接的因果關係。

未受舉報事項侵害的舉報人，基於實名舉報而期待的獲得舉報獎勵的權利或者利益，與行政機關對舉報事項未作答覆或未作核查的不作為之間，或者與行政機關就舉報事項所作的核查結論之間，僅存在間接因果關係，不存在直接因果關係，因此不構成法律上的利害關係

為了充分發揮社會監督作用，促進市場秩序的穩定，進一步打擊違法經營行為，有關法律、法規作出了給予舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員適當獎勵的規定。比如，《國務院關於整頓和規範市場經濟秩序的決定》（國發〔2001〕11號），財政部發布的《罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》，財政部、國家工商總局、國家質檢總局制定的《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》等，就對獎勵舉報有功人員作了相關規定，其中包括：舉報人應實名舉報；舉報事項須經工商機關或質檢機關辦案查證屬實，並在依法作出處罰之後；須在相關罰沒款已全部上繳國庫之後，由辦案機關履行報批程序，對舉報有功人員給予一次性獎勵等。

由此可以看出，未受舉報事項侵害的舉報人獲得舉報獎勵只是一種可期待的權利或者利益，而不是已經客觀存在、已經實際取得的權利或者利益，因為在舉報之後，舉報人可能獲得舉報獎勵，也可能無法獲得舉報獎勵。這樣，在舉報人實行實名舉報之後，工商機關無論對舉報事項作出答覆或者進行了核查，還是未作答覆或者未進行核查，都與舉報人可期待的獲得舉報獎勵權利或者利益不存在法律上的利害關係。

具體來說，在行政複議申請人或者行政訴訟原告的合法權益與具體行政行為之間，必須是直接因果關係，即已經發生或者必將發生的因果關係，在兩者之間，無須任何其他因素介入即可構成直接因果關係，即合法權益受到影響是行政行為直接造成的，而不是通過其他法律關係而產生的。但是，舉報人獲得舉報獎勵的權利或者利益與具體行政行為之間，並不是直接因果關係（即已經發生或者必將發生的因果關係），因為在兩者之間，至少需要一個其他因素的介入，方可構成因果關係，這顯然屬於間接的因果關係。

類似的例子很多。比如在繼承法律關係中，法定繼承權在繼承開始前，僅僅是一種可期待的權利或者利益，只有當法律規定的法律事實發生時才能實現。也就是說，第一，必須發生被繼承人死亡且有合法遺產的法律事實；第二，沒有發生被繼承人訂立特別遺囑或者對遺產作出遺贈等專門處分約定的法律事實；第三，繼承人沒有發生喪失法定繼承權的法律事實。只有在上述3種法律事實都確已發生的情況下，繼承人的法定繼承權才得以實現，否則就不能實現。

公民建議權和舉報人獲得舉報答覆權都屬於程序性權利，而不屬於實體性權利。如果舉報人以行政機關對舉報事項未作答覆或未進行核查，侵犯其合法權益為由，申請行政複議或者提起行政訴訟，則舉報人並不具備行政複議申請人資格或者行政訴訟原告資格

無論是行政複議法律還是行政訴訟法律，都對申請人或者原告的權利作出了明確規定。在法律意義上，有的權利屬於程序性權利，有的屬於實體性權利。由於法律性質不同，兩種權利的實現方式也截然不同。就程序性權利而言，只要行政機關或者司法機關依法履行了程序，申請人或者原告就自動實現了權利。

依照《憲法》第四十一條第一款的規定，公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。這一公民政治權利（公民建議權）受法律保護。就國家機關而言，在收到公民提出的查處違法行為的建議後，負有接收公民建議、處理公民建議的法定職責；但只要接收並處理了公民提出的建議，則無論該公民對處理結果是否滿意，其公民建議權均獲實現。

《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十九條規定：「對於不予立案的投訴、舉報、申訴，經工商行政管理機關負責人批准後，由辦案機構將結果告知具名的投訴人、申訴人、舉報人。工商行政管理機關應當將不予立案的相關情況作書面記錄留存。」該規定第五十八條規定：「工商行政管理機關對投訴、舉報、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機關等處理決定的，應當將處理結果告知被調查人和具名投訴人、申訴人、舉報人。」

顯然，具名向工商機關舉報經濟違法行為，但自身未受舉報事項侵害的舉報人，已經依法獲得舉報答覆的權利；這一權利屬於程序性權利，而非實體性權利。也就是說，工商機關對舉報事項，未向具名舉報人履行告知、答覆義務的，屬侵犯具名舉報人獲得舉報答覆這一程序性權利的不作為；如果工商機關將處理結果告知了具名舉報人，那麼，無論具名舉報人對答覆內容是否滿意，其關於查處違法行為的建議權和舉報答覆權都已獲得實現。