二戰後美國人才戰略的演化

美國在二戰後的崛起之路並非一帆風順。

蘇聯虎視眈眈，歐洲渴望復興。1944年7月在布雷頓森林會議上關於國際貨幣主導權的爭執，也可以看見英國人根本不甘心將世界領袖的交椅讓給美國，「日不落帝國」渴望著通過繼續維持國際金融體系以英鎊為中心貨幣，進而繼續主宰世界經濟。

美國能夠一路領跑至今，根本原因在於其足可以成為世界任何一個國家榜樣的人才戰略。根據聯合國一項統計，截至2005年，全世界大約有30個國家制定了便利高技能人才入境的政策或計劃，其中一半以上是發達國家。相對於大多數發展中國家來說，德國、英國、法國等傳統發達國家的人才戰略與制度已經非常值得稱讚，並都開通了人才憑藉才能、技能、投資獲得簽證、綠卡以及隨後入籍的渠道，甚至許可這些來自外國的人才保留雙重國籍。但是，「一山還比一山高」，相對美國來說，這些傳統發達國家在人才戰爭中依然不夠積極主動，不夠開放兼容。

直接「搶劫」人才資源，只能是特殊時代的「特殊做法」。美國隨後開始改革移民、留學教育、科研等制度，從直接爭奪人才的短期戰略過渡到長期引進人才的制度建設上來。美國戰後第一部強調技術移民的《1952年移民法》就是在這種背景下出台，該法規定全部移民限額中的50％用於引進美國急需的、受過高等教育的、有突出才能的各類人才。《1965年移民法》、《1990年移民法》又先後進行了補充。符合「國際利益豁免」的優秀人才可以直接申請綠卡，而具有世界級水準的「傑出人才」甚至不需要先在美國居住以及擁有工作。另外，1990年，美國政府還專門設立了H1B非移民工作簽證，該類簽證必須由美國僱主為具備本科學歷的高技能外國公民進行申請，從而將引進人才與自身需要相結合起來。這一簽證為短期引進外國人才而服務，但也接納外國人才的移民傾向。

前美國人口普查局局長肯尼斯?普萊維特(Kenneth Prewitt)就指出：「年輕的外國人才湧入可以填補我們的勞動力缺口，提供關鍵技術，並培育新興產業。」

憑藉日漸積累的硬體、軟體等各方面優勢，全球頂尖人才也源源不斷地從歐洲、亞洲、非洲流入到美國，尋找著他們的「美國夢」。英國BBC援引OECD報告甚至聲稱，全世界62%的「頂尖科學家」都居住在美國，美國也做了最巨大的努力來吸引這些人才[1]。僅僅在2003年，整個歐盟都大約有40萬高級人才在美國工作，並且75%高級研究人才願繼續留在美國[2]。在俄羅斯，普京在2004年2月其「全國人才會議」上指出，從1990年到2002年俄羅斯科研人員減少了55.2％，數以十萬計的科學家和工程師流失到美國與歐洲。

當然，從比例來說，發展中國家的頂尖人才流失要更為嚴重。近二十年，中國和印度還新興成為最大的人才流失國。在許多發展中國家都有這樣的現象：高新技術人才渴望前往美國工作；最優秀的學生視美國為深造的最佳選擇，並且往往一去不歸；許多企業主、文娛明星、政府官員基本上在國內發展事業，卻把在國內獲得的巨額財富砸向海外，按照外國政府指示進行投資，僅僅只是為了換張綠卡……

儘管有些學者鼓吹人才流失的概念已經過時，人才外流似乎只有好處。但是，澳大利亞伍倫貢大學地球科學院副教授羅賓?伊戴爾（Robyn Iredale）則評論說：「那些鼓勵這種人才流動的政策，毫無羞恥地把目標鎖定為受過高等教育的科學技術人才，尤其那些來自發展中國家的（人才）……這讓人無法接受。」這個學者還指出：「如果不採取政治行動，這些高級人才就會不斷地向富國流動，只有一小部份發展中國家能夠成為這一體制的外圍受益者，其餘的則會被邊緣化，它們的基礎設施和社會服務――尤其是衛生和教育則會繼續惡化。」[3]

有些國家蒙受損失，自然會有另外一些國家因此受益。美國能在二戰之後成為世界第一強國並持續領跑世界半個世紀，在全球人才戰爭中成為最大贏家就是關鍵。

「9·11」 是美國歷史也是美國人才戰爭的一個轉折點。這一事件開始讓美國檢視自身的國家防禦戰略。過去，他們把俄羅斯、中國等國家視為美國利益的最大威脅。此後，美國把恐怖主義的個體當成了更大威脅。伴之而來的則是對外來移民的排斥，移民、留學政策的日漸保守。概括地說，美國人在打擊非法移民的同時，卻忽略了要保護那些為美國發展提供技術或投資的合法移民，同時還在以國家安全隱患為名把美國需要的許多外來人才也拒之門外。

2002年，美國對學生簽證的頒發數量下降了20％，被允許進入美國的具有特殊技能和高等學歷的技術移民則減少了65%，H1B年簽證總額也在布希政府手上從超過20萬回落到6.5+2萬。還大約有20萬高科技移民離開了美國，返回祖國去發展[4]。2003年，美國對學生簽證的頒發數量又降低了8％。2004年，美國國際留學生入學申請在90％研究院都有大幅下降，平均下降率約為三分之一。

很難說清柯林頓時期美國經濟的景氣，跟柯林頓時代H1B年簽證額從6.5萬增到20萬有什麼關係。也很難說清布希時代的美國步入下滑通道，與H1B年簽證額從20萬回落到6.5萬有何直接聯繫。但很明顯這兩者相互關聯，經濟不景氣帶來人才流失，而在人才戰爭當中的新保守主義則會給美國經濟帶來損失。

美國產業聯盟協會在2004年的調查當中就指出：過去兩年僅僅只是簽證的延誤，就起碼對美國企業造成了300億美元的損失。當時美國的信息技術協會主席菲爾·邦德就表示：「國會應該儘快取消（簽證配額）上限，以更好地響應市場（對人才的）需求」。

2005年4月27日，當時的世界首富微軟創始人比爾·蓋茨來到美國國會圖書館發表演講，也牢騷滿腹：「我們必須歡迎這個世界的偉大天才，而不是將他們趕出這個國家……我們應當鼓勵他們成為美國永久公民，這些人將與美國本土出生的天才一起推動國家的經濟增長。」當被問到如果美國法律由他來寫，他會怎麼做。蓋茨回答說：「我肯定會廢掉H-1B簽證上限，那是最簡單不過的一種決定。」

2007年，蓋茨來到美國國會再次發表批評：美國擁有最好的大學，但外國學生畢業後卻無法留在美國工作。每年6.5萬+2萬（獲得美國本土碩士及以上學位外國留學生可不受H1B簽證名額限制，但每年最多2萬名額）的H1B簽證數以及14萬綠卡數，正在使高技術人才大量流向海外，如不及時採取措施，美國將很難在今後五十年內保持科技的競爭力。　

比爾·蓋茨進行抨擊的背後，正是微軟因為保守的移民制度而蒙受了巨大損失。他個人就聲稱微軟因此與它中意的三分之一的外國人才失之交臂。聲勢如日中天的谷歌公司兩名主管全球移動應用方案經理沃爾夫和高級政策顧問查維斯也在博客上透露：谷歌公司2007年提交的300宗H1B申請當中，有90宗被拒絕。

如果連微軟、谷歌這樣新經濟產業巨頭引進外國人才，申辦簽證都有三分之一被拒簽，其他企業面臨的困難更可想而知。2007年9月11日，美國十三個州的州長甚至聯名向美國國會發函，敦促美國國會承認外來人才的作用，增加H1B名額和縮短綠卡等待時間，並表示具有高技能的外籍專業人士以及美國公司的項目正在流向國外。

一位美國學者就指責政府日漸保守的人才政策說：「如果以經濟價值來衡量，外國人才每年給美國創造的財富何止億萬。不錯，美國是給了許多第三世界國家經濟援助。但這筆賬真正算起來到底誰賺誰賠，美國人難道算不過來嗎？」[5]

《同名同姓》是美國2006年的一部電影，反映了外來人才在美國的移民生活。《經濟學人》發表評論就藉機諷刺「9·11」後的美國不再持續吸引全世界的頂尖人才，這使美國開始走向衰落：「到目前為止，由於國會未能解決非法移民問題，所有有關合法移民的努力也都陷入困境。與此同時，外國人才如今享有比以往更多的選擇，澳洲、加拿大、英國、德國以及法國等許多國家正努力招攬人才……印度和中國也正在崛起，印度人和中國人曾願為在美國工作做出任何犧牲。如今，他們在國內也有越來越多的選擇了……美國擁有全球最出色的大學，能給予真正優秀人才最好的機遇。但美國的官僚機構不能再認為人們會為在美國擇業而忍受一切。美國也必須認識到移民不再湧入的後果。大學院系會漸停運轉，高科技公司因人才枯竭而陷入困境，紐約可能被倫敦超越，失去全球金融中心的地位。」[6]

從主觀層面來說，美國已經不再像過去那樣重視外來頂尖人才。而在客觀領域，經濟衰退、負債巨大、連續的戰爭，2007年以來的金融危機，更讓美國泥足深陷。與此同時，過去被美國踩到腳下的競爭對手又正在相對地崛起，並日益重視全球人才戰爭。這導致了美國對於全球人才吸引力持續下滑，也導致美國出現了人才逆流的趨勢，許多流入美國的人才又重新離開。

哈佛大學、杜克大學和紐約大學2007年聯合進行了一項調查研究——《知識產權、移民積壓與人才逆流：美國的新移民創業者》。資助大學對人才逆流進行調查研究的考夫曼基金會副總裁羅伯特李坦就表示：儘管非法移民已經過千萬，但「這些人大多數是沒有多少技能的。而高素質的合法移民的流失，才是更大的問題。如果這些人都回到各自原來的國家，將是美國的全國性悲劇。」[7]

該研究調查2006年全美國際專利申請情況時發現，幾乎25%的發明家來自美國境外；而在1995-2005年間，所有在美開辦的工程及科技公司中，有25%創辦人是來自美國境外，其中一半在矽谷創業，僅僅2005年就聘用了45萬人，並帶來520億美元的營業額。同時，依據美國2000年人口普查的數據，外來移民只佔美國勞動人口12%，但在全美的科學家和工程師當中，47%都是外來移民。其中，「大約五分之一新的合法移民和三分之一的高級僱員或者計劃離開美國，或者在持觀望態度。」[8]

「如果這批人才回到他們的國家，美國的競爭優勢將會面臨什麼問題？」生於印度德里、在杜克和哈佛兩所大學講授工程學和商學的維韋克·瓦德瓦教授在金融危機爆發後，持續撰文警告政府注意人才逆流，他是哈佛大學研究美國逆向人才流失項目的負責人，他說：「到目前為止，美國一直得益於吸引世界頂尖人才。現在，由於移民政策存在缺陷，美國已經為無數高技能專業人才的離開『創造了條件』。美國用自己的技術和市場訓練了他們，使他們變得更有價值，這對美國來說是雙重損失：美國失掉了有助於創新和提高競爭力的關鍵人才，卻創造了潛在的競爭對手。」[9]

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[1].《英國高技術型人才流失嚴重》，2008年2月21日，英國BBC。

[2].《歐洲2003年度科技指標報告》。

[3].《從根本上解決人才外流》,科學與發展網路（SciDev.Net）的報道，該組織非贏利性，絡由《自然》雜誌建立，受英國威康信託基金會的財政援助。

[4].David Heenan, Flight Capital, 2005, p.2.

[5].《美國遭遇人才逆流》，2007年12月，《環球雜誌》。

[6].《經濟學人》，2007年3月22日，《美國愚蠢的進化》（Lexington:American idiocracy）。

[7].美國遭遇人才逆流》，2007年12月，《環球雜誌》。

[8].《研究表明，美國面臨逆向人才流失》，2007年8月23日，《印度時報》。

[9].《他們帶走了知識回家》,2009年3月8日，《華盛頓郵報》。

選自《人才戰爭》，中信出版社2009年7月出版。