全面開放二胎需要政策協同

2015年07月20日10:10 　　全面開放二胎甚至全面開禁生育已是大勢所趨。不爭的事實是，我國人口生育率過低早已出現而且將演化為長期的現象。研究發現，未富先老、失獨空巢、性別失衡、人力短缺等問題的惡化都與持續低生育率現象密切相關。回望歷史，如果說1980年出台一孩化政策以後，中國就進入了政策性的低生育率陷阱；那麼經過十年改革開放和計生文化的雙重洗禮，中國從1990年代以後就進入了意願性的低生育率陷阱，平均的意願生育水平大致在1.6-1.8；從2000年以來，中國已進入統計性的超低生育率陷阱，實際的生育水平已經低於1.3，例如五普數據顯示，TFR只有1.22，六普數據顯示只有1.18，近年的數據也大概在1.3以下。根據國家統計局的數據，2011、2012、2013年的總和生育率分別是1.04、1.26、1.23，遠遠低於更替水平，屬於極度危險的超低生育率。實際生育水平不僅低於意願生育水平而且低於政策生育水平。儘管1.6-1.8的意願或者理想的生育水平不會有根本的變化，但生養條件的變化卻使得實際生育水平不斷走低、實際生育水平與意願生育水平的反差擴大。　　在一定程度上，全面開放二胎有助於提升超低生育水平，為實現「適度生育水平」做出貢獻。但這不過是生育許可權政策改革，生不生以及能否改變生育率過低的局面依然懸而未決。根據單獨政策遇冷的事實，可以推斷全面開放二孩也將「遇冷」，因為處在相同社會環境中家庭無論是雙獨、單獨還是非獨他們的生育意願不會有本質的區別，理想的平均生育水平大致是1.6-1.8，而實際的平均生育水平很可能不到1.3。我們注意到，生育文化、生育觀念先於生育政策、生育許可權發生了變革。這是判斷中國進入內生性超低生育率陷阱的根本依據。　　因此，若要充分挖掘全面開放二胎的政策效能，就必須協調配套改革計生宣傳政策、生育許可權政策、生育服務政策和生育福利政策。如果計生宣傳政策、生育服務政策和生育福利政策滯後於生育許可權政策的改革，那麼生育政策改革的總體效能將大打折扣。需要明確的是，生育許可權政策的改革具有主導性，其宗旨是在微觀上提高計生家庭抗風險的能力，提高家庭的養老能力；在宏觀上實現適度生育水平，也就是近更替水平生育率(TFR在1.8-2.5之間)，同時提高合適之家的比重，改善人口發展的社會生態。　　首先看計劃生育宣傳的改革。生育導向的改革是適齡、適時、適量的適度生育和優化生育，將生育和養老的關係聯接起來而不是兩相割裂、自行其是甚至彼此衝突。中國已經不可救藥地掉進了「少子老齡化陷阱」或者說「超低生育率陷阱」。確切地講，在一胎化政策下出現的獨一無二的「獨子高齡化」問題將長期困擾中國社會，帶來十分嚴峻的挑戰。全面開放二胎已是大勢所趨，但仍然不是生育政策改革的終點，只是部分的「還權於民」。在宣傳上要從「只生一個好」過渡到「按政策生育」，從獨生子女家庭到至少二孩的合適之家，重建適度生育的文化，逐漸回歸到「家庭計劃」並且促進「家庭發展」。為此，中國需要明確生育政策改革的路線圖和時間表，路線圖就是從「單獨二孩」到「全面二孩」再到「自主生育」，時間表就是在「十三五」期間快速完成從全面節制生育到全面鼓勵生育的歷史轉軌。　　其次看生育許可權政策的改革。根據人口形勢和人口規律，中國需要鼓勵自主生育及早遏制甚至逆轉人口少子化的趨勢。從上個世紀80年代以來，我國少兒人口比重不斷下降，老年人口比重不斷上升。1982年第三次全國人口普查數據顯示，0-14歲人口佔33.60%，65歲及以上人口佔4.9%；1990年，0-14歲人口佔27.70%，65歲及以上人口佔5.6%；2000年，0-14歲人口佔22.90%，65歲及以上人口佔7.0%。同2000年相比，0-14歲人口的比重下降6.3個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.87個百分點。同1982年普查數據比較，0-14歲人口比重下降了17個百分點，超過一半，這是非常驚人的變化，與此同時，65歲及以上人口比重上升了3.87個百分點。兩相比較，少子化的速度超過了老齡化，說明中國人口發展的潛力被大大削弱，中國人口自身的可持續發展堪憂。六普數據顯示，0-14歲人口佔16.60%；60歲及以上人口佔13.26%，其中65歲及以上人口佔8.87%。　　再次是生育服務政策的改革。這是生育政策重要的配套性改革，在服務中優化管理，在管理中強化服務，確保能生則生、應生盡生、願生優生。　　最後是生育福利政策的改革。這方面可以學習瑞典、加拿大等國的兒童福利政策，例如出台中國特色的兒童糖果金政策、兒童牛奶金政策。改變生育成本高而生養能力低的不利局面，讓儘可能多的家庭生得起養得起兩個孩子，從而成為從結構上更為健全、能夠抵禦獨子生育脆弱性、唯一性風險的「合適之家」。通過國家強有力的生育福利政策，弱化生育壓力，強化生育動力，降低家庭的生育成本，同時國家應積極主動承擔部分的生育責任和生育成本，從而改變一些年輕夫婦和家庭想生而不敢生、能生而不敢養的窘境。　　作者：穆光宗
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