構建體現國家治理現代化要求的《預演算法》框架

推進國家治理體系和治理能力現代化，建立現代財政制度是重要的基礎和支柱，而合理構建《預演算法》框架將成為重要突破口。目前，隨著我國經濟體制改革的全面深化，建立符合社會主義市場經濟要求的公共財政體制所遇到的新情況、新問題將不斷出現，帶有濃厚計劃經濟體制色彩的《預演算法》已難以滿足新形勢發展的基本要求，一部適應時代發展要求、與現代財政制度相適應的《預演算法》呼之欲出。十八屆三中全會中提出的「國家治理現代化」的全新概念和其所具有的科學內涵為《預演算法》修訂帶來了前所未有的契機，特別是為構建《預演算法》理念指明了路徑和方向。如何全面體現國家治理現代化要求，將決定著《預演算法》框架的合理性及其修訂進程。在實現國家治理現代化的背景下，應考慮從如下幾個方面構建《預演算法》框架。

要根本實現《預演算法》從「國家管理工具」向「國家治理工具」的轉變。我國現行《預演算法》奉行的是政府管理內部事務的思路和理念，停留在強化政府預算管理和宏觀調控職能的傳統思維上，強調的是預算作為一種「國家管理工具」，忽視了現代預算制度從誕生以來的注重公共利益和人民本位的實質要義，忽視了對權力運行進行必要的約束、控制和監督，由此在預算活動過程中也產生了人大預算權被虛化、預算編製不科學、預算內容不公開透明、預算調整頻繁、缺乏預算問責機制等一系列問題。「國家治理」概念的提出標誌著「治理」理念納入黨的執政話語體系，將改變傳統的以自上而下管控為特點的「管理」，摒棄單一的行政管控手段，轉變為強調國家與社會合作共治的「治理」。在上述國家治理理念下，對於預算內涵的認知也應由以前的「管理工具論」轉變為「治理工具論」。國家預算應由原來的強化政府預算管理權力的管理型預算轉變為規範和監督政府收支行為的治理型預算。只有將《預演算法》看成是對把持國家公權力的政府的一種約束、控制和監督，那麼預算才能真正體現人民的意志，體現人民的權利和利益。

要全面體現《預演算法》的預算民主原則和法定原則。在國家治理現代化視域下，為了推動預算目的由「國家管理工具」轉向「國家治理工具」，必須彰顯預算民主原則和法定原則。預算民主原則強調憲法的人民主權理念，即將我國《憲法》所規定的「人民是國家權力的本源，人民通過其代表機構來管理政府」的基本精神反映在預算活動中；預演算法定原則關注預算的編製、審查批准、預算的執行、決算和監督應通過法律程序確立，其核心是政府預算權的法治性，即政府的財政收支活動要受法律法規約束。突顯預演算法作為控權法的本質要求，實現預演算法由政府內部管理準則向對政府收支行為進行法律性約束的轉變，才能最終實現《預演算法》規範和約束政府的預算收支行為、強化人民代表大會以及民眾在預算活動中的監督和控制作用、保證公共財政資金的公正分配和有效使用的根本宗旨，這必須作為一條不可動搖的主線貫穿於《預演算法》之中。

要重點發揮《預演算法》在權力制衡上的規範作用。根據實現國家治理現代化的要求，基於建立現代財政制度以及加強人大預算決算審查監督的改革目標，我國《預演算法》應將權力制衡作為一項核心內容予以規範，實現預算權在政府與人大之間的合理配置。我國現行《預演算法》的監督機制是遵照憲法制度設計的，預算的主要監督來自於各級人大及人大常委會，但由於現實中預算權的行使與監督機制不吻合，加之人大制度自身的不完善，人大基本上沒有發揮對預算的監督作用。《預演算法》的修訂就是要防止權力的濫用，應當強化和落實人大的監督權，科學構建人大與政府，尤其是同政府財政部門之間的權力制衡關係。首先，為了使事關政府財政收支職權事項的立法權、預算的批准權和監督權集中於權力機關，應通過修訂《預演算法》寫入強化人大對政府預算監督和審查的相關條文，並相應縮限《預演算法》中的授權性規定。其次，強化財政部門對政府部門財政收支的統籌權力，由財政部門集中行使政府資金的分配權，理順《預演算法》與其他法律法規中涉及政府資金分配規定之間的關係；另一方面，在取消各級政府「財政專戶」的基礎上，通過財政部和央行的配合，進一步完善和健全央行經理國庫的「國庫單一賬戶」制度。最後，應借鑒國際通行做法，審計機關直接向人大負責，與過去的行政隸屬關係脫鉤，直接上升為服務於國家權力機關的獨立審計機構。通過上述設計，最終形成人大及下設的預工委負責預算監督制衡，財政部門負責國家預算收支的總賬，央行負責國庫現金管理，再設一個獨立的審計機構進行預算執行和決算審計的合理預算權配置格局。

要有效確立《預演算法》對預算規範、公開、透明的根本性約束。規範、公開、透明既是現代預算制度的基本要求，也是貫徹國家治理現代化要求、實現民主原則和法定原則的基礎，必須通過《預演算法》奠定法理依據。基於此要求，《預演算法》應突出體現以下內容：一是在預算體系構成方面，應在《預演算法》中明確「全口徑預算管理原則」，逐步建立、健全包括政府公共財政預算（含政府基金預算）、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的完整、真實的「複式政府預算體系」；二是在預算編製方面，應全面體現政府的受託責任，將公共利益和人民本位理念作為重要依據予以強調；三是在預算審核方面，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出績效拓展，將公民滿意度作為重要的考量標準；四是在預算公開方面，推行預算的全過程公開，增強預算公開透明度。對預算編製的依據、內容、審批、執行、決策等的公開程度作出實質性規定，讓公眾對政府資金的收支狀況看得更明白、更細緻，切實提高預算的透明度。

（作者單位：湖南財政經濟學院）

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