剖析美國兩黨制

剖析美國兩黨制

王紹光

一口氣讀完了憶寧這本書稿，感覺受益良多。[1]

在政治學領域摸爬滾打了幾十年，我自以為對美國政治是相當了解的。但這本書還是讓我大開眼界，學到了不少一般所謂「學術」著作和新聞報導中很少提及東西。為準備這本書，憶寧採訪了美國民主、共和兩黨在縣、州、聯邦三級的精英達五十人之多。不要說在中文世界，即使在英文世界，這種書也十分罕見。沒有深厚的功底、廣闊的人脈、精到的採訪技巧，寫作這樣一本書幾乎是不可能完成的任務。

中國人都知道美國是兩黨制。有些人認為，兩黨（或多黨）輪流執政是一種巧妙的制度安排：如果人民不滿某黨執政，他們可以把另一個黨選上台。這樣一來，所有政黨都不得不對選民負責。據說，這便是現代民主的精髓。讀完憶寧這本書，仍持這種天真看法的人恐怕會大大減少。

本來，無論在歐洲，還是在美國，「黨」（party）都是指議會內政客們拉幫結派形成的小圈子，與中文裡「朋黨」同義。不過，進入十九世紀以後，隨著底層民眾開始走上政治舞台，美國的政黨政治出現了兩個與別國顯著的不同。一是美國始終沒有形成一個比較強大的社會主義政黨（社會黨，或工黨、社會民主黨）；[2]二是美國始終沒有出現大眾黨（mass party）。這兩個特點顯然具有相關性，因為社會主義政黨一般都是大眾黨。但其它國家的非社會主義政黨往往也採取大眾黨的形態。美國的兩大黨卻始終都是精英黨（cadre party），將大眾政治參與限定在十分狹小的時空里。二十世紀五十年代，以研究現代政黨著稱的法國政治學家迪韋爾熱（Maurice Duverger）把美式精英黨看作落伍的象徵，因為在他看來，大眾黨才是順應時代潮流的產物。[3]

大眾黨一般有指導自己前進方向的黨綱（constitution），有按時繳納黨費的黨員，有經常開展活動的各級黨組織。而美式精英黨卻是「三無」政黨：它們沒有黨綱，只有每次為競選臨時提出的政綱（platform）；它們沒有黨員，只有在選舉時把票投給某黨候選人的「黨人」（party affiliation）；它們沒有嚴密的黨組織，只有為籌備下一次選戰而搭建的平台。美國政治教科書對政黨的定義可能會讓其它國家的學者覺得十分怪異，因為它把政黨說成是一種「有組織的行動」（an organized effort），而不是一種組織。[4]憶寧訪談的那些美國政治精英對此都見怪不怪、安之若素，顯然是因為他們不具備比較視野。本書中接受訪談的肯·馬丁對此欣然承認。

大眾黨的組織方式使得普通黨員有可能影響黨的走向，從而影響國家的走向。而精英黨不希望看到這種局面。它們只關心一件事，即在下一次選舉中，本黨政客能否上台。精英黨希望看到的是粉絲型「黨人」：選舉時，召之即來，很熱鬧；選後，揮之即去，春夢無痕。它們為什麼不要黨綱、黨員以及各級黨組織的約束？ 這大概就是奧秘所在。

在美國這種兩個精英黨輪流執政的體制下，絕大多數「黨人」的作用限於每隔幾年在選舉中投一次票，其它時間便幾乎無聲無息，留下黨派活躍分子或精英分子為下一次選舉進行籌備（其關鍵是募款）。對這些「黨人」而言，他們在政治上的唯一作用是在選舉中，支持這個黨或那個黨的候選人。在全國大選中，他們的選擇其實十分有限，要麼是目前台上這個黨，要麼是幾年前下台的另一個黨。這好比朝三暮四或者暮四朝三，選民到底有多少選擇的餘地？如果他們把票投給其它黨的候選人或獨立候選人，那就等於浪費了幾年才有一次的投票機會。

而在絕大部分選區，「黨人」的選擇餘地更小，因為兩黨通過調整各個選區的邊界，劃分出大量民主黨人聚集區或共和黨人聚集區（見對羅德里克·希爾斯、卡拉·希爾斯的訪談）。在「共和黨」控制的選區，把票投給「民主黨」是浪費；在「民主黨」控制的選區，把票投給「共和黨」是浪費。實際上，在絕大多數選區，選舉結果早已在選區劃分的博弈中就已經決定了。[5]

雖然美國的民主、共和兩黨也自稱「政黨」，但正如憶寧這本書所展示的，它們與其它國家的政黨太不一樣了。在政治學中，對各國政党進行比較研究的主要是歐洲學者，他們比較的對象也往往集中在歐洲政黨身上。在歐洲學者看來，美國的「政黨」應該入另冊，不應與其它國家的政黨混為一談。[6]反過來，美國學者似乎也不太會從比較的視角來剖析本國的政黨。[7]

近年來，歐洲曾一度引以為傲的大眾黨也開始衰落了，其表現形式是各國登記為政黨黨員的人數大幅下降，各黨黨員占選民比重大幅下降，使得幾乎所有歐洲政黨都不得不放棄繼續維持大眾組織的假象。[8]這種變化被不少觀察者看作西式民主面臨重大危機的證據之一。[9]如果這個標準可以用來衡量民主質量，美國民主質量可以說從一開始便不太高，因為美國政黨從來就沒有真正的黨員。

值得注意的是，即使使用美國自己的標準衡量其民主的質量，危機的苗頭也十分明顯。在歐洲政黨政治美國化的同時，美國本身的政黨政治也出現了新的變化：認同民主、共和兩大黨的「黨人」越來越少。1972年以前，超過七成美國人要麼認同民主黨，要麼認同共和黨。此後，對兩黨都不認同的「獨立人士」（independents）越來越多，但依然少於兩大黨中至少某個黨。[10]2009年以後，美國政黨政治出現重大變化：「獨立人士」的比重既超過了共和黨，也超過了民主黨。假如他們構成一個單獨政黨的話，它已是美國第一大黨，佔美國民眾的45%左右。[11]但現實是，「獨立人士」無法形成一個政黨。在訪談中，密西根州前州長恩格勒說，獨立選民可以自由選擇他們偏愛的候選人，受這些選民歡迎的候選人往往是選舉的贏家。這種說法毫無依據，帶有嚴重誤導性。事實上，在美國那種「贏者通吃」（winner-take-all）的選舉制度下，第三黨候選人或獨立候選人當選的機會微乎其微。[12]不得已，獨立選民只有面對兩種選項：要麼把選票投給自己並不中意的兩大黨中的某個黨；要麼把選票白白浪費掉。無論獨立選民怎麼做都意味著，美國近一半的民眾無法用選票真實地表達自己的意願，而任何當選的政黨或政客都不可能得到超過三分之一民眾的真心支持。問題是，這樣選出來的政府到底代表了誰、代表了多少人？

兩大黨一蹶不振，獨立人士無力回天，這就是美國政黨政治的現狀。不過，從憶寧的訪談中，讀者可能會隱隱約約地感覺到，在這個表象背後，另有一股政治勢力異常活躍，這股政治勢力掌控著美國選舉政治的命脈—金錢。幾乎所有憶寧的訪談對象都會提到錢的重要性，不少黨務工作者日常工作的重心就是籌款、籌更多的款。具有諷刺意義的是，雖然選戰主要在共和、民主兩黨之間展開，雖然兩黨的各級組織開足馬力為選戰募款，候選人的競選經費主要不是來自他們所在的政黨，而是直接來自那些擁有金錢的特殊利益集團。兩黨的政客可以不在乎一般選民，甚至可以不在乎自己所屬的政黨，但為了贏得一場場永不休止的選戰，他們必須對特殊利益集團的訴求小心伺候。當然，金錢在美國政治中扮演決定性角色並不是新現象。早在1895年，身兼參議員的大富豪馬克·漢納（Mark Hanna, 1834-1904）就曾說過：「政治中只有兩樣東西最重要，第一是金錢，第二樣我記不起來了」。[13]時隔一百多年，這句話似乎依然適用。今天，站在兩大黨背後的這股金錢勢力儼然形成了一個法力無邊的隱形政黨。這個隱形政黨似乎可以在很大程度上影響著美國政治的走向，連號稱「獨立」的最高法院對這個隱形政黨也不得不退避三分。本書多個訪談對象反覆提到「聯合公民訴聯邦選舉委員會案」（Citizens United v. Federal Election Commission）。在這個2010年的判決中，最高法院以保護言論自由為由，允許屬於這個隱形政黨的非黨派組織無限制地花錢參與政治。[14]

1960年，當美國的政黨政治如日中天時，時任美國政治學會主席的謝茨施耐德（Elmer Eric Schattschneider, 1892-1971）便在《半主權的人民》一書中指出，民主、共和兩黨的動員對象主要是社會的中上階層，忽略了人口的另一半—幾千萬不投票的選民。他認為，真正人民主權的實現有賴於改造當時的政治體制，建立更具包容性的「政黨政府」。[15]

半個多世紀過去了，謝氏的理想不但沒有實現，情況似乎變得更糟。不僅美國如此，其它西方國家也好不到哪裡去。2013年，當代歐洲最著名的政黨研究學者彼特·梅爾（Peter Mair, 1951-2011）出版了一本題為《虛無之治》的書，副標題是「西式民主的空洞化」。在梅爾看來，今天，連「半主權」也似乎遙不可及，政黨已變得無關緊要，公民實際上正在變得毫無主權可言。目前正在出現的是這樣一種民主，公眾在其中的地位不斷被削弱。換句話說，這是不見其「民」的空頭「民主」。[16]

西方政黨政治正在衰落，西式民主的質量正在惡化。每當聽到這種評論，就會有人像格雷戈里·史雷頓（本書訪談對象之一）一樣，引用丘吉爾1947年說過的話為現狀辯護：「民主是最壞的政府形式—除了其他所有不斷地被試驗過的政府形式之外」。[17]這句話聽起來雖然俏皮，卻毫無道理可言，他見識過多少政府形式？假設有一位沒見過世面的英國鄉巴佬信心滿滿地斷言，「炸魚薯條（fish and chips所謂英國「國菜」）是天下最難吃的食物—除了其它所有被人試過的食物之外」，世上有多少人會把他的話當真？「凡人之患，蔽於一曲，而暗於大理」（《荀子·解蔽》）。憶寧這本書最大的好處就是可以幫助我們認清並擺脫這種狹隘的思維方式。

香港吐露灣

2014年6月10日