遏制地方債務金融化之勢刻不容緩

地方債務問題影響是深層次和多方面的，地方政府承擔的改革成本、制度性政策性欠賬以及支撐發展的大量資金需求缺口將迫使地方政府不得不進行負債運行，不僅會大大增加地方政府財政和整個銀行金融系統風險，降低經濟發展效益和國家主權信用，還會使CPI、房地產價格在未來兩到三年內保持高位運行。一旦引發危機，很可能會引發多米諾骨牌效應，打斷經濟增長的勢頭，停滯深化改革的步伐，甚至引起社會動蕩。

許正中，國家行政學院經濟學部教授、博士生導師

中國地方債務總體可控，但局部高危運行

（一）地方債務規模龐大，倒逼金融風險。從20世紀90年代末開始，地方政府開始紛紛建立地方融資平台以解決發展和支出中的資金瓶頸問題，債務規模的迅速擴張是在2008年以後。2009年全國地方性債務餘額的增長率達到頂峰，成為融資平台的高峰年，救市方案推行18個月後，中國建設了數萬公里的高速公路，蓋了100座新機場，以及十幾處地下鐵，助長了地方債務規模的剛性急劇膨脹。根據審計署公布的《全國地方性債務審計結果》，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平台公司6576家，地方政府性債務餘額為107174.91億元，其中省級32111.94億元，佔29.96％，市級46632.06億元，佔43.51％，縣級28430.91億元，佔26.53％。如果加上中央政府的國債餘額和鄉鎮債務，各級政府的直接債務餘額有可能接近20萬億。要是再加上各項隱形債務，其餘額將超過30萬億。根據審計署審計的結果，至2010年底，所有的省級、市級政府都舉借了債務。在2779個縣級政府中，只有54個縣沒有債務，其中西藏就佔了40多個縣。由於地方可支配財力較低，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務餘額與同級政府綜合財力的比率為52.25％，加上負有擔保責任的或有債務後，平均債務率高達70.45％。支撐這一龐大債務規模的是銀行信用，地方債務負擔大有向銀行系統轉移之勢。（二）償債資金來源單一，過度依靠土地財政。現行財政體制中央與地方財權與事權的非對稱導致地方政府舉債過日，為了維持運作，地方政府只能過度依賴銀行和土地收入，承擔巨額「隱性債務」。據學員反映，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收佔地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。2009年，中國地方政府土地出讓金收入總額達1.5萬億元。其中土地出讓金過千億元的有杭州和上海，超過地方預算內財政收入的有杭州、佛山、廈門、武漢和寧波等，超過50%以上的有瀋陽、成都、天津、濟南、合肥、常州、無錫、廣州、大連、南京。土地財政成為地方政府的第二財政，有些地區甚至超越了第一財政。造成財政捆綁了地價，地價助推了房價，房價引起了民怨，有的地方甚至成為了社會不穩定的主要因素。（三）城市化將加速膨脹地方政府債務規模。我國還處於社會主義初級階段，處於工業化的加速區和城市化的馬鞍區。根據國際經驗，城市化水平從30％到70%是一個加速階段，當前我國的城鎮化率已經達到49%左右，「十二五」規劃也明確提出,要積極穩妥推進城市化,使城鎮化率從47.5%提高到51.5%,並不斷提升城鎮化的質量和水平。這表明城市化地區對基礎設施的需求仍存在很大空間，促成大規模市政基礎設施的投資。在現有的財政體制下，地方政府只有通過設立融資平台公司以廣泛、靈活地實現財政融資功能，從而維繫自身的運作和發展。（四）償債資金鏈條緊張，嚴重威脅貸款安全。地方政府性債務主要有三種類型：政府負有償還責任的債務，政府負有擔保責任的債務和政府負有兜底責任的債務。無論何種類型的債務，其償債資金鏈條都呈現出緊張的態勢。銀監會調查的數據顯示，2010年地方政府性債務餘額中，銀行貸款佔79.1％，有些甚至高達90%，而地方融資平台貸款中有23％存在嚴重償還風險。一旦銀行收緊銀根，就會造成資金鏈斷裂，構成現實的債務風險。由於很多基建項目中長期貸款在三年左右，2012、2013年將迎來地方融資平台還款高峰期。按當前的貸款規模測算，2010年全年地方政府還本付息總額約1.3萬億元，而2012年還本付息總額則要接近2.7萬億元，很可能有部分地方政府將面臨較大的財政支付壓力，尤其是縣級政府融資平台。即便銀根不收緊，一旦資金鏈斷裂，地方融資平颱風險即告爆破。由於銀行與地方政府有著千絲萬縷的聯繫，地方政府性債務違約直接表現為銀行的呆壞賬，財政風險很容易轉化為金融風險，不僅影響政府的公信力，很容易造成社會信用危機。

地方政府債務金融化的風險迅速加劇

（一）不良貸款激增，影響銀行信貸安全。地方融資平台的快速崛起本來是中國刺激經濟政策的重要組成部分，刺激政策的快速退出即意味著，地方融資平台將出現資金「斷流」，繼而波及在建工程的後續投資。如果撤出對地方融資平台的支持，將產生一批「爛尾工程」，並引發不良貸款的激增。其次，地方融資平台的致命缺點，在於放貸決策與項目質量並不直接掛鉤。地方政府性債務對銀行業影響非常之大，從銀監會的統計分類來看，截至 2010年11月末，地方融資貸款餘額的9.09萬億元，占人民幣貸款的19.16%，由於 2011、2012年將有大量貸款到期，地方政府還本壓力最大。地方政府融資平台貸款中 54%的期限在五年以上，2011年到2015年期間，大量地方債將進入還本付息期。以2009年的城鎮固定資產投資的地區結構作為不良貸款比率的權重，那麼地方融資平台的不良貸款比率將可能達到20%左右，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣。（二）經濟發展停滯，影響宏觀經濟運行。隨著地方政府融資平台數量和規模的飛速增長，其隱性債務問題逐漸暴露，如治理結構不完善、責任主體不清晰、操作程序不規範。一旦融資平台的項目投資不能收回成本，這些「隱性債務」就必然顯性化，給地方的財政造成巨大壓力，甚至最後不得不由中央財政埋單。為了減輕地方財政壓力、避免地方融資平台資金鏈斷裂，適度寬鬆的貨幣政策可能會延續相當時間，資金成本將繼續保持低水平，但這也可能會帶來過剩產能的繼續累積及資產價格的繼續爬升，成為影響宏觀經濟運行的又一大風險。（三）財政的土地依賴更為嚴重，增加房地產調控變數。土地出讓金在地方財政收入中的地位舉足輕重。2010年末全國地方本級財政收入4萬億元，加上中央對地方稅收返還和轉移支付收入3.2萬億元，地方財政收入總量達7.3萬億元，就整個債務規模來看佔比是147%，而涉及政府代償的貸款額度佔地方財政收入總量的85%；加上財政部代發的4000億元地方政府債，整體債務餘額佔地方全年財政收入的90%。若加上基金收入，地方政府的可支配收入達到10.5萬億，涉及政府代償的貸款地方債務餘額占可支配收入的比率為86%。政府基金收入的變化影響地方政府債務率，其中國有土地出讓金收入佔比達到 88%，土地出讓金的波動是影響地方政府債務率的重要變數。一旦房地產市場和土地交易市場趨於清淡，勢必會導致房地產相關稅收的顯著下降，也會導致地方政府融資平台手中掌握的土地價值大幅貶值，這都將直接影響其償債能力。如果為了化解地方債務風險，弱化調控力度或變換政策措施，則意味著房地產調控將再次「無功而返」。（四）政府公信力受到衝擊，引發社會信用危機。土地財政具有不可持續性，而地方融資平台所形成的債務多屬於政府性債務，在一定條件下會轉化為地方政府直接負債，這更凸顯地方的債務風險。如果地方債務風險爆發，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產品的投入，可能會出現公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響國有企業破產財政兜底、下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩定。

構建規範可控的地方債務管理制度，化解債務風險

總的來看，我國地方融資平台公司的風險是可控的，但仍存在間歇性釋放的可能。因此必須從財政體制的改革入手，進行頂層設計，以規範的制度來防範風險的發生。（一）建立地方債務預算制度。目前我國地方債務遊離於預算體制外，其融資模式以融資平台為主體、以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源。這樣地方債務就轉壓到國有銀行，進而在軟預算約束的框架下轉壓到中央財政。導致地方政府具有突破預算約束限制、進而擴大財政支出規模的強烈衝動。許多建設項目從設計論證到實施運行的各個環節，通常都缺乏審慎的系統規劃、廣泛的公眾參與和嚴格的資本預算，從而與財政預算嚴重脫節。因此除融資機制改革外，更重要的是要將地方政府公共資本投資全部置於財政部門和人大的預算監控之下，構建相應的政府財務報告體系，讓隱性負債陽光化，增強地方財政的硬預算約束。（二）建立地方政府的信用評級。事實上，地方政府債券自2009年以來已連續三年發行，但都是由財政部代替地方政府發行並代辦償還。因此地方政府不擔心借債，銀行不擔心還債，最終地方債務轉移成中央負擔。為了防止債務危機的出現，自主發債模式需要實現地方融資平台的市場化運行，要以投資效率約束地方政府的借貸行為，以信用評級來重構地方債務的體制。債務與信用是緊密聯繫在一起的，為了防止償債人違約，防止壞賬、呆賬的產生，降低債務風險，信用評級是關鍵。在允許地方政府自行發債的同時地方政府的信用紀錄、償債能力、資產的變現能力都要接受債券購買者的檢驗。（三）完善地方政府債務的管理制度。科學的地方債務管理制度就是要根據權責統一的原則，在地方財權得到保障的基礎上，輔助相應的配套措施，明確地方的償債責任、支出責任，明確「誰負債、誰買單、誰承擔風險」的原則，避免地方債務向中央的轉移。地方自行發債有利於解決地方債務問題，其推行也還需要相應的規範制度。不僅需要嚴格的內控機制和程序規範以防過度舉債，規範的預警機制以防範債務風險，完善的信息披露機制以防止暗箱操作，有效的監督機制以防範地方政府的「道德風險」，還需要同步進行相關法律制度的建設工作。地方政府債務管理應以行政控制為主，通過嚴格的地方政府債務計劃、協議審批和審計監督制度來實現對地方債務的精細化管理，確保地方財政的健康運行。

作者單位：國家行政學院經濟學部