鄭永年：不能有官場新秩序已建成的麻痹思想

中國以往更多的是通過黨的激勵、道德激勵來進行權力約束，現在上升到要通過法治建設來約束，但僅靠這些還不行。在不同的制度、不同經濟文化條件下，中國需要設計一套符合中國特色的官場秩序。沒有一個模式是完美的，如果將新加坡的發展模式放在中國，那是行不中共十八大以來，中國經濟已經由高速增長轉向中高速增長，然而，經濟新常態下官場出現了不可預期的常態，即官員不作為的常態，因此，要建立有所作為的官場新秩序。當下，不僅經濟要轉型，吏治本身也應該進行轉型。轉型的方向，就是十八屆四中全會提出的全面推進依法治國。中國的官場新秩序還未建成，制度建設沒有終結，因此，官場新秩序已建成的麻痹思想要不得。不僅經濟要轉型，吏治也應進行轉型社會學古典理論三大奠基人之一的馬克思·韋伯曾經提到中國是最早建立官僚體系的國家，也是官僚體制最完備的國家之一。縱觀中國幾千年的政治史，最顯著的就是吏治，官場秩序尤其重要。新中國成立以後，中國共產黨由革命型政黨轉向執政型政黨。1978年12月召開的具有重大歷史意義的黨的十一屆三中全會，作出了把黨的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。鄧小平同志強調：「我們黨在現階段的政治路線，概括地說，就是一心一意地搞四個現代化。」那時，總體來說，幹部制度改革只是發展經濟的工具，官僚秩序基本還是經濟發展的工具，吏治雖然開始變得重要起來，但中央還未將其作為主要任務來抓。黨的十八大以來，中國經濟發展進入新常態，不再追求過高GDP的增長，而是由高速增長轉向中高速增長。這裡必須要強調，經濟新常態是與過去的發展相比較，中國現在的經濟增速相比其他國家，還是有比較優勢的。當下，不僅經濟要轉型，吏治本身也應該進行轉型。轉型的方向，就是十八屆四中全會提出的全面推進依法治國。與西方國家相比，中國提倡的法治的含義更廣，是國家治理體系制度化的法治，吏治屬於其中很重要的一部分。這一體系的建立，不僅涉及國家與社會、政府與企業之間的關係，還關乎幹部之間的關係，黨員之間的關係等。中國的快速發展，離不開好的政策;好的政策要發揮出實效，必須轉化為制度習近平總書記執政兩年多來，加強了頂層設計，為改革加碼，以法治立威，給官場秩序帶來了新氣象。十八屆三中、四中全會的頂層設計很重要，現在是執行階段。習近平總書記非常務實，從他在當國家副主席時發表的文章《關鍵在於落實》可以看出，他一直強調政策落地。政策不落地，只停留在紙面上，那將嚴重影響政策應有的預期效果。因此，法治建設非常重要，因為依法治國可以將宏觀政策轉化為具體的制度，可以為下一步政策落地提供有效的法律保障。同美國相比，改革開放之後的中國為何發展迅速?在我看來，主要是中央政府的政策好，有效的政策很多。然而，好的政策如果未轉化為制度，則會降低政策落地的實效性。二十世紀八十年代的美國里根執政時期，其制度化程度很高，政策落實卻未做好。我認為，中國的崛起是政策的崛起，中國能否持續發展，取決於是否將政策轉化為制度。一個國家的制度化建設很重要，但如果太強調官僚化、制度化，太強調類似美國的那種制度化，改革發展就無法完成，改革目標就無法實現。美國現在太保守，兩黨互相否決，什麼都做不了，政策執行不力。正如美國政治學者弗朗西斯·福山所說，正是因為美國太制度化，所以變得僵硬。中國有一些非常好的制度，如迴避制度，官員不能在家鄉為官，以防止地方主義;官員需要到富裕省份或貧窮地區進行任職鍛煉，以積累相關治理經驗等。當下，中國需要思考如何進一步完善制度，比如，交流制度、任期制度、年齡限制等制度方面都需要創新。沒有一個理想的制度可以拿來照抄照搬，它們都需要依靠文化傳統、特殊國情來完善。與此同時，也不能迷信制度。比如，中國反腐敗方面的法律法規不少，腐敗官員都受這些法律法規約束，但腐敗為何屢禁不止?這就說明，制度建設是一個方面，政治生態也很重要。習近平總書記在今年兩會上強調要構造「山清水秀的政治生態」，在習近平總書記領導下的反腐敗運動，就是不迷信制度，著力建立良好的政治生態。中國需要設計一個物質和精神層面平衡的官場秩序體系改革不是免費的午餐，改革必然產生新問題，這就是學術上所講的改革成本。在我看來，官場也是一個新常態，常態分為兩種：一種是可預期的常態。公眾所希望看到的常態，有完整法治秩序，幹部有所作為，能夠正確處理好經濟、社會、人民間的各種關係，能夠正確處理好上下級關係等;另一種是未預期到的改革常態。大規模的反腐敗運動後，一些官員認為搞改革很麻煩，害怕犯錯誤，不作為的現象層出不窮，這是我們不願意看到的常態。官員不作為並不是中國特有的現象，世界很多國家都面臨這一艱巨的問題。里根和撒切爾改革將政府功能下放給市場和社會時，官員也普遍存在該類問題。所以說官場秩序建設是一個很大的學術課題，更可以說是政治任務。中國以往更多的是通過黨的激勵、道德激勵來進行權力約束，現在上升到要通過法治建設來約束，但僅靠這些還不行。在不同的制度、不同經濟文化條件下，中國需要設計一套符合中國特色的官場秩序。沒有一個模式是完美的，如果將新加坡的發展模式放在中國，那是行不通的。中國需要設計一個物質和精神層面平衡的官場秩序體系，做到這一點，並不容易。在設計官場新秩序的同時，既要保持物質激勵，也要提高道德約束;不能光講道德，也不能光靠物質激勵。任何國家都要在這兩方面對官場秩序進行調整，以達到相對的平衡。因此，官場秩序要在法治的制約之下，還要靠德治(為人民服務)來約束。在物質方面，可以根據社會經濟發展水平來隨時衡量、調整公務員的工資水平。從古至今，中國人過於強調道德，但實際上如果僅靠勤奮努力的工作，而不能有體面的生活、不能養家糊口，難免會出現潛規則、腐敗等現象。中央政府下放的權力，地方政府如何承接今年兩會期間，習近平總書記在參加廣西代表團審議時強調官員不作為，簡政放權不能「自由落體」。這就要求要有人來承接放下來的權力。那麼，如何讓地方政府有動力來承接好這些下放的權力呢?對此，首先要考察權力的現狀，要考察地方政府是否有能力承接權力。第二是如何放權，下放的權力是否能有效的運作也必須認真考察，許多接權的人沒有能力來運作。所以說，放權不是說放就放，要看細節、要看真正放了多少、好的權力是否真正下放。如果權力的含金量、含權量過低，接權的人也是沒有動力來承接的。第三要釐清權力的歸屬，到底什麼樣的權力屬於什麼樣的級別和部門。有些權力放在不當的地方，就會導致官員閑置，而公眾則享受不到權力帶來的便捷，整個體制就運作不起來。所以說權力歸屬問題必須要弄清楚，放權必須要有權力下放。第四，中國的法律體系需要清理完善。目前，中國的法律密度太高，必須要清理不合時宜的舊法，明確權力歸屬。改革就要觸動現在的法律體系，但是改革又要以新的法律體系為依據。所以說清理舊的法律比新的法律更重要。改革開放以來有很多新的法律，與舊法之間存在一些矛盾。筆者希望 2015年很多不合時宜的法律能夠儘快清理。現在有一種說法是把權力下放到社會中去。然而，中國的社會組織還未成長起來，社會組織承接不起下放的權力;也有一種說法是向市場放權。應該看到中國的市場還處在發育過程當中，地方政府和社會也都處在發育過程中，政府和市場還未建立起合理的聯繫機制。官場建設永遠在路上，要將法治建設置於官場秩序之中2015年是否還會有更大的「老虎」，沒有必要去猜想，反腐敗的問題並不是說具體抓某個「老虎」的問題，而是發現什麼打什麼，發現「蒼蠅」打「蒼蠅」、發現「老虎」打「老虎」。反腐敗，不是為了抓「老虎」而找「老虎」，也不是政治鬥爭。反腐敗並不是政治運動，而是依靠法律、遵循法律的法治運動。因此，如果有證據的話，大「老虎」該抓還得抓。反腐敗最大的特點就是打寡頭，寡頭向上影響國家、影響國家政策，向下則深入黑社會。從落馬的「大老虎」來看，一倒一大片，這就屬於寡頭性質。如果黨內寡頭形成，由經濟寡頭變成政治寡頭，國家就要遭殃了。一個典型例子，戈爾巴喬夫、葉利欽時期，前蘇聯就是寡頭政治，普京上台後首要工作就是打寡頭。關於烏克蘭的亂局，人們普遍認為是俄羅斯造成的，實則是寡頭之間的競爭。中國也是這樣一種情況，查處一個人牽連出一大串，非黨組織逐漸形成，利益鏈浮出水面。這種黨內的非黨組織其實就是小圈子、小團體、中國古代稱之為「朋黨」。中國官場新秩序已經建成的這種麻痹思想要不得，比如中央的大規模反腐敗，很可能有「蒼蠅」「老虎」的反撲;制度建設永遠在路上、沒有終結。從法治建設的角度來說，我們的目標就是要將法治建設置於官場秩序之中。黨的十八屆四中全會已經對全面推進依法治國作出了重要部署，中國的法治建設路徑、方向已經明確。官場秩序的建立要隨著時代變化、社會經濟的變化而改變。所以說，永遠不能有官場秩序已建成的麻痹思想，官場建設永遠在路上，這是一個永恆的過程。(人民論壇記者高驪採訪整理)(作者為新加坡國立大學東亞研究所所長、CCG學術專家委員會主任)
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