淺論當前我國行業協會發展中存在的問題及對策

行業協會屬於社團組織中的一大類別，是介於政府、企業之間，商品生產與經營者之間，並為其服務、諮詢、溝通、監督、公正、自律、協調的社會中介組織。它是一種民間性組織，它不屬於政府的管理機構系列，它是同行業之間為了避免不正當競爭，維護共同利益，進行自我協調、自我約束、自我管理，以自願形式組成的非營利性社會團體，它們通過協助政府實施行業管理和維護企業合法的權益，推動行業和企業健康發展。　　黨中央、國務院多次強調發展行業協會的重要性，並提出要把培育和發展行業協會納入經濟和社會發展的規劃中來。目前，我國的行業協會工作總體上尚處於起步階段，各地已開始認識到行業協會的重要性，開始注重培育發展各類行業協會，同時，行業協會的發展中也存在著許多不容忽視和亟待解決的問題，必須引起有關方面的高度重視，並採取有力措施加以解決。　　一、當前我國行業協會發展中存在的問題及制約因素　　我國的行業協會於80年代中期開始發展，各類行業協會在行業管理和服務中做了大量的工作，發揮了一定作用，但從整體上看還只是處於起步階段，在其發展過程中也存在不少問題。　　（一）認識不到位，制約行業協會的培育發展　　在我國目前的體制下，行業協會的最初發展必須有各級政府部門的支持，儘管目前各方面都在呼籲加快行業協會發展，但各級政府部門還沒有把行業協會建設提到重要的議事日程。行業協會是伴隨政府機構改革自上而下產生的，這決定了它的發展總是受到政府職能轉變不到位的制約。比如，國家經貿委發布的《培育發展我國工商領域協會的若干意見》中明確了行業協會的17條職能，目前政論職能轉移仍不到位，行業協會還不明白自己究竟有哪些職能，該幹些什麼。更有甚者，許多行業協會根本沒有聽說國家經貿委發布過此文件，原因是主管部門以各種借口將之束之高閣。　　（二）官辦色彩較濃，信賴性太強　　行業協會的發展需要政府的支持，但這種「體制依賴」必須限制在一定的程度和範圍內，決不能把自己混同於政府部門。目前行業協會的官辦色彩過濃，行業協會成了「准政府」而失去了民間性質。無論是從行業協會章程的制定、高層人事權、日常決策權，還是內部運行機制、激勵機制、監督機制等方面，行業協會都缺乏相應的獨立性。許多行業協會是由政府部門牽頭髮起，會長一般由本系統主要領導人擔任，協會的工作人員也是所屬機關的幹部，業務主管單位或掛靠單位往往把行業協會作為一個下屬科室。協會在人、財、物上都沒有自主權，在工作和開展活動上也沒有自主權，這種過分的依賴性，必然限制協會日常工作的開展和協會職能的發揮。　　（三）缺乏民主管理，會員的權力得不到保障　　幾乎每個行業協會章程中都有會員的權力和義務的規定，民主管理是行業協會所必須的。但目前的行業協會（除個別自發的行業協會外）內部缺乏民主管理機制，協會的領導人包括會長、理事長、秘書長等到一般由主管單位提名，民主選舉只是走走形式。行業協會的理事會形同虛設，許多理事會形同虛設，許多理事既不參與行業協會的日常事務的管理，也不參與行業協會重大事務的決策，這顯然違背了組建行業協會的初衷。　　（四）職能作用受限，制約會員參與積極性　　行業協會的職能可以概括為「服務、組織、協調、管理」幾方面，其中服務職能是最重要的，但許多行業協會的服務功能淹沒在組織管理功能之中，完全用行政手段來開展工作，忘記了自願、民主的辦會宗旨，當會員單位的利益與政府或其它部門間產生矛盾時，行業協會不能有效地保護會員的利益，這樣必然失去會員的信任，導致會員單位對參與行業協會的興趣不大，認為入會就是白交錢，享受不到應有的服務。許多行業協會的服務少、規模小，不能形成規模化、專業化配套服務，不能為企業提供必要的幫助，逼著企業只好走「有事找政府的老路子」，對行業協會沒有認同感。　　（五）政策不配套，管理人才缺乏　　目前，我國行業協會的工作人員沒有專門編製，少數協會是依附行政事業機關解決了幾個事業編製，多數是聘用專職或兼職人員。人事管理缺乏相應的配套政策，協會工作人員的醫療、養老、住房、職稱等都還沒有一個統一的規定，這勢必造成行業協會人員流動性大，留不住人，更留不住高水平的專業管理人員，人才缺乏表現在兼職人員過多，而專職人員偏少，素質偏低。不少兼職人員「腳踏兩隻船」，不能對行業協會工作形成長遠的打算，一些專職工作人員由於沒有相應的保障，也不願意把行業協會工作當作自己的理想職業，只是暫時乾乾，有才華的人才更不願加入到行業協會來工作，人才缺乏必然使行業協會工作開展不起來，無為也就更無位。　　（六）沒有資金保障，機構運轉受阻　　行業協會的資金來源主要有四條渠道：一是政府撥款，包括啟動的活動資金和相應的人頭費、辦公費；二是會員繳納的會費；三是服務性收入，即通過培訓、諮詢、辦展覽會等所得；四是經營性收入，即下屬實體經營所得。這些資金來源渠道都沒有可靠的保障，政府撥款是隨意的，會費標準較低，又常常拖欠，一些協會為了生存，只好採取以會養會，收取培訓、諮詢費等辦法來維持生存。國家對剛剛興起的行業協會政策支持不夠，沒有項目資金，協會工作開展不起來，作用無法體現，形成無資金—無作為--無吸引力的惡性循環。　　二、發展行業協會的對策和措施　　十餘年來，我國的行業協會已經有了很快的發展，在發展社會主義市場經濟和改革開放的大環境下，行業協會的作用將日益凸現出來，政府在轉變職能的過程中，把部分職能轉移給行業協會，為行業協會的發展提供了較理想的生存空間，行業協會正處於擴大轉型期。但行業協會從體制依賴到回歸自我，還有很長的路要走。　　（一）找准位置，在新形勢背景下實現行業協會結構的整合　　行業協會與政府完全是兩類性質的組織，決不單是在政府機構改革之時，把一些職能讓渡給行業協會，成為「二政府」。行業協會必須在改革和政府轉變職能的大背景下，找准位置，實現轉型。政府的職能哪些可以接過來，哪些不能接，每個行業協會都必須有清楚的認識。比如行業標準、行規行約的制定、行檢行評、質量監督與檢測、標識和資質證書等，由行業協會承擔比較合適，也符合國際慣例。至於政府原有的審批權、行政命令等職能，必須清理掉，不能轉移。同時，原來政府機構間的交叉職能，決不能再在行業協會間出現。行業協會只有經過艱苦的整合後，真正體現出自發性、民間性、代表性、非營利性，才能在市場經濟中不斷成熟、壯大。　　（二）抓住機遇，借入世東風使行業協會有一個突破性發展　　我國已獲准加入WTO，這將對我國社會各個方面形成強有力的衝擊，行業協會必須利用好這一大好機遇，對照WTO的法規與原則，找出我國現行體制中存在的不適應的方面，以實現行業協會根本性飛躍。從國際範圍來看，行業協會的主要任務包括：利用WTO的保障條款，維護本國經貿利益；充當反傾銷、反補貼申訴的提訴人，幫助會員申訴；進行價格協調；組織企業的聯合行動，幫助企業開拓國際市場；加強與國外有關待業組織的聯繫，協調國際間糾紛；代表行業利益，對政府決策施加影響；制定行業標準，發放原產地證明，貿易信息和貿易服務等等。因此，在經濟全球化的形勢逼迫下，我們必須要求行業協會按照這些規則進行調整。既然我們已融入國際經濟中，不熟悉和遵循國際規則，就要受到制裁。僅僅停留在口頭上承認行業協會的重要性是不夠的，必須借鑒國外的經驗，使行業協會在各方面都有一個實質性的突破。　　（三）積極呼籲，通過明確行業協會的法律地位來優化生存環境　　行業協會的發展面臨著許多困難，但最主要的是由於政策法規不到位，行業協會的各項法律保障普遍不足，從而造成生存空間狹窄。為此，要藉助社會各方面的力量，積極呼籲，為行業協會發展創造良好的環境。政府要儘快把應該由行業協會承擔的職能交給行業協會去做，並用明確的法律文本加以確定，進一步理順行業協會與政府業務主管部門的關係，幫助解決行業協會經費來源問題。要給予適當的政策支持，比如免交所得稅，支持行業協會的基本工作條件，給新建成行業協會一定開辦經費，鼓勵支持行業協會進行國際交流，給予適當的處事權力等等。　　（四）大膽工作，充分發揮行業協會職能作用　　各行業協會必須大膽創新，努力開拓工作新局面，加強自身建設，完善服務功能，通過卓有成效的工作，真正充當起我國市場經濟發展不可缺少的角色。考慮到目前行業協會發展還起步階段，各行業協會可根據自身實際，有選擇地做好下列工作；一是結合本行業情況組織關於WTO規則的行業培訓；二是制定行業標準，實施認證，開展行檢行評；三是利用信息優勢，組織聯合功關，推進行業技術進步；四是幫助會員單位解決經貿糾紛，維護本行業和企業的利益；五是承擔起某些行業管理功能，避免因體制改革造成的真空；六是快速提供行業發展最新信息，提供必要的行業調查；七是組織搞好行業自律，完善內部管理機制；八是指導或幫助企業開拓國際市場；九是加強隊伍建設，提高工作人員的素質；十是搞好對外交流，借鑒別人的經驗迅速提高自己。　　（五）制定規劃，重點培育和發展行業協會　　由於我國還處於社會主義初級階段，市場經濟體制的建立需要一個較長的發展過程，因此，行業協會的發展也需要一個過程，行業協會要通過自身的紮實工作和顯著成績，積極爭取各級政府重視，促進政府有計劃有步驟地培育和發展行業協會。第一，政府要加快立法步伐，儘快制定一部行業協會法規，以明確行業協會的法律地位和職能。第二，政府職能部門要按照合理布局、優化結構、提高質量的要求，研究制定行業協會的發展規劃，有重點地培育和發展行業協會，以適應市場經濟發展的需要。第三，政府應給予行業協會必要的優惠政策，並給予資金上的支持。第四，要加強對協會負責人的培訓和管理，通過培訓增強法律意識和民主觀念，提高政治水平和領導能力。第五，正確引導，充分發揮行業協會對社會事務的參與和民主監督作用，引導行業協會通過合法形式向黨和政府反映企業的願望和要求，為政府決策提供諮詢和信息服務，成為黨和政府聯繫廣大企業的橋樑和紐帶。　　（六）突出特色，加快行業協會民間化進程　　行業協會的重要特徵就是保持民間性，只有突出這一特色才能更好地發揮其協助黨和政府推動經濟發展、管理社會事務的作用，實現行業協會民間化。第一，要從體制上與政府部門分開，從源頭上理順政府部門同行業協會的關係，強化行業協會的管理職能。要結合當前機構改革，徹底解決政社不分的問題，使行業協會回到應有的社會位置上去。第二，按照有關文件精神，解決好縣處級以上黨政領導幹部不兼任社會團體領導職務的問題，由行業協會根據《社會團體登記管理條例》及章程的有關規定經過民主選舉產生本行業有經驗、有威望、有能力、有幹勁的企業家或本行業專業人士擔任主要領導。第三，解決經費不足的問題。可採取政府部門向行業協會購買服務的辦法，完成政府委託的某項業務或某些項目，政府給予資助或補貼，鼓勵行業協會通過其它活動獲得外界的捐贈和收入，拓寬經費來源，實現經費自籌。　　協會組織運行中存在的問題及對策 　　當前社會上各類協會組織紛繁眾多。據不完全統計，一個縣級區域經民政部門登記的各類協會多達百家，其中收取會費的佔三分之一，除收取會員費外，有的還向企業收取一定的贊助費，企業為此每年要多繳納上萬元的費用，嚴重增加了企業負擔。筆者認為，協會問題已不容忽視。　　一、存在問題　　1、管理不夠規範。少數個協會未及時到民政部門登記註冊。有的協會雖登記註冊，但無規範的章程，無日常的活動安排，無物價部門核准的收費許可證。協會《章程》必須由會員大會討論通過後方可實施，而大部分協會的《章程》沒有經過全體會員大會（或會員代表大會）討論，不少協會會員在不知情的情況下，莫明其妙地成為協會的會員，幾乎在所有協會《章程》中都明確入會自願，退會自由，但在實際操作中這一自願原則沒有得到充分體現，似乎成了掩人耳目的擺設。在不少的行業協會中，黨政機關領導幹部在其中兼職並領取酬金的現象較為普遍。　　2、收費較為混亂。不少協會未領取收費許可證便自行收費，協會應依據章程規定的業務範圍、工作成本等因素，合理制定會費標準。大部分協會依附於行政事業單位的審批、審核、管理等職能進行收費，甚至將會員費是否繳納作為領取證明、年審、年檢的前置條件，有一定的強制性和不可抗拒性，收取的會費高的可達3000元。有的行業協會除了收取會員費外，還想方設法以主題活動為載體，或利用會長等協會領導在業內的影響，向會員或會員單位拉贊助、搞攤派，對不願出贊助費的會員企業就上門做工作，謀千方百計，盡一切可能，下最大功夫，會員企業敢怒不敢言。這些現象的存在直接加重了企業的負擔，影響了投資環境，也極易滋生腐敗。　　3、會費使用不夠合理。各類協會章程明確規定，會員費取之於會員用之於會員，專款專用，主要用於協會的日常活動、辦公、學習、培訓等支出。但實際情況是近一半以上的協會存在亂支現象，協會的會費大部分用於招待、慰問、添置固定資產甚至旅遊等。　　4、收費票據不夠正規。協會票據管理正處於新舊會費收據更新銜接期，收取會費出具臨時收據較為普遍，因不少協會組織收取會員費與年審、年檢捆綁進行，便不再單獨出具社團會費統一票據，票據合法化程度不夠。　　5、帳目管理不夠清楚。大部分協會沒有單獨建立財務帳，沒有按照國家《事業單位財務規則》，實行獨立核算、自收自支的財務管理辦法，協會組織財務年度檢查、協會換屆財務審計等制度不落實，協會財務核算也不夠及時。所節餘的會員費未納入預算外資金管理，給小金庫的存在創造了條件。　　二、對策　　1、理順隸屬關係。調整協會運行模式，著力解決各類協會普遍存在的依附掛靠本行業行政事業單位，行政組織與社團組織交叉不分的問題，儘快與行政主管單位脫鉤分離，提倡協會自主活動、自我管理、自我發展，嚴格控制黨政機關領導幹部在社團組織中兼職兼薪。　　2、加強登記管理。堅持登記標準，嚴格辦理登記審批手續。登記管理機關要加強對社團組織運行情況進行監督檢查，規範化管理，督促其做到活動經常、收費規範、服務到位，切實解決少數協會遊離監督管理之外的問題，對少數不能全心全意為會員服務的協會，業務不培訓，活動不組織，服務掛空檔，純粹為了收費的協會要嚴格規範，責令整改。對不符合登記註冊條件的社團組織必須停止活動，予以取締撤銷並沒收非法所得。　　3、加強收費管理。各類協會的會費標準，在會員大會討論通過之後，應報送業務主管單位、登記管理機關和財政部門備案，同時報物價部門審核，確定合理的收費標準，辦理收費許可手續，及時向本協會會員公示。　　4、加強財務管理。協會會費不屬於政府收入，但應將協會會費納入預算外資金管理，建立專用帳戶。按照專款專用的原則，實行專戶核算，專人管理，專人審批，任何部門、單位和個人不得截留、侵佔和挪用。民政、財政、物價等部門要加強管理和監督，確保會費使用管理規範，專款專用。進一步規範會計核算和財務審計制度，定期核算、定期審計，協會會費的收支情況要定期不定期的通過會員大會向會員公開，自覺接受會員的監督。　　5、開展專項清理。有關部門有必要對協會運作情況開展一次專項清理，重點可圍繞六個方面：一是未到民政部門登記註冊，擅自成立的協會組織。二是協會無章程、領導機構不健全、活動不規範、作用發揮不明顯、長期不改選不換屆等。三是擅自提高會員費標準、擴大收費範圍、自立收費項目等亂收費行為。四是收費票據使用不規範。五是經費支出管理不嚴，擅自截留、侵佔或挪用等違反財務管理制度的行為。六是黨政機關領導幹部在協會中兼職領取薪金等。 　　行業協會法人治理存在問題及對策 　　法人是相對於自然人而言的，是指有一定數量成員組成的在法律上具有一定人格的組織體。法人治理是指為維護組織體的良好運轉，而在組織中設立的一套權力分立和相互制衡的組織結構和制度體系，其根本出發點是保障組織的良好運作。一般而言，凡是以維護公共利益為目標的組織體，都應該在其組織內部設立一套權力相互分立和制衡的制度體系，以避免或控制權力行使者濫用公共權力損害公共利益的現象發生，這種公共組織治理的機制，是現代社會公共組織存在的合法性基礎，更是任何公共組織有效運作的前提。行業協會從本質上講，是作為一種為本行業會員利益服務的組織，是以維護協會會員利益為根本宗旨的。行業協會作為一種法人組織，它的法人治理機制的合理安排和完善，對於維繫行業協會有效運作和行業會員利益有著重要的作用。　　行業協會法人治理中存在的問題　　長期以來，由於體制原因，行業協會的角色扮演的是政府的附屬物。伴隨著市場經濟的發展，迫切需要行業協會分割與政府的原來關係，充分為本行業會員服務，走上獨立的法人治理的軌道。然而，現實中，還存在一些問題。　　行業協會獨立的法人地位沒有從實質上得到保證，雙方關係和職能需要進一步理清。在現代社會，任何一個組織在法律上都有相應的地位，按照法定的要求，組織自己使命的運作。行業協會作為行業會員的組織體，在法律上必然要有一定的地位，即法人地位。要實現行業協會作為政府和企業以及消費者之間的中介，確保其為行業會員服務，做政府調控經濟的助手，就必須賦予行業協會真正獨立的法人地位。在計劃經濟體制下，政府是全能政府，對社會實行全面管理，行業協會的作用無從發揮，也不存在真正意義上的行業協會。隨著市場經濟的發展和政府職能轉變，行業協會在經濟發展中的作用逐漸凸現出來。但由於歷史和體制的原因，行業協會的獨立法人地位沒有從實質上得到保證。這既不利於行業協會的健康發展，也不利於政府職能的轉變。進一步理清政府和行業協會的關係，賦予行業協會真正的法人地位，是實現行業協會有效法人治理的前提。　　與有效的法人治理所要求的權力制衡原則還有一定差距。按照現代公共組織有效治理的原則，公共組織必須應設立決策、執行和監督機構，三者之間應達到相互制衡的約束結構，這是形成公共組織有效法人治理的結構基礎。不同情況或不同性質的公共組織可以根據自身的實際做適當的變通，但不能違背這種根本的相互制衡的基本制度框架。否則，便失去了達到有效法人治理的基本保障。目前，我國大部分行業協會中普遍設立了會員大會（決策機構）、理事會或秘書處（執行機構），而與法人治理相要求的監事會（監督機構）或是缺失、或是流於形式而未能發揮應有的作用。　　存在「內部人控制」現象。所謂內部人控制，一般是指企業治理中所有權和經營權分離的情況下，由於信息不對稱，經營者對企業運作掌握著更多的信息和資源，從而實際掌握了企業的控制權。這種現象有時會導致經營者欺騙所有者，而做出有損於企業利益的行為。行業協會不同於一般企業法人，不以盈利為目的，但就法人治理來講，確有相似之處，即行業會員將行業協會的管理控制權委託給行業協會的管理層，由於會員企業對行業協會管理層管理運作信息的不實際掌握，而產生的管理層利用協會權力侵害會員企業的行為。因此，作為非盈利性質的行業協會也會存在「內部人控制」問題。內部人控制實際上違背了有效法人治理所要求的有效的權力相互制衡的理念，不利於行業協會的有效運作。　　完善行業協會法人治理的對策建議　　完善相關法律，從法律上界定行業協會與政府之間的關係和職能，保證行業協會獨立的法人地位。這是把行業協會從以前由政府包辦的老路子上解脫出來的根本之道，是行業協會建設與管理民間化和市場化的制度保障。同時，也促使其主體意識回歸到為協會會員提供優質服務上來。為此，政府主管部門要轉變觀念，從體制上入手，理清政府和行業協會的關係，保證行業協會獨立法人地位，為實現行業協會法人治理創造良好的環境。這不僅是政府轉變職能的要求，也是發展和完善市場經濟的內在需要。　　樹立現代科學管理理念，進一步完善治理結構。目前，行業協會存在著服務理念不到位、服務能力欠缺和機構設置不科學等問題。陳舊的管理意識和制度慣性是影響行業協會建設的制約因素。因此，在行業協會建設中，要進一步樹立科學管理理念，健全組織治理結構，提高治理水平。對行業協會法人治理中監督機制缺失的問題，要儘快建立有效的監事機構，加強其監督職能。為此，行業協會要積極建立符合自身特點的監事機構，構建有效制度，履行監督職能。為實現監事會真正發揮作用，就要確保監事會成員選拔的多層次性，要積極選拔中小企業和專業人才作為監事會的成員，在實現力量對比平衡中，發揮監事會的監督作用。　　加強制度建設，防止「內部人控制」現象。「內部人控制」現象產生的原因，大致可歸納為兩點：一是行業協會管理運作信息披露制度不健全；二是對行業協會管理層管理行為監督制度的缺失。信息披露制度是遏制「內部人控制」現象的前提，行業協會要建立和健全日常管理信息披露制度、決策信息披露制度、財務信息披露制度等，以使協會會員及時了解情況，為實現有效監督創造條件。有效的監督制度是遏制「內部人控制」的保障。行業協會要定期召開會員大會，討論行業協會管理層一定時期的管理效果，並建立質詢制度、問責制度和定期選舉制度，使管理層的行為有效地置於會員大會的約束之下。要充分發揮監事會的監督制約作用，監事會就要定期向會員大會彙報工作，說明監督工作情況。嚴格的信息披露和監督制度是避免「內部人控制」的解決之道，也是建立行業協會有效法人治理的充分必要條件。
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