淺談文化市場綜合執法體制建設亟需理順的幾組關係

瑞安市文化市場行政執法大隊 林栩 陳千浩 2005年，依照中央指示，浙江省開展了文化市場綜合執法體制改革試點工作。3年來，筆者親歷了文化市場綜合執法體制改革的喜與憂。為進一步理順文化執法工作關係、不斷深化文化市場綜合執法體制改革、促進文化市場的繁榮有序發展，筆者就目前基層文化市場行政執法機構碰到的困難與問題進行分析與研究，提出幾點不成熟的建議意見，以期拋磚引玉，引起關於文化改革的更為廣泛的關注與探討。

一、文化市場綜合執法體制改革的基本情況和成效

文化是民族凝聚力和創造力的重要源泉、綜合國力競爭的重要因素。良好的社會文化環境既是社會發展的重要目標，也是經濟發展的內趨動力和智力保障。隨著社會經濟的日益繁榮，群眾對文化的需求也逐漸升溫。文化產業的迅猛發展必然要求相應的管理和服務也要與時俱進，建設一支業務作風兩過硬的執法隊伍就成為建設和諧文化的題中應有之意。在整個大環境的影響下，2004年，中央決定在浙江、廣東兩省開展文化市場綜合執法體制改革工作試點。2005年，我省開始著手組建文化執法機構，省一級撤消文化稽查總隊，改設為執法監督指導處室；地、縣級合併文化、新聞出版、廣播、文物等四大機構，並組建了專業的文化市場行政執法支隊及大隊，並受當地文化廣電新聞出版局的委託，實施文化市場綜合執法之職能。結合個人工作實際，筆者以為，開展試點工作3年來，文化市場綜合執法體制改革工作取得了一定的成績，主要體現在：文化執法工作人員的身份編製問題得以解決，編入國家公務人員序列，執法底氣增強；執法機構「三獨立」 逐步運行；執法裝備逐步得到改善；地、縣級將文化、新聞出版、廣播、文物等方面的執法工作糅合，變多頭管理為統一管理，有利於工作開展和資源配置等等。

二、文化市場綜合執法體制改革存在的問題

改革取得了可喜的成效，但也存在一些問題，突出表現在以下三大方面。

（一）行政層級關係不順

以縣（市、區）文化執法機構為軸，考察基層執法大隊與上、中、下三級關係，存在著如下三個問題。

一是傳承關係複雜。基層的文化執法機構共有三層業務領導部門，分別是省級四家廳局、市級文化廣電新聞出版局及其執法委託機構、當地縣（市、區）的文化主管部門（如圖一）。從省一級來看，儘管市、縣級的文化、新聞出版、廣播、文物等執法機構已經合併，但到省一級仍然獨立存在，且各部門各自為重、工作難協調，僅去年，我大隊根據省部署開展的各類專項整治活動就達10次左右。此外基層隊伍還要完成上一級文化執法支隊、當地市政府、宣傳系統、文化主管部門交辦的突擊行動、情況彙報、數字報表等任務。通過圖一我們可以看出，領導單位過多、辦事的少，層級關係呈「?」，嚴重違背了管理規律，導致基層執法機構自主性差、工作壓力重，疲於應付。從我們瑞安文化執法大隊的情況來看，大隊現有28個人員編製，由於人員借用、抽調等關係，實際到位僅23人，既要完成上級布置的林林總總的工作總結、數據報表、突擊行動等，又要實現本隊相關執法工作任務及做好有關部門的信息通報、聯合執法等文化市場領導小組（掃黃打非）辦公室的日常工作，任務相當繁重。

省文化廳省廣電局省新聞出版局（版權局）省文物局

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市級文化廣電新聞出版局

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縣級文化廣電新聞出版局市級文化市場行政執法支隊

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縣（市、區）級文化市場行政執法大隊

(圖一 我省現行文化系統層級關係圖)

二是與同級職能局的關係尷尬。首先，作為職能局的一個委託執法單位，縣（市、區）一級的執法隊伍執法裁決權有限，辦理的案件必須報主管局領導批准簽字，對於我們瑞安文化執法大隊來說，因與局機關分開辦公，相隔兩地，直接影響到辦事效率；同時環節過多，也容易帶來干擾，影響執法公正。其次，與局裡各線上分管領導及業務科室關糸難協調。局長一正三副，除分管執法的副局長以外還有兩位分管廣電、新聞出版、文物的局領導及相關科室負責人, 他們的業務工作都與執法有關係, 也都有向執法大隊作工作指示的職權, 碰到有些案件或上級文件要求也要給我們布置一下，對案子也顧問一下或給大隊長一個什麼意見，人多嘴雜、眾口難調，碰剄上級領導有分歧意見，我們執法大隊夾在中間就很難處理, 非常尷尬。另外，文化市場領導小組（掃黃打非）辦公室設在局機關市場科，但職能的執行和落實在執法機構，關係也不順，給具體工作帶來不便。

三是延伸空間局限。05年以來的文化體制序列中，鄉鎮一級不設文化派出機構。根據文化市場的屬地管理原則，鄉鎮政府理應擔負起監管的職責。但目前鄉鎮沒有執法權，而且大蓬演出、無證網吧、無證遊戲室、游商地攤等文化經營活動流動性強，管理難度大，管理效果在短時間內難以顯現，另外因管理帶來的經濟效益不高，故而鄉鎮政府一般置之不理，導致鄉鎮文化的管理工作處於空檔區。而因為鄉鎮文化站屬於當地政府管轄部門, 人事、經費歸屬鄉鎮, 我們文化主管部門對他們的管理手段也有限,因此, 如何創立鄉鎮文化市場的管理機制也是我們建設和諧文化需要思考的一個重大課題。以我市為例，全市共有人口114萬，下轄6個街道、31個鄉鎮，文化經營單位1227家, 其中分布在鄉鎮的佔了60%以上。為有效地對鄉鎮的文化市場進行有效管理，今年4月份我們大隊進行職責分工調整，重心下移, 將原審理中隊撤銷改為執法中隊，共有4個中隊按區域對鄉鎮文化市場實行分塊管理, 並實行了工作目標考核制度, 調動他們的工作積極性。5—9月以來我大隊出動檢查1449人次、332次，檢查經營單位1647家次，較調整之前5個月各相應總數分別提高了97．9、95．7、84．8個百分點，日均出動檢查達2-3次，市場良好率達90%以上，工作強度相當大。以區區20多人的執法隊伍，要真正管好偌大的文化市場，尚需在人員配備和工作方法上尋求更大突破。可以想像，其他縣、市如果執法人員編製少，那麼對鄉鎮一塊的文化管理工作必將更加捉襟見肘、力不從心。

（二）相關部門之間關係不順

先來說說文化與廣電之間的關係。05年瑞安設立文化廣電新聞出版局時，廣播電視台依然作為一家獨立的科局級機關存在，歸市委、市政府直管。因此儘管條例規定廣播電視的管理許可權在文廣局，但現實情況並非如此。比如電視廣告、影視節目內容、安全播出等行政管理這一塊我們根本無法插手監督,主要原因有二：主觀上，按照慣例，該塊不屬於文化執法的職責，而我們的工作交接，只是職能上的轉變，並沒有市裡領導的協調，而且大家級別同等，如果依法履行職責, 對方感覺權力被剝奪，反說我們多管閑事。另外在客觀上，作為新興的執法隊伍，我們的執法技術和經驗也還不成熟，執法力量更是薄弱，根本無法勝任這一塊的執法工作。因此導致文「廣」局只是空有其名。可這方面的監管工作一旦出現問題，文廣局及執法大隊難逃責任，千夫所指，冤枉的很。

另外，文化執法隊伍與其他相關部門的執法隊伍之間關係也頗微妙。拿黑網吧、黑影吧、無證印刷等無證經營活動的打擊取締工作來說，依據國務院出台的有關《條例》和《無照經營查處取締辦法》，明確規定其管理許可權在工商行政管理部門，但工商行政管理部門往往以其經營性質屬於文化而推託職責；更令執法人員鬱悶的是，瑞安市政府無視《條例》的職責分工，與我市文化主管局簽訂《打擊取締無證無照經營責任書》，將打擊取締無證經營工作這些「不好啃的骨頭」統統作為前置審批許可的業務划到文化部門來，導致文化執法隊伍想開展工作又無法可依，欲與工商聯合執法，又苦於工作難協調。職責界限模糊，導致執法困難，從而招致社會負面影響。

（三）保障措施不合理

一是執法機構的專項經費安排不科學。根據財政部《關於對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規定》，部門「收費、罰沒收入必須全部上繳財政，絕不允許將收費、罰沒收入與本部門的經費劃撥和職工的獎金、福利掛鉤，嚴禁搞任何形式的提留、分成和收支掛鉤」。同時「各級財政部門和主管部門不得給執收、執罰單位和個人下達收費、罰沒收入指標」。但由於我們市的專項經費緊張，執法人員加班加點、考勤考績、目標考核以及各類突擊行動等工作補貼暫時都還是以罰沒款返還的形式發放的。這顯然有悖於執法工作的公正性和嚴肅性。

二是機構級別配置過低。目前我們溫州地區縣（市、區）一級執法機構的級別為股級，負責人不進局班子，與我省其他兄弟地區的級別設置也不一樣，但承擔的責任一樣，責權利不統一，不利於工作開展。

三、進一步深化文化市場綜合執法體制改革的意見和建議

根據2007年2月中國社科院文化產業研究中心發布的《文化藍皮書——2007年中國文化產業發展報告》顯示，2006年我國的文化產業總量繼續擴大，國家財政對文化事業的投入大幅增加，文化產業進入快速發展期，電影、出版、廣播電視、音像、演藝等產業的發展，都取得了歷史性的突破。可以想見，隨著經濟的持續穩定發展、群眾對精神世界追求的漸趨深刻，文化產業的建設必將更加與時俱進、文化市場必將更加繁盛。在這樣的形勢下，要順利「推進社會主義文化大發展大繁榮」，就必然要求理順文化的各種關係、進一步深化文化市場綜合執法體制改革、促進文化市場繁榮有序發展。針對改革中存在的問題，現提出以下四點建議。

（一）轉變觀念，樹立執法為民的思想

思想是旗幟，決定行動的方向。進一步深化文化市場綜合執法體制改革首先必須轉變觀念。只有真正樹立「執法為民」的觀念，把群眾是否滿意真正作為文化體制改革的出發點和落腳點，才能深入廣泛地研究各方意見，為改革提出更為全面、更加深刻、更加切實可行的建議和措施。特別是要在立法層面不斷完善和健全關於文化執法的職能界定，切實解決職責界限模糊的問題。

（二）調整管理結構，理順層級關係

根據國際經驗，GDP發展水平文化消費支出有著密切相關的聯繫。隨著我省人均GDP的增長，居民文化需求和文化消費總量必然大幅上漲。為了更好地進行文化市場管理，就必須及時對文化執法體系進行調整。

一是要改變「多頭領導」、工作難協調的局面，將現有的文化市場行政執法機構進行升格，在省、市、縣（市、區）三級分別依次設立文化綜合執法局（類似城市綜合執法局或食品藥品監管局），與各級文化市場管理工作領導小組辦公室一套人馬、兩個牌子, 局長兼任文化市場管理工作領導小組辦公室主任, 機構升格為隸屬當地政府管理的副局級單位。同時, 省人大要出台地方性法規, 將文化執法機構原是受當地文化主管部門委託執法的改為法定授權機構。

二是在重點鄉鎮設立派出機構---文化執法大隊，提高執法效能。調整後的行政層級序列共分四層（如圖二），其優點如下：1、將執法隊伍和職能局獨立開來，分離審批和執法，有效促進執法公正；2、地域間的執法協調和案件辦理指導職能有省級局承擔，利於工作效能提升；3、層級設置一脈相承，結構清晰，「一竿子插到底」，有利於工作的細緻性和實效性。

省文化綜合執法局

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市級文化綜合執法局

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縣（市）文化綜合執法局

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鄉鎮文化執法大隊

（圖二 調整後的文化執法機構圖）

（三）改變機構管理形式，提升執法威嚴

建議對執法機構採取垂直管理的形式。機構負責人的任命由上級執法局直接任命，既有利於加強執法部門的廉政建設，又可以相對有效的避免地方保護主義, 有利於執法人員有效流動與輪崗。

（四）提供必要的工作保障

要切實解決人員編製和經費保障的問題。首先要根據人口總數核定執法人員編製。同時要切實解決執法人員在編不在崗的突出現象。其次是要明確經費投入。為了執法工作的全面和公正，決不能再以罰沒款返還的形式支付執法機構的辦公經費，必須有固定的辦案經費支出，以確保執法工作的正常開展。

塵埃落定的中共十七大為我們描繪了社會主義文化大發展大繁榮的美妙藍圖。我們有理由相信，一個開明盛世，必然是文化事業百花齊放、春色滿園的時代；中華民族的偉大復興，必然帶來中華文化的繁榮昌盛。鑒於此，我們這支「文化市場行政執法隊伍」，「依法保護國家文化安全、維護文化市場良好秩序、保障文化市場健康發展的主力軍」，必須更清醒地認識到自身存在的問題，並堅決、努力地加以改進，使我們的文化執法隊伍不斷適應新的歷史使命的需要，因為這「是履行黨和政府賦予這支隊伍神聖使命的現實要求，是開展和諧文化市場建設的重要基礎，關係到民族文化產業繁榮發展的大局」！

參考資料：

1、國務院《無照經營查處取締辦法》

2、財政部《關於對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規定》

3、中國社科院文化產業研究中心《文化藍皮書——2007年中國文化產業發展報告》

4、文化部《關於開展全國文化市場行政執法隊伍建設年活動的通知》（文市發 (2007)12號）