【國際恐怖主義】關於全球反恐戰爭轉型問題的再認識

06-22

文章來源

《阿拉伯世界研究》2016年第5期

內容提要

近年來，受美國全球反恐戰略調整、國際恐怖活動快速升級和轉移等多重因素的影響，全球反恐戰爭正在經歷一輪漸進的轉型過程。全球反恐戰爭轉型不僅意味著美國單邊主義反恐政策的弱化、聯合國和其他國家作用的加強，還意味著國際社會反恐理念的進步、反恐領域的拓展，以及反恐鬥爭的長期化和機制化。全球反恐戰爭轉型是國際反恐鬥爭從「9·11」事件以來早期的「應激式反應」逐漸過渡到理性、成熟階段的客觀進程。在全球反恐戰爭轉型的大背景下，中國反恐戰略也應順勢而為、量力而行，努力建設具有中國特色的國際反恐話語體系、道義優勢、國際規範與合作機制，既要為中國未來和平發展創造有利的國內外安全環境，也要為推動國際反恐領域的全球治理作出應有的貢獻。

關鍵詞

全球反恐戰爭；國際恐怖主義；中國反恐

作者簡介

王震，博士，上海社會科學院副研究員

基金項目

本文為2014年國家社科基金項目（14BGJ057）和上海市教委「曙光學者」計劃立項課題（14SG54）的階段性成果。

正文

隨著國際反恐形勢的演進，以及奧巴馬上台以來美國反恐政策的深入調整，全球反恐戰爭也隨之進入了轉型與調整時期。早在2011年就有學者指出，國際反恐鬥爭正在進入「後反恐戰爭時代」。也有學者認為，美國從伊拉克和阿富汗撤軍意味著「反恐戰爭即將轉型」，因為這表明「西方世界以大規模戰爭的方式與伊斯蘭極端勢力進行較量的時代已經一去不復返了」。不過，關於全球反恐戰爭轉型的早期研究大多著眼於美國從伊拉克和阿富汗撤軍可能帶來的後果，並未就全球反恐戰爭轉型這一現象和概念本身進行更多深入的學理性探討。全球反恐戰爭轉型不僅事關未來國際社會反恐鬥爭的走向，而且將影響中國未來面臨的反恐形勢。因此，如何認識當前全球反恐戰爭轉型，特別是從學理層面探討全球反恐戰爭轉型的內涵與影響更是有著不容忽視的理論與現實意義。

一、全球反恐戰爭轉型的背景

「反恐戰爭」（War on Terror）是美國政府在「9·11」事件後提出的一個重要概念，在時任總統小布希的講話以及「9·11」事件後不久出台的《美國國家安全戰略》和《打擊恐怖主義國家戰略》等文獻中被多次提及。「全球反恐戰爭」（Global War on Terror）既是指美國在全球範圍內開展的反恐行動，同時也包括整個國際社會在「9·11」事件後所進行的種種反恐鬥爭和努力。近年來，在各種因素影響下，全球反恐戰爭正經歷轉型和調整，其原因主要體現在以下三個層面：

（一）美國全球反恐戰略出現重大調整

奧巴馬總統執政後，美國政府不斷調整「9·11」事件以來的全球反恐戰略，甚至在正式文件和聲明中用「抗衡（或打擊）暴力極端主義」（Countering Violent Extremism，簡稱CVE）取代了「反恐戰爭」的表述。美國媒體援引五角大樓一位資深官員的說法稱，「（美國）政府傾向於避免使用類似『長期戰爭』或『全球反恐戰爭』的辭彙」。奧巴馬政府對原有反恐戰略的調整集中體現在以下四個方面：

第一，在全球範圍內收縮反恐戰線，尋求從國際反恐主戰場逐步撤出。2011年底，美軍從伊拉克全部撤出。自2014年開始，美軍從阿富汗逐步撤出，駐阿美軍數量已從高峰時期的10萬人左右削減至目前的9,800人，到奧巴馬任期結束前將進一步減少至8,400人左右。

第二，將反恐戰略重心從境外轉移至美國本土，並聚焦於打擊重點國際恐怖組織。2011年6月發布的《國家反恐戰略》將美國本土列為首要關切的反恐區域，其次是南亞、阿拉伯半島和東部非洲等地區，並宣稱「過去十年來，美國反恐努力的重點即在於阻止『基地』組織對美國本土再次發動襲擊」。報告還指出，未來美國將收縮全球反恐戰線，將反恐戰爭的首要目標聚焦於「基地」組織及其分支機構。2014年後，「伊斯蘭國」組織與「基地」組織一道成為美國海外反恐的主要目標。

第三，更加重視公共外交、戰略傳播、社交網路和意識形態等非軍事手段在全球反恐戰爭中的運用。2011年9月，時任美國國務卿希拉里·柯林頓提出「新絲綢之路」計劃，旨在通過經濟發展來鞏固美國全球反恐戰爭的成果。在敘利亞和伊拉克反恐問題上，儘管飽受外界指責和壓力，奧巴馬總統堅持避免升級軍事干預手段，而是採用空中打擊、網路反擊、特別行動等非常規軍事手段有限介入。與此同時，奧巴馬政府堅持「政治方案是結束敘利亞內戰和團結世界各國共同打擊『伊斯蘭國』組織的唯一出路」。

第四，更加強調多邊反恐合作。為協調國際反恐合作，美國政府在2011年推動創建了「全球反恐論壇（Global Counterterrorism Forum）」，並於2012年初在國務院內部專門設立反恐局。其中，「全球反恐論壇」擁有包括歐盟在內的30個創始成員國，其目的是為了「強化和支持聯合國的全球反恐戰略」。「全球反恐論壇」被視為國際反恐領域的「20國集團」，是美國政府為適應「後反恐戰爭時代」的新形勢所推出的一項戰略性舉措。

（二）全球範圍內恐怖活動經歷快速升級與反彈

俗話說：道高一尺，魔高一丈。「9·11」事件後，全球反恐戰爭迫使國際恐怖主義勢力不斷進行調適和變異。在「9·11」事件後最初幾個月的反恐戰爭中，美國打垮了阿富汗「基地」組織80%的武裝力量，包括其核心領導層，但同時也導致本·拉登領導下的「基地」組織從一個等級森嚴、組織嚴密的跨國恐怖組織轉型為鬆散而廣泛的全球性「基地聖戰運動」。自2013年底以來，全球範圍內的恐怖活動更是出現了快速升級勢頭。國際恐怖活動的新一輪升級至少體現在以下四個方面：

第一，國際恐怖活動出現了更大規模、更加快速的國際化現象。以當前活躍在伊拉克和敘利亞等地的極端組織「伊斯蘭國」為例，根據美國情報與戰略諮詢機構蘇凡集團（Soufan Group）估計，迄今為止已有2.7萬至3.1萬名國際「聖戰分子」來到敘利亞和伊拉克加入「伊斯蘭國」組織，平均每月進入這一地區的國際「聖戰分子」在1,000人以上，這些「聖戰分子」來自全球80多個國家和地區。據美國學者丹尼爾·拜文統計，截至2015年底，大約有2.5萬名來自阿拉伯國家和5,000多名來自西方國家的外國武裝分子在敘利亞和伊拉克作戰，其規模和速度遠超當年在阿富汗參加抗蘇戰爭的阿拉伯武裝分子。

第二，國際恐怖活動與當地內戰有機結合，呈現出顯著的內戰化和本土化特徵。以「基地」組織為代表的傳統「聖戰」組織的主要矛頭指向被視為「遠敵」的美國等西方世界，而以「伊斯蘭國」組織、「博科聖地」等為代表的「聖戰」組織則主要以「近敵」即當地世俗政權和什葉派為襲擊目標。此類恐怖主義勢力同傳統恐怖組織區別較大，其既具有一定的宗教和社會基礎，又具備一定的社會治理能力和控制區域。以「伊斯蘭國」組織為例，當前該組織已經在阿富汗、阿爾及利亞、埃及、利比亞、奈及利亞、巴基斯坦、沙特、葉門和高加索等地建立了以「省（wilayat）」為單位的控制區域。

該組織不僅在其核心地區建立起按照沙里亞法（伊斯蘭教法）進行有效治理的社會管理體系，其麾下的武裝力量也從2014年的3萬人增至2015年的5萬多人，僅北非地區最大一個海外「省」擁有約9,000名武裝人員。正因為如此，有學者認為「伊斯蘭國」組織並非傳統意義上的恐怖組織，學術界關於「恐怖主義」的傳統定義對「伊斯蘭國」組織並不適用。也有學者指出，「伊斯蘭國」組織不同於「基地」組織等其他國際「聖戰」恐怖組織，而是一個具有強烈反叛色彩且擁有常規武裝的「准國家（quasi-state）」或「偽國家（pseudo-state）」。美國中央情報局前副局長邁克爾·莫雷爾曾撰文指出：「『伊斯蘭國』組織是一個我們從未遇到過的對手，它既是一個恐怖組織，又是一個國家，同時還是一個革命性的政治運動。」

第三，國際恐怖活動「聖戰化」趨勢進一步凸顯。「聖戰（Holy War）」源自阿拉伯語中的「吉哈德（Jihad）」一詞，原意是「為主道而奮鬥」。「吉哈德」一般分為「大吉哈德」和「小吉哈德」兩種：「大吉哈德」是指穆斯林同內在的敵人即內心私慾和邪念作鬥爭，「小吉哈德」是指穆斯林為捍衛伊斯蘭教和家園免受外部侵略而同外部敵人進行的戰鬥。但在宗教極端勢力的話語中，「聖戰」觀念被簡化曲解為以真主名義進行的武裝暴力活動，成為不少極端暴力組織的重要工具和思想來源。這種披著宗教外衣的極端思想更能蠱惑人心，在信教群體當中往往更具感召力，也更容易讓恐怖組織的暴力行為合法化。比如民族分裂主義、內部政治鬥爭、種族與部族矛盾等，現在大都試圖披上「聖戰」外衣，呈現出濃厚的宗教意識形態色彩。無論是「基地」組織、「伊斯蘭國」組織，還是伊拉克、敘利亞、葉門等國內亂中的部分政治武裝派別，乃至在西方國家內部出現的「獨狼」恐怖分子，都紛紛祭起了「聖戰」旗幟。正因為如此，有學者認為目前國際社會正面臨著阿富汗戰爭結束以來的新一輪「聖戰浪潮」。

第四，國際恐怖活動正從發達國家向落後國家和地區大規模快速轉移和擴散。「9·11」事件後，由於西方國家紛紛加強了安全防範與應對，在全球反恐戰爭所帶來的「擠壓效應」和國際恐怖活動「示範效應」的雙重影響下，恐怖活動開始迅速向落後國家和地區擴散，一些社會治理能力相對較弱、經濟發展滯後、宗教思想保守，尤其是那些經歷動蕩和內亂的國家或地區開始成為國際恐怖活動的重災區。根據美國國務院反恐協調員辦公室每年公布的《恐怖主義國別報告》，自2012年以來，伊拉克、巴基斯坦、阿富汗、印度四國一直名列全球恐怖襲擊的前四名，緊隨其後的奈及利亞、葉門、敘利亞、埃及、菲律賓等國同樣為發展中國家。 2011年「阿拉伯之春」發生後，部分阿拉伯國家陷入了持續數年的社會和政治動蕩，全球跨國「聖戰」運動的重心開始從阿富汗和巴基斯坦邊境地區逐步向西移動，敘利亞以及與之毗鄰的伊利克北部開始成為全球「聖戰」武裝分子的主要戰場。2014年伊拉克危機爆發以來，極端組織「伊斯蘭國」利用地區亂局乘勢崛起，徹底改變了自「9·11」事件以來全球跨國「聖戰」運動格局：一方面，該組織取代了「基地」組織成為全球「聖戰」運動的新「領袖」，目前全球範圍內已有30多個極端暴力組織先後向其宣示效忠；另一方面，內戰頻仍的敘利亞和伊拉克北部地區開始成為全球跨國「聖戰」運動的主要活動中心。

（三）「9·11」事件以來國際社會反恐鬥爭的經驗教訓

在「9·11」事件以來的全球反恐鬥爭中，無論是美國還是其他國家，都經歷了一個不斷吸取經驗教訓並逐步調整自身反恐政策的過程。以美國為例，雖然美國在「9·11」事件後的反恐戰爭中打垮了「基地」組織，擊斃了本·拉登為首的一批國際恐怖組織頭目，但美國的反恐政策也招致了美國國內乃至國際社會的諸多批評和指責。美英等國在2003年3月以「反恐戰爭」名義發動的伊拉克戰爭早已被視為「戰略上的災難」。越來越多的西方民眾認為，美英兩國應當為2014年春以來的伊拉克危機承擔責任。

當年積極推動伊拉克「政權更迭」的英國前首相托尼·布萊爾也不得不承認，其在2003年入侵伊拉克決策時所依賴的情報評估是「錯誤的」，戰爭後果遠比他想像的「更為血腥和持久」。約翰·奇爾科特爵士領導下的英國伊拉克戰爭獨立調查委員會在歷時7年完成的最終報告中也指出，英美情報部門誇大了薩達姆·海珊帶來的威脅，伊拉克戰爭是一次「嚴重錯誤的」軍事干預，造成的後果貽害至今。事實上，在小布希總統第二任期內，美國政府已經認識到反恐不能過於依賴軍事手段。美國政府在「9·11」事件五周年發布的反恐評估報告中指出：「和傳統敵人不同，恐怖分子並不在固定的戰場上作戰，他們遍及全球各地，甚至是在盟友當中。我們必須增強其他國家打擊恐怖分子的意願和能力，必須在反恐戰爭中使用一切力量和影響力，包括外交、信息、軍事、經濟、金融、情報手段和執法能力。」

正是吸取了小布希政府將反恐戰爭嚴重擴大化的教訓，奧巴馬總統上任後將收縮美國全球反恐戰線列為其任內的主要戰略目標之一。2011年公布的《美國國家反恐戰略》強調，「美國政府非常審慎地使用『戰爭』一詞來描述與『基地』組織之間的長期鬥爭……我們並非與恐怖主義策略或伊斯蘭教進行戰爭，而是與一個特定的組織——『基地』組織之間的戰爭」。2015年公布的《美國國家安全戰略》中更是明確指出，「我們（美國）在維持和強化『9·11』事件以來形成的反恐手段的同時，也汲取了過去十年的反恐經驗，對反恐措施進行了實質性變革」。從某種意義上說，奧巴馬總統執政後之所以能夠較為順利地調整其全球反恐戰略，與國際社會的反思和「9·11」事件後美國在全球反恐戰爭中所積累的經驗教訓有很大關係。

二、全球反恐戰爭轉型的特徵

所謂「轉型」，通常是指事物從一種狀態過渡到另一種狀態的長期變化趨勢。「全球反恐戰爭轉型」則是指國際社會的反恐鬥爭從「9·11」事件以來初期的「應激式反應」逐漸過渡到理性成熟階段的客觀進程，這同樣是一個複雜的長期變化趨勢。從近年來全球反恐戰爭發展的趨勢來看，全球反恐戰爭轉型的特徵主要體現在以下幾個方面：

（一）國際社會的反恐理念更趨理性和成熟

當前，各國反恐戰爭的目標正在從早期追求在肉體上消滅恐怖分子轉變為致力於消除造成恐怖主義和極端主義的社會、宗教與思想根源，反恐手段也從早期單純依靠軍事武力逐漸轉變為追求標本兼治的社會綜合治理。正如美國學者卡恩斯·洛德所言：「從長遠看，不摧毀激進伊斯蘭主義，或至少瓦解其關鍵機構和政治力量的其他來源，是不可能在反恐戰爭中取得決定性勝利的。任何戰略若想達到這一目的，必須跨越多個領域並具備全球視野。」2015年初公布的《美國國家安全戰略》明確提出，「一個聰明的國家安全戰略不能僅僅依靠軍事力量。

從長期來看，美國及其盟國一同打擊造成暴力極端主義的根源和意識形態遠比在戰場上有能力清除恐怖分子更加重要。」為此，美國將更加重視「制止造成恐怖威脅的暴力極端主義和激進化的抬頭」，根除貧困、不平等和壓迫等「滋生暴力極端主義的基本條件」。美國國務院與國際開發署在2016年5月聯合發布的「打擊暴力極端主義戰略」中明確提出五大目標：擴大國際政治意願和夥伴關係，以更好地理解暴力極端主義的動機；鼓勵並援助夥伴國政府在阻止暴力極端主義擴散方面採取更加有效的措施；通過包括發展援助在內的外部援助，減少可能導致支持暴力極端主義的政治、經濟與社會因素；強化並放大「可信的」聲音，改變一些關鍵目標群體對於暴力極端主義的認知；增強政府與非政府組織在隔離和干預方面的功能，促使陷入激進化與暴力循環的個人能夠康復並重返社會。

作為《歐盟反恐戰略與行動計劃》的一部分，歐盟自2005年起就開始了阻止暴力極端主義和去激進化的努力。2011年9月，歐盟委員會啟動了「激進化覺醒網路（RAN）」，這是歐洲各國在制止激進化與暴力極端主義方面的一個「母體組織」，被稱為「網路中的網路」。其創建者認為，打擊恐怖主義和極端暴力不僅僅是安保措施問題，「最好的預防措施是在第一時間阻止人們參與暴力極端分子的活動，或者說服他們離開宣揚暴力的意識形態。」該組織下設八個專題工作組，分別探討警方、監獄管理部門、網路社交媒體、衛生系統等在制止激進化方面的作用，以便使社會工作者、宗教領袖、青年領袖、警察、研究人員等相關從業人員之間能夠交流思想，分享相關知識和經驗。

2014年5月，歐盟理事會通過了數次修訂的《歐盟關於打擊激進化和恐怖主義招募的戰略》，以「制止人們被激進化，或是被恐怖主義所俘獲，阻止新一代恐怖分子的出現。」英國政府在2009年6月公布的《英國國家安全戰略》指出：「我們當前反恐戰略的一項重要內容是應對『基地』組織背後的意識形態，正是這些意識形態激發了暴力恐怖主義。」英國前內務大臣特蕾莎·梅在2016年初的一次演講中更是將阻止「激進化」（radicalization）作為英國反恐政策的四大支柱之一，強調「如果不能消除造成激進化和恐怖主義猖獗的環境，我們在反恐中就會始終處於被動挨打的地位」。

值得一提的是，中國政府在國際反恐問題上自始至終堅持標本兼治的原則，明確反對在反恐中過度依賴軍事武力。中國國家主席習近平2016年在開羅阿盟總部發表演講時指出，「沒有哪一項政策能夠單獨完全奏效，反恐必須堅持綜合施策、標本兼治」，他同時強調經濟與社會發展才是消除恐怖主義和極端主義的根本性因素，「只有讓青年人在發展中獲得生活的尊嚴，在他們的心中，希望才能跑贏失望，才會自覺拒絕暴力，遠離極端思潮和恐怖主義。」

（二）全球反恐戰爭正從「有形的」傳統物理空間向「無形的」心理和網路領域快速拓展

具體而言，全球反恐戰爭的形態已經從傳統軍事鬥爭迅速拓展至信息戰、網路戰、心理戰等新領域。以色列學者丹尼爾·柯亨指出，當前以「伊斯蘭國」組織為代表的國際恐怖主義的演進與現代社會在時空上的壓縮同步發生，此類恐怖主義實際上存在於三個層面：首先是地理和物理（geographical and physical）層面；其次是網路空間（cyberspace）層面；最後是思想意識（conscious realm）層面。如果說「9·11」事件後初期國際社會的反恐努力主要集中於物理和地理層面的話，那麼如今這一反恐鬥爭正在向網路空間和思想意識層面快速拓展。國際社會在此領域的努力集中體現在兩個層面：一是致力於消除形成恐怖主義的極端主義思潮和社會土壤，防止更多人因此成為恐怖組織潛在的招募對象，其做法包括前文提及的宗教領域去極端化、促進族群和諧，以及幫助特定群體重新融入社會等；二是開闢新的作戰領域，如實施網路站、心理戰和信息戰等，以便更有效地打擊以「伊斯蘭國」組織為代表的新一代國際「聖戰」勢力。

2015年7月，歐洲刑警組織成立了一個由數十人組成的特別部門，專門負責監管與「伊斯蘭國」組織存在關聯的社交媒體，並對其實施選擇性打擊。奧巴馬入主白宮後，美國政府內部多次就網路恐怖主義問題召開會議，成立了「關於恐怖分子使用互聯網的跨部門戰略行動小組（SOPIG-TUI）」和專門的網路反恐力量，逐漸形成了關於「網路威懾戰略」的反恐概念。儘管這些網路作戰力量主要是防範來自民族國家的網路攻擊，但「恐怖組織和獨狼好戰分子發動襲擊的風險仍然是一個極大的關切」。這些網路作戰力量不僅可以直接對「伊斯蘭國」組織和「基地」組織等極端主義勢力的網路系統實施攻擊，還能滲透到其網路中發布虛假信息、仿製「網路水印」，對恐怖分子進行誤導和挑撥離間。

自小布希執政後期開始，美國政府開始對主要國際恐怖組織實施信息戰，該戰略通過選擇性地放大溫和派穆斯林的理性聲音和有關事迹，同時誇大恐怖組織的失誤、殘忍和威脅來抵消後者在國際社會中的影響力，其根本目標在於「摧毀『基地』組織的信譽」。為此，美國政府不惜花費巨資，通過國務院、國防部、中情局等官方機構設立各種平台，通過公共外交、社交媒體、「超播」電台等各種形式對特定的恐怖組織和關鍵受眾群體實施有針對性的定向戰略傳播。2016年3月，美國總統奧巴馬簽署了13721號行政令，授權國務卿克里設立「全球接觸中心」（Global Engagement Center），由長期負責美軍特種作戰和低烈度衝突的助理國防部長邁克爾·倫普金擔任負責人。該中心的職責在於「協調、整合、統一針對外國聽眾的政府宣傳活動」，以揭穿包括「伊斯蘭國」組織和「基地」組織等在內的暴力極端組織所宣揚的不實之詞，「授權並幫助官方和非官方的合作夥伴公開大膽地反對這些暴力極端組織」，進而壓制包括「伊斯蘭國」、「基地」組織等在內的暴力極端組織的國際影響，減少其潛在的支持者和追隨者。

（三）聯合國在全球反恐戰爭中的作用日益凸顯

近年來，聯合國在全球反恐領域的職能得到進一步拓展和強化；與此同時，國際社會開始日益重視聯合國在全球反恐戰爭中的權威和作用。除聯合國大會、聯合國安理會及其他傳統職能機構外，聯合國在全球反恐領域還創建了三個相關的專門委員會，即反恐怖主義委員會（以下簡稱「反恐委員會」）、「基地」組織制裁委員會和1540委員會。

「9·11」事件發生後，根據安理會第1373（2001）號決議，聯合國於2001年9月28日成立了反恐委員會，旨在推動國際社會禁止為恐怖分子提供庇護、資助或支持，杜絕為恐怖組織提供任何資金支持。2004年，根據安理會第1535（2004）號決議，聯合國專門成立了反恐委員會執行局，以協助反恐委員會的工作。2010年1月，根據聯大第64/235號決議，聯合國政治事務部專門成立了反恐執行工作隊。執行工作隊下設防止和解決衝突工作組、恐怖主義受害者工作組、應對資助恐怖主義工作組、邊境反恐管理工作組等八個工作組，其主要職能是協助秘書長執行相關任務，推動落實《聯合國全球反恐戰略》，確保聯合國系統內反恐工作的協調一致。2011年，反恐執行工作隊內又專門設立了聯合國反恐中心，旨在進一步推動國際反恐合作，同時為會員國提供反恐能力建設方面的幫助，特別是在非洲、中東和中亞等受恐怖主義威脅最嚴重的國家和地區，同時推動全面落實《聯合國全球反恐戰略》。

1999年10月15日，聯合國安理會通過了旨在對塔利班實施有限航空禁運和凍結資產的第1267（1999）號決議，設立專門委員會以迫使塔利班政權放棄對「基地」組織的支持，因此該委員會也被稱為「1267委員會」。2011年6月17日，聯合國安理會進一步通過了第1988（2011）號決議和第1989（2011）號決議，將遭受制裁的個人和實體名單一分為二，「1267委員會」主要負責監督針對與「基地」組織存在關聯的個人和實體的制裁執行情況，因此也被稱為「基地」組織制裁委員會。2015年12月17日，聯合國安理會一致通過第2253（2015）號決議，將遭受制裁的名單進一步擴大至所有與「伊斯蘭國」組織相關聯的個人和團體組織。截至2016年7月，「基地」組織制裁委員會公布的《「伊斯蘭國」和「基地」組織制裁名單》涵蓋了256名個人和75個實體，具體制裁範圍包括：第一，參與資助、籌劃、協助、籌備或實施「伊斯蘭國」組織和「基地」組織所實施、夥同其實施、以其名義實施、代表其實施或為向其提供支持而實施的行動或活動；第二，為其供應、銷售或轉讓軍火和有關物資；第三，為「伊斯蘭國」組織、「基地」組織或其任何基層組織、下屬機構、衍生團體招募人員，或以其他方式支持其行為或活動。

「1540委員會」成立於2004年4月28日，是根據安理會第1540（2004）號決議專門成立的反恐機構，由安理會全體成員國組成，旨在通過監察會員國遵守聯合國有關決議的情況，防止大規模殺傷性武器向包括恐怖組織在內的非國家行為體擴散。聯合國安理會先後於2006年、2008年和2011年通過專門決議，延長「1540委員會」的任務期限，其中，2011年通過的第1977（2011）號決議將委員會工作期限延長至2021年。

聯合國反恐委員會、「1267委員會」和「1540委員會」及其專家組相互協調，在各自負責的反恐領域密切合作。此外，聯合國還就全球反恐問題召開了一系列高層論壇和專業會議，並在立法、金融、執法、情報、防止大規模殺傷性武器擴散等專業領域向一些發展中國家提供反恐援助，在國際上引起了廣泛重視。2015年11月，在土耳其舉行的二十國集團安塔利亞峰會上，與會各國領導人在關於反恐問題的聲明中一致同意，將在未來的反恐鬥爭中「充分發揮聯合國的中心作用，恪守《聯合國憲章》和國際法準則」。

（四）基於美國單邊主義霸權的國際反恐合作逐漸被自發的、基於相對平等和自願原則的國際反恐合作所取代

在「9·11」事件後早期的全球反恐戰爭中，美國挾其作為全球唯一超級大國的權威，通過單邊主義途徑組建國際反恐聯盟。除自願參加反恐戰爭的西方盟友外，有不少發展中國家冒著被國際恐怖組織報復的風險被迫加入到這場反恐戰爭當中。例如，「9·11」事件發生後的次日，時任美國國務卿柯林·鮑威爾在電話中以威脅的口吻告訴巴基斯坦總統佩爾韋茲·穆沙拉夫：「要麼和我們在一起，要麼成為我們的敵人。」時任美國副國務卿理查德·阿米蒂奇更是赤裸裸地向巴基斯坦領導人表示，如果巴基斯坦選擇與恐怖分子站在一起，就要準備好「被炸回到石器時代」。顯然，這種「非黑即白」的二元對立政策和單邊主義霸權無論對於美國還是其他大國而言，在今天都難以推動國際反恐鬥爭的有效開展。

一方面，美國通過單邊主義進行國際反恐戰爭所依賴的社會支持和國際威望正在急劇下降，「9·11」事件以來的反恐戰爭實踐已讓美國決策層認識到了自身力量的局限性；另一方面，隨著國際恐怖活動逐漸向其他發展中國家擴散和轉移，國際反恐合作越來越需要發展中國家的積极參与。與此同時，面對日趨猖獗的國際恐怖活動及其危害，國際社會自發地通過各種途徑加強了反恐合作，其他國家在全球反恐中的作用和主導性正在進一步增強。顯然，在缺少主導性力量推動並提供「公共產品」的情況下，國際反恐合作將更依賴於自願性的合作平台。此類反恐合作機制或許在短期內進展緩慢、缺乏必要的經驗和資源，甚至可能運作效率低下，但它卻代表了各國為因應全球反恐戰爭轉型而做出的嘗試和努力，並有望克服以往國際反恐合作中難以逾越的一些政治與安全障礙。

在2014年4月奈及利亞的人質危機中，美國、英國、法國、加拿大和以色列等國自發向奈及利亞當局提供了各種援助，幫助奈及利亞當局打擊猖獗一時的「博科聖地（Boko Haram）」組織。法國總統奧朗德還召集查德、喀麥隆、貝南等奈及利亞鄰國領導人在巴黎舉行非洲反恐峰會，就人質危機與國際反恐合作進行協商。自2015年開始，查德湖流域西非諸國在非盟和聯合國的支持下，組建了一支上萬人的聯合反恐武裝部隊。類似的國際反恐合作實際上代表了與以往不同的反恐合作模式，是一種完全基於自願原則的國際反恐合作，在合作過程中基本上不存在主導性的推動力量。

在打擊「伊斯蘭國」組織的問題上，奧巴馬政府雖然推動組建了打擊該組織的國際軍事聯盟，但其領導地位已不同於「9·11」事件後早期美國主導的國際反恐鬥爭。相比之下，俄羅斯、法國、英國、德國等其他域外大國，以及沙特、土耳其、伊朗、伊拉克等中東地區國家都扮演著更加積極、主動的角色。2015年12月，沙特官方宣布組建一個由34個伊斯蘭國家參與的國際反恐軍事聯盟，並將在首都利雅得設立「協調中心」。儘管這一國際反恐聯盟的前景存在著很大爭議和不確定性，但它畢竟是「歷史上的第一次」，並代表了有別於美國主導的國際反恐合作的新嘗試。有學者指出，「在伊斯蘭世界，沙特領導下的反恐軍事聯盟將比純粹由美國或西方領導下的反恐行動具有更多的合法性。從長遠來看，在與恐怖分子爭奪民心方面，這一反恐聯盟的獲勝幾率更大。」

（五）在國際恐怖威脅短期內難以消退的背景下，世界各國的反恐鬥爭已趨於常態化和機制化

「9·11」事件以來的反恐實踐已使國際社會充分認識到反恐戰爭的長期性和複雜性，無論是歐美髮達國家還是其他發展中國家，大多數國家都已在近年來的反恐鬥爭中逐步建立起各自的反恐體系和反恐戰略，並在立法、執法、情報、預警、應急、防範和軍事打擊等領域建立了系統的反恐工作機制。以美國為例，「9·11」事件後美國創建或重組了263家政府機構以防止發生類似的恐怖襲擊，包括美國國土安全部、國家反恐中心、交通安全管理局等，其中有51家聯邦機構或軍方機構負責追蹤恐怖分子的資金流動。

顯然，這種趨勢在今後一段相當長的時期內不太可能發生改變：一方面，國際社會面臨的恐怖威脅短期內不會消失，這決定了各國對現有反恐工作機制和反恐能力的需求將在一定時期內繼續存在；另一方面，作為國家安全和社會治理機制重要組成部分，反恐工作機制本身具有內在的發展慣性，相關機制一旦建立，就會依照自身的制度慣性繼續運作下去，並日趨完善和成熟。全球反恐戰爭的常態化和機制化發展趨勢也表明，越來越多的國家和政府已逐漸認識到，反恐鬥爭是一個同恐怖主義長期較量的過程，不可能一蹴而就。依靠單一的軍事手段不可能從根本上剷除恐怖分子，僅僅從肉體上消滅恐怖分子不過是揚湯止沸，難以遏制恐怖活動在全球範圍內愈演愈烈的勢頭。

全球反恐戰爭的發展態勢成為其轉型的重要標誌，並構成了未來全球反恐的總體發展趨勢，它表明國際社會的反恐鬥爭已經從「9·11」事件後早期的被動應對過渡到一個更加主動、更趨理性和成熟的新階段。在全球反恐戰爭的新階段，國際社會的反恐理念、反恐方式、反恐目標，以及推動反恐合作的動力和參與合作的主體等都出現了許多變化和調整。

三、全球反恐戰爭轉型與中國反恐

「9·11」事件後，中國政府積极參与國際反恐鬥爭，中國反恐是國際反恐鬥爭的重要組成部分。因此，如何認識當前全球反恐戰爭轉型，對於未來中國的反恐鬥爭至關重要。當前全球反恐戰爭轉型既給中國帶來了挑戰，也蘊藏著重要機遇。簡言之，全球反恐戰爭轉型帶給中國的挑戰主要體現在以下三個方面：

第一，全球反恐戰爭轉型令國際反恐形勢更趨複雜，中東和中亞地區出現了恐怖活動強勢反彈的現象，客觀上加大了中國周邊地區面臨的反恐壓力。由於美國從全球反恐戰線進行戰略收縮，其在全球範圍內開展反恐戰爭的意願和力度大幅下降，特別是美國從伊拉克和阿富汗陸續撤軍的政策將會進一步激勵全球「聖戰」運動，並為國際恐怖組織提供了難得的喘息機會。「阿拉伯之春」以來，西亞北非阿拉伯國家經歷了嚴重的政治與社會動蕩，其溢出效應導致北非馬格里布地區和西亞沙姆地區的恐怖活動出現了大幅反彈。一方面，動蕩國家和地區頻發的恐怖襲擊活動給中國在當地的利益造成了安全威脅；另一方面，隨著核心動蕩地區暴力衝突的快速外溢，以「伊斯蘭國」組織為代表的跨國「聖戰」勢力已開始向中國周邊國家和地區進行滲透與擴散，成為威脅中國周邊地區安全與穩定的重要潛在隱患。

第二，美國全球反恐戰略的調整導致部分西方國家對中國反恐鬥爭的立場出現了微妙變化。在中國快速崛起和東西方力量對比發生改變的當下，不能排除部分西方國家為防範中國崛起而在國際反恐領域推行「禍水東引」的政策。在「9·11」事件以來的全球反恐戰爭中，以美國為首的西方國家憑藉強大的軍事實力和話語霸權，以西方核心利益和主流價值為中心構建了一整套國際反恐話語體系，在「反恐戰爭」名義下，根據自身利益和偏好設定國際反恐戰爭的目標、議程和路徑，並對整個國際社會進行分類劃線。一方面迫使廣大發展中國家加入美國主導的全球反恐戰爭，另一方面無視眾多發展中國家的正當利益與合理訴求。

在涉及中國反恐的相關議題上，包括美國在內的西方國家也往往採取赤裸裸的「雙重標準」政策，一方面積極推動中國參與國際反恐戰爭，勸說中國在阿富汗、巴基斯坦和敘利亞等國的反恐戰爭中承擔更多的「國際責任」；另一方面卻對中國政府的反恐政策和《中華人民共和國反恐怖主義法》說三道四，同時對中國境外「東突」武裝分子與阿富汗、敘利亞等國恐怖主義勢力的勾結採取曖昧立場，甚至還逐步加大了對境外各種「東突」武裝分子的支持，這種典型的實用主義和利己主義政策嚴重阻礙了中國參與國際反恐合作。

第三，境外「東突」勢力與國際「聖戰」組織的合流，將會使中國在未來反恐鬥爭中面臨新的挑戰。「9·11」事件以來，在中國政府嚴厲打擊之下，殘餘的「東伊運」勢力被迫逃往阿富汗和巴基斯坦邊境地區，並一直試圖融入全球「聖戰」運動。近年來，中國加強了與阿富汗、巴基斯坦等周邊國家的反恐合作，迫使「東伊運」餘孽進一步潛逃至敘利亞和伊拉克動蕩地區。據估計，截至2014年底，約有數百名「東突」武裝分子在敘利亞和伊拉克戰亂地區活動。也有消息認為，目前活動於上述兩國的「東突」武裝分子可能已達上千人。這些「東突」武裝分子以敘利亞伊德利卜地區為主要活動據點，混雜於「伊斯蘭國」組織和「支持陣線」等國際「聖戰」組織當中，通過與其他國際「聖戰」武裝結盟來獲取實戰經驗、擴大國際影響。不難想像，敘利亞、伊拉克等國的社會動蕩和暴力衝突若得不到有效解決，這些「東突」武裝分子便會繼續在這些國家苟延殘喘，並將使中國未來面臨「聖戰老兵」迴流的嚴峻挑戰。

當然，全球反恐戰爭轉型帶給中國的不只是挑戰，也蘊藏著難得的機遇，主要體現在兩個方面：

第一，全球反恐戰爭轉型有助於中國在全球範圍內打擊「東突」武裝分子，並藉此加強和深化同有關國家的反恐合作。如前所述，長期以來中國在參與國際反恐合作過程中始終面臨西方國家「雙重標準」的困境，而全球反恐戰爭轉型客觀上為中國政府通過聯合國等國際合作平台，加強與有關國家之間的反恐合作，進一步打擊境外「東突」勢力創造了有利條件。近年來，境外「東突」勢力試圖藉助阿富汗、敘利亞和伊拉克等國的社會動蕩與戰亂，進一步融入全球「聖戰」運動，並引起了部分極端組織對「涉疆」議題的更大關注，但反過來也使越來越多的西方民眾更加理解並認同中國政府打擊「東突」勢力的舉措，為中國進一步開展境外反恐和反分裂鬥爭創造了有利的外部環境。

第二，全球反恐戰爭轉型為中國推動國際反恐領域的全球治理，打破西方的話語霸權和行為霸權提供了機遇。當前，美國在全球反恐戰爭中的主導作用呈現下降趨勢，中國和其他大國在全球反恐戰爭中的作用正在日益上升。作為安理會常任理事國和全球最大發展中國家，長期遭受恐怖主義危害的中國理應在全球反恐戰爭中發出更多中和、理性的聲音，進一步推動國際反恐領域的全球治理，比如促進國際社會在全球反恐領域達成更多共識、形成新的反恐合作機制和國際規範，最終改變西方國家長期操控全球反恐戰爭話語體系的局面。

在此背景下，中國可積極利用全球反恐戰爭轉型構建具有中國特色的反恐話語和反恐立場，儘快提升自身在國際反恐話語體系中的道義優勢。為因應全球反恐戰爭的進一步發展和轉型，中國既要對內深化改革，加快國內社會轉型和反恐機制的創設，形成一套能夠與全球反恐戰爭轉型趨勢相適應的反恐政策體系，又要向外部世界提出一套能夠被更多國家接受的反恐話語體系和中國立場。未來中國的反恐政策和反恐話語建設既要學習和借鑒其他國家的成功經驗，又不能簡單地照搬別國做法，而是要具備鮮明的中國特色，體現東方人的政治智慧和優秀文化傳統。

筆者以為，在構建國際反恐話語體系的過程中，中國應恪守以下原則：第一，堅決反對西方國家在全球反恐戰爭中繼續採取利己主義的「雙重標準」政策；第二，堅持聯合國在全球反恐戰爭中的權威和主導作用；第三，在全球反恐戰爭中充分尊重他國主權和領土完整，反對任何國家以「反恐戰爭」或「國際反恐合作」等名義干涉他國內政；第四，始終堅持不將恐怖主義與特定的民族或宗教掛鉤；第五，堅持在全球反恐領域推進綜合治理和標本兼治，反對在國際反恐鬥爭中濫用武力或過於依賴軍事手段；第六，強調在打擊國際恐怖活動和暴力極端主義的過程中，發達國家負有特殊的義務和責任。

2014年9月，中國外交部長王毅在聯合國反恐峰會的發言中明確強調反對「雙重標準」，堅持綜合治理以及發揮聯合國的主導作用等重要內容。2016年初，中國政府發布的首份《中國對阿拉伯國家政策文件》也強調，「有關反恐行動應遵守《聯合國憲章》的宗旨和原則及國際法準則，尊重各國主權、獨立和領土完整」，同時「堅決反對和譴責一切形式的恐怖主義，反對將恐怖主義同特定的民族、宗教掛鉤，反對雙重標準」。在全球反恐戰爭轉型的背景下，中國政府關於國際反恐政策原則的表述無疑具有強大的政治和道義優勢，其意義不僅在於提出了有別於西方國家在反恐問題上所奉行的「非黑即白」的立場，還代表了人類社會在後「9·11」時代對於國際反恐、地區安全乃至國際安全秩序等問題的新思考。不過，這些原則性內容仍需要進一步細化和擴充，並需要更加深入和系統的學理化探討，通過更多途徑在國際社會進行有效傳播。

同時，中國應在全球反恐戰爭轉型過程中積極推進反恐領域的全球治理，並將其與構建未來國際安全新秩序進行有機結合。21世紀以來的全球反恐戰爭加速了世界多極化進程，全球反恐戰爭轉型正是當今國際格局調整的重要體現，並將進一步推動現有國際格局的發展和轉型，其原因在於：第一，未來全球反恐戰爭離不開廣大發展中國家的積极參与，這將有助於廣大發展中國家更加積極平等地參與國際事務；第二，全球反恐戰爭轉型有助於推動國際反恐領域的全球治理，進而為其他領域的全球治理積累經驗，創造更多機會和共識；第三，全球反恐戰爭轉型有助於改變當前不合理的國際安全秩序。

當前國際恐怖活動的猖獗與部分大國的霸權主義、單邊主義和軍事干預，以及不合理的國際政治、經濟和安全秩序存在很大關聯。根除國際恐怖主義及其滋生的社會土壤，首先應破除長期以來西方國家在全球反恐領域的話語霸權和行為霸權，改變不合理的國際安全秩序，尤其是摒棄部分國家長期奉行的「雙重標準」和單邊主義政策，在反恐合作、打擊暴力極端主義等國際事務中充分尊重廣大發展中國家的意願和訴求，承擔幫助發展中國家構建並提升反恐能力的國際責任，以調動更多發展中國家參與國際反恐合作的積極性。這種努力既是在國際反恐領域實現全球治理的重要組成部分，也是未來建立公正、合理的國際安全新秩序，以及推動世界多極化發展的應有之義。

四、全球反恐戰爭轉型的前景

美國國務院公布的數據顯示，2001年全球範圍內的恐怖襲擊事件為348起，造成的全部傷亡人數為4,655人。2015年，全球範圍內的恐怖襲擊事件為11,774起，共造成28,300人死亡，35,300人受傷，另有12,100人被綁架或劫持為人質。顯然，「9·11」事件發生15年來的全球反恐戰爭並未取得預期效果，反而出現了「越反越恐」的局面。但是，國際社會對於恐怖主義和反恐戰爭的認識卻在不斷加深。

一方面，各國的反恐努力正在從早期追求從肉體上消滅恐怖分子拓展至在意識形態領域消除造成暴力極端主義的文化和思想根源，在社會經濟領域減少滋生極端主義和恐怖主義的社會土壤，同時在網路空間對抗極端主義、恐怖主義的蠱惑和宣傳；另一方面，國際社會的反恐合作也從早期追隨美國變為更加平等和自願地開展各種國際反恐協作，從美國單邊主義推動下的反恐戰爭轉為以聯合國等各種國際合作機製為依託，大國和主要當事國共同參與的全球性反恐鬥爭。2011年底美國從伊拉克撤軍並未讓全球步入「後反恐戰爭時代」，這只是全球反恐戰爭轉型的一個重要標誌。隨著美國不斷淡化反恐鬥爭中的「戰爭」色彩，未來美國在全球反恐鬥爭中的作用和影響力或將繼續下降。與此同時，聯合國和其他區域性國際合作機制，以及其他大國和發展中國家在全球反恐中的作用將會進一步凸顯。當然，全球反恐戰爭轉型過程仍存在不確定性，但推動全球反恐戰爭轉型的動力在短期內不會輕易消失，這決定了反恐戰爭轉型的總體發展趨勢也將持續下去。

從歷史經驗來看，國際恐怖活動往往具有明顯的「示範效應」和「窪地效應」。所謂「示範效應」，是指媒體對於反恐行動和恐怖暴力活動連篇累牘的報道會潛移默化地誘使一些潛在的社會群體進行學習和模仿。「9·11」事件以來，正是在全球反恐戰爭和國際恐怖活動雙重「示範效應」的影響下，一些發展中國家內部的轉型矛盾、部族衝突、教派紛爭等也開始通過恐怖暴力形式進行釋放，成為近年來國際恐怖活動向發展中國家，尤其是「破碎地帶」和所謂「失敗國家」快速轉移的重要誘因。「窪地效應」是指在一定地域範圍內，恐怖主義勢力就像無形的流水一樣，總是更容易流向安全防範薄弱、極端思想濃厚、同情者和支持者較多的「反恐窪地」。當今全球化的快速發展決定了任何一個國家無論其是否「生產」恐怖分子，都有可能成為國際恐怖分子過境、藏身、策動或發動襲擊等恐怖鏈條中的環節。

全球反恐戰爭轉型將是國際社會合力減少「示範效應」和「窪地效應」的重要契機。一方面，只有通過更新反恐理念，推動標本兼治的綜合治理，才能減少乃至消除暴力極端主義的滋生土壤，降低暴力恐怖活動所帶來的「示範效應」；另一方面，只有在國際反恐領域實現真正有效的全球治理，才能切斷國際恐怖主義滋生、發展和擴散的鏈條，最大限度地減少國際恐怖活動中的「窪地效應」。為此，西方國家首先要摒棄以往的單邊主義和利己主義做法，承擔起幫助發展中國家構建並提升國際反恐能力的義務，推動平等互利的新型國際反恐合作，充分調動發展中國家參與國際反恐合作的積極性。在相同的國際恐怖威脅面前，無論發達國家還是發展中國家，都需要加強國際反恐合作，否則任何國家都難以獨善其身。

對中國來說，全球反恐戰爭轉型是一個難以迴避的發展趨勢，它既給中國反恐帶來了壓力和挑戰，也提供了一些機遇。在此背景下，中國反恐戰略應順勢而為，一方面努力塑造並推動反恐戰爭轉型進程向著有利於中國的方向發展，另一方面努力化解其中可能帶來的潛在風險。簡言之，中國既要通過參與國際反恐鬥爭有效消除威脅自身安全的國際恐怖主義勢力，更要在全球反恐戰爭轉型過程中打破西方的話語霸權和行為霸權，塑造具有中國特色的國際反恐話語體系、道義優勢和國際規範，進而為中國未來的和平發展創造良好的國內外安全環境，並在國際反恐鬥爭中作出應有的貢獻。