[南海研究]美國對南海有關爭議的政策:1995-2017
2017-11-16
【編者按】過去二十多年，美國對南海問題的介入不斷加深，以致中美關係一度趨向緊張。作為非聲索國，美國一向言稱「中立」，但隨著介入程度不斷提升，其針對中國的宣示也趨向公開。本文梳理了1995-2017年間美國對南海有關爭議的政策演變及其背景、動機。作者傅泰林（M.Taylor Fravel)系美國麻省理工學院政治學副教授，主要研究中國的周邊安全政策。本文原刊於《當代美國評論》2017年第1期，僅代表作者觀點。「澎湃」經授權刊用，有刪節。
過去幾年，東亞地區國際關係的一個關鍵特點是南海的領土主權爭議和海事管轄訴訟日益緊張。儘管美國對任何存在爭議的海洋地貌沒有主權聲索，但是對於這些爭議的關注和參與，以及管理爭議的程度不斷提升。
美國對南海有關爭議的政策有四個特點。第一，美國已經調整宣示的政策內容，以應對南海有關爭議緊張程度的變化。換言之，在聲索國緊張關係不斷升級後，美國提高了介入爭議的程度。在爭議相對穩定的時期，美國沒有調整南海政策和提升介入程度。
第二，美國南海政策的前提是在相互衝突的主權聲索問題上保持中立。這意味著美國不選邊站隊，不支持任何國家對南海主權的聲索。選邊站隊對美國來說成本很高，美國不想提升對中國主權爭議的直接介入程度，也不想使南海問題成為中美關係的中心議題。然而，保持中立的原則和更多地參與管控爭議之間存在矛盾。
第三，隨著對衝突管理介入程度的不斷提升，美國更多地強調主權聲索應遵循的過程和原則，而不是謀求潛在爭議的最終結果和解決，尤其強調東盟和中國應該達成具有約束性的行為準則以管理衝突。
第四，美國的南海政策試圖突顯強制政策帶來的成本和主權聲索與國際法的不一致，以此塑造有關國家在南海地區的行為。然而，在中立原則的基礎上，美國尋求更多地參與爭議解決，而不是維護任何聲索方的主張。
美國在南海的利益
美國在南海有兩大重要利益：進入權和穩定性。首先，確保不受阻礙地進入南海地區的海域是美國最大的利益。從華盛頓的角度出發，在任何沿岸國擁有主權的12海里之外的海域，所有國家都享有公海自由，包括航行自由。商業和軍事船隻都享有《聯合國海洋法公約》第56和87條中包含的公海自由權利。為此，自2007年以來，美國每年在馬來西亞、越南和中國周邊海域執行多種航行自由的「行動宣示」。儘管細節不對外公布，但是這些行動發生在南海和其他區域。
不受阻礙地進入南海十分重要，有三個原因。第一，這是對地區經濟運行的保障，其基礎是廣泛的地區和國際貿易。每年有價值超過5萬億美元的貨物經過這一區域，其中與美國的貿易超過1萬億美元。第二，不僅在東亞，還有世界任何地方，不受阻礙地進出都是美國投射軍事力量的保障，因為很多美國軍艦會從本土西海岸和日本通過南海進入印度洋和波斯灣。第三，在南海堅持航行自由原則是在全球堅持這一原則的一部分。
其次，美國在維護東亞地區的和平與穩定方面有巨大利益。正如開放和不受阻礙的進入權一樣，地區穩定同樣支撐東亞和美國的繁榮，衝突或激烈的安全競爭會影響用於發展的稀缺資源，對海上通道安全的威脅會減少貿易和跨境投資，無論是在本地區還是泛太平洋地區都是如此。
南海地區的穩定面臨幾大威脅。首先，對於各種海洋地貌，如島嶼和珊瑚礁，以及專屬經濟區內權利的主權爭議，不同聲索國之間可能發生武裝衝突。中國和越南發生過兩次衝突，第一次是在1974年圍繞南沙群島的永樂群島（只有中越爭奪），第二次是1988年對赤瓜礁的爭奪。作為零和衝突，領土爭議容易變為惡性的安全困境，並很快失控。其次，對穩定的第二個威脅是在不引發武裝衝突的情況下，愈加頻繁地使用強制手段以擴展國家的主權主張。第三個威脅是這一地區正在發展中的海軍現代化。不僅中國的南海艦隊在進行資產重組和現代化建設，越南也重金投入用於加強南海的海上和空中力量，如從俄羅斯購買基洛級潛艇，增強越南自身的區域拒止能力。領土主權和海洋權利爭議中不穩定性的螺旋式上升會演變為軍事能力競賽，強化安全競爭，增加發生衝突的概率。
除自由進入和保持穩定，美國還有其他與南海有關爭議相關的利益。這些利益包括維持對地區盟國的承諾，同時不被盟國捲入具體爭議中。另外的利益是維持與中國的穩定和合作性關係，東亞的海洋爭議僅是中美關係的一部分，而非全部。最後是維持美國在地貌爭議所涉主權問題上的中立立場。
美國對南海有關爭議的政策自冷戰結束以來，尤其是1995年以後，美國對南海有關爭議的政策很大程度上是反應性的。為了應對危及美國利益的南海事件，美國已經調整了政策內容。從以下幾個明顯的節點，可以有效區分美國不斷演變的南海政策。
（一）1995年：中國控制美濟礁1994年後期中國控制美濟礁之後，美國第一次對南海有關爭議公開表明態度。為了回應對地區不穩定性不斷上升的關切，美國在1995年5月通過國務院發言人發布了一份政策聲明。這份聲明中的美國政策包含5個方面。（1）和平解決爭議，「美國強烈反對使用或威脅使用武力解決競爭性主張」。（2）和平與穩定，「美國有持久的利益維護南海的和平與穩定」。（3）航行自由。（4）主權問題上保持中立，「針對南海各種島嶼、暗礁、環礁和沙洲的主權聲索的合法性，美國不持立場」 。（5）尊重海上規範，尤其是《聯合國海洋法公約》。在中國控制美濟礁之後，南海有關爭議的緊張程度雖然沒有完全消失，但是有所緩解。20世紀90年代後期，中國與東盟開始進行關於南海有關爭議行為準則的談判。2002年，雙方達成一項關於行為準則的宣言，其中包括將達成約束性行為準則的承諾。
（二）2010年：應對聲索方不斷增長的緊張局面2010年，美國決定擴展並明確對南海的政策，以回應2007年之後聲索國之間的緊張局面。 美國開始更多地關注南海，主要原因有兩個。首先，2008年中國對在南海海域進行開發的美國石油公司發出警告，這標誌著中國開始挑戰美國的商業利益。其次，中國對美國海軍「無瑕」號和其他勘探船隻採取的行動，再次引發關於中國如何對待公海航行自由的討論。
美國闡明新南海政策所選擇的場合是2010年7月召開的東盟地區論壇年會。國務卿希拉里·柯林頓對美國立場做了公開聲明，聲明確認了1995年政策的核心要素，並新增了四項內容，包括：（1）不用強制手段解決爭議。（2）對「所有聲索方合作性的外交過程」表示支持，包括有意願「協助各種與2002年《南海各方行為宣言》相符的倡議和信任建立措施」。（3）支持制定完整的行為準則。（4）表明「對南海海洋空間的合法主張只能基於對陸地地貌的合法主張」。總的來說，美國新的南海政策聲明強調了應用於解決南海有關爭議的、被廣泛接受的國際原則。雖然中國沒有被點名，但希拉里聲明中的有關內容更多是針對中國而不是其他聲索國。首先，關於「合理主張」的語言，說明美國反對中國基於九段線提出的任何海洋權利主張（除越南可能提出的歷史性主張之外），認為這類主張與《聯合國海洋法公約》不符，《聯合國海洋法公約》的基礎性原則是陸地決定海洋。其次，美國對於多邊談話的「合作性過程」的強調與中國的南海政策相對立，中國主張通過雙邊形式與每個聲索國進行談判。儘管美國對潛在的主權歸屬不持立場，但卻對這一地區國家提出的海洋管轄權利主張的合法性以及管理或解決爭議的過程有明確立場。
在這一時期，最引人注目的一個趨勢是美國可能直接捲入到南海有關爭議中。美國在東盟地區論壇會議上與其他國家（包括聲索國和非聲索國）相互協調，表達對中國導致南海緊張局勢的關切。總共12個國家對海上安全或南海局勢表示關切，這導致中國時任外交部長楊潔篪發表了嚴厲的講話。另外，《紐約時報》似乎將希拉里的聲明錯誤地描述為美國將在爭議中發揮直接作用，認為希拉里聲明美國「將願意協助在這個問題上的多邊談話」。然而，希拉里實際說的是美國支持2002年的《南海各方行為宣言》，鼓勵「各方就完整的行為準則達成一致」「準備協助與宣言一致的各種倡議和信任建立措施」。根據2010年的新政策聲明，美國表明在有關領土和海洋管轄權爭議問題上保持中立，同時以某種方式更多介入到爭議中。當然，美國不是更多介入到爭議中的唯一大國。在這一時期，日本和印度等國也對這一地區的局勢表示關切。
（三）2012年：黃岩島與三沙市2012年，美國的南海政策發生了細微變化。大致原因在於中國和菲律賓在黃岩島發生的對峙，這導致東盟在其45年的歷史中第一次沒有發布聯合聲明。2012年4月初，在菲律賓海軍試圖拘捕在黃岩島潟湖中進行漁業作業的中國漁民之後，控制黃岩島的對峙拉開帷幕。2012年5月末，美國協助雙方達成一項雙方撤軍的協議，但是中國在菲律賓軍艦剛離開後返回了黃岩島。2012年7月的部長級會議之後，菲律賓試圖在東盟聯合聲明中提及黃岩島問題，作為東盟輪值主席國的柬埔寨決定不發布聯合聲明。
2012年春夏，南海局勢的緊張程度還因其他原因上升。2012年6月，中國宣布將提升南海島礁的行政地位，以西沙的永興島為基地，建立地級城市三沙市。作為行政變化的一部分，中國人民解放軍在島上設立了一支衛戍部隊。2012年6月，越南發布了國家海洋法，內含對西沙和南沙群島的主權主張，同時還使用先進的蘇-27戰鬥機在南沙群島第一次進行空中巡邏。
為了回應這些事件，美國明確表明了南海政策。2012年8月初，美國發布另一份關於南海的政策聲明，這份聲明由國務院發言人發布。聲明重申和平與穩定是美國的利益，並表示關注到南海局勢緊張程度的提升。不同於過去的是，這份聲明明確指責中國，包括中國在黃岩島的行為和建立三沙市。結果是，美國看起來轉向了更加積極地介入爭議，並潛在地對爭議持有立場。
對於美國的南海政策，拉塞爾的證詞有三個方面值得關注。第一，像2012年8月的聲明一樣，美國指責中國採取的行動增加了南海地區的緊張態勢。中國是唯一被特別提到的增加地區不穩定性的聲索國。第二，拉塞爾在證詞中更詳細地討論美國的立場，即依照習慣國際法，「所有的海上權利主張都應源自陸地，其他的主張要符合國際海洋法」。更重要的是，拉塞爾具體說明了希拉里2010年聲明中明確暗示的內容，即中國的九段線不符合國際法，不能作為南海權利主張的合法基礎。按照拉塞爾的說法，「中國依據九段線主張的任何不以陸地為基礎的海上權利都與國際法不符」。第三，拉塞爾確認美國支持菲律賓的決定，即尋求在國際海洋法庭對中國提起仲裁，並將之描述為和平的、非強制解決爭議的典範。
（五）2014—2017年：中國填海行為與美國政策變化2014年至今，美國的南海政策不斷發生變化，包括為應對中國於2014年開始的填海造島而做出的政策宣示，以及在南海重啟所謂的「航行自由行動」。此外，美國的政策還涉及菲律賓對中國提起的國際仲裁。2014年7月，在中國於早些時候開始修建人工島之後，美國的南海政策關注轉向中國的填海工程。美國國務院時任副助理國務卿邁克爾·富克斯（Michael Fuchs）聲稱美國已經「敦請聲索國澄清並同意凍結任何導致爭議升級和不穩定的行為和活動」，他還強調了「根本性改變當前現狀的性質、規模和能力的變動」。
除這些宣示性政策之外，2015年另一個主要事件是美國在南海重啟所謂的「航行自由行動」。儘管這類行動在之前進行過，但從未被公開討論。2015年10月26日，美國軍艦「拉森」號行使所謂「無害通過」權利，穿過渚碧礁12海里內水域，挑戰中國關於外國軍艦通過領海需要中國批准的立場。後來的「航行自由行動」分別進行於2016年1月（中建島附近）、2016年5月（永暑礁附近）、2016年10月（西沙群島附近）、2017年5月（美濟礁附近）、2017年7月（中建島附近）和2017年8月（美濟礁附近）。
2016年7月12日，南海仲裁案仲裁庭發布由菲律賓提起的南海仲裁的判決。總體上，美國採取了相對低調的態度。在一份聲明中，美國國務院將這一案例描述為「對和平解決南海有關爭議的共同目標的重要貢獻」。聲明中提到，在《聯合國海洋法公約》框架內，「仲裁庭的決定是最終裁決，並且對中國和菲律賓都具有法律約束力。美國希望並期待雙方都能遵守法律義務」。
唐納德·特朗普當選美國總統後，美國的南海政策保持了連續性。迄今為止，唯一的政策聲明由國防部長馬蒂斯在2017年5月的香格里拉對話會上發表。馬蒂斯強調了仲裁具有約束力，填海和人工島的軍事化導致不安定。他還重申卡特對航行自由的表述，稱「我們將在國際法允許的任何地方飛越、航行和展開活動，並通過在南海以及其他地方的行動性存在表明決心」。馬蒂斯強調，「我們在這一地區的行動表達了我們將保護自身利益和包含在國際法中的自由」。
特朗普政府的南海政策的另一個變化是決定增加南海「航行自由行動」的頻率。從特朗普就職以來，美國已經在南海進行了3次所謂的「航行自由行動」，分別在2017年的5月、7月和8月舉行。相比之下，奧巴馬政府在2015年10月到2017年1月的15個月內也僅僅進行了3次這類行動。
美國與南海沿岸國家的關係隨著對南海的宣示政策的不斷發展，美國還加強了與幾個南海沿岸國家的外交、經濟和軍事關係，尤其是與越南和菲律賓的關係。儘管一些活動開始於2010年之前，但是之後與越南和菲律賓的合作速度開始加快，合作包括防務和安全對話，以及港口訪問和演習。
（一）與越南的關係美越關係的加深開始於最近一輪南海局勢緊張之前。總體上，這反映了1995年兩國關係正常化之後兩國關係的發展。然而，合作的速度伴隨著南海的緊張局勢不斷加強，尤其是在政治和軍事領域。
從2008年開始，兩國每年都舉辦助理國務卿（助理外交部長）級別的政治、安全和防務對話。在對話過程中，美國在2010年開始討論美越兩國發展戰略夥伴關係。2013年7月，在越南國家主席張晉創訪美期間，兩國宣布建立「全面夥伴關係」，以此作為發展雙邊關係的框架。合作領域包括政治和外交關係、經貿往來、科學技術、教育和培訓、環境和健康、戰爭遺產、保護和促進人權、文化、體育和旅遊。
2015年7月，越南共產黨中央總書記阮富仲訪問美國，他是歷史上首位訪美的越共中央總書記。奧巴馬錶示，美越兩國已建立基於相互尊重和互惠的建設性合作關係，深化了在教育、科技、安全、氣候變化等領域的合作，兩國應圍繞「全面夥伴關係」深入進行討論。2016年5月，奧巴馬在訪問越南期間宣布，結束對越南的武器禁運政策。奧巴馬將武器禁運政策描述為「冷戰遺留的痕迹」，聲稱隨著兩國關係正常化進程的繼續推進，已經不再需要「基於兩國意識形態分歧的」武器禁運。
2017年5月，越南總理阮春福應特朗普總統邀請訪問美國，雙方發布《美越推進全面夥伴關係》的聯合聲明，聲明中有關南海問題，兩國一致認為，東海（即中國南海）是具有重要戰略意義的航線，雙方共同強調確保航行與飛越自由的重要性。雙方一致反對使用武力或以武力威脅解決爭議，主張在遵守國際法，尊重外交和法律程序的基礎上和平解決爭議。雙方在聯合聲明中提到，兩國確認在貿易問題上促進雙邊貿易，為雙方企業創造有利經商條件的重要性，尤其是通過有效運用雙方《貿易與投資架構協定》（TIFA），以建設性態度解決美越關係的議題。
2010年，美越雙方軍事關係開始加深。美國和越南開始舉辦年度防務政策對話反映出兩國軍事關係的加深。在進行防務對話的同時，兩國還啟動了一系列被五角大樓稱為的「海軍交流活動」或者說是一系列低級別的交流和演習。2010年8月的標誌性事件值得關注，越南一些政治和軍事領導人登上美軍航母「喬治·華盛頓」號，觀摩南海的行動。類似的兩國海軍的交流活動分別在2011年7月、2012年4月和2013年4月進行。
到2010年，美國海軍還開始使用金蘭灣國際港維修和保養美國海軍的輔助性補給艦船。從那時起，至少有7艘美軍艦船在越南進行了維護。2011年9月，美國和越南簽署發展雙邊防務合作的諒解備忘錄，以指導正在進行的活動與交流。2017年5月阮春福訪美之前，美國向越南交付6艘巡邏艇及1艘巡邏艦。美國強調，此舉旨在協助越南強化海上人道救援及防衛的能力。雙方在隨後的聯合聲明中一致同意加強雙邊防務關係，並就美國政府決定向越南移交漢密爾頓級巡邏艦、加強越南海上執法能力，以及美國航母訪問越南港交換意見。總體來看，雖然南海有關爭議不斷緩和，但是美越在各個領域的合作正在不斷加強。
（二）與菲律賓的關係與越南不同，菲律賓作為美國的盟國，一直與美國保持著軍事關係，甚至在蘇比克灣關閉、美軍撤出菲律賓之後依然如此。從1991年開始，美國和菲律賓通常舉行年度的「肩並肩」聯合軍事訓練。另外，「9·11」事件之後，出於對恐怖主義的擔憂，美國和菲律賓加強了在反恐領域的合作。2008年南海局勢升溫之後，美國和菲律賓提升了外交以及軍事領域合作的總體水平。
回顧過去，2011年似乎成為美菲關係的轉折點。2011年1月，美國和菲律賓第一次舉辦雙方國務院和外交部官員參加的「雙邊戰略對話」。按照時任助理國務卿科特·坎貝爾（Kurt Campbell）的說法，對話的目的之一是討論如何「提升菲律賓的海上力量」，在其海域進行巡邏。2011年5月，美國同意向菲律賓出售1艘漢密爾頓級海岸警衛艇，這成為實力尚弱的菲律賓海軍的旗艦，被命名為「德爾皮拉爾」號。
2011年11月，為了紀念美菲同盟建立60周年，美國和菲律賓發表《馬尼拉宣言》，重申以《共同防禦協定》作為雙邊關係的基礎。宣言本身也提到在海上安全領域的合作，包括在航行自由、和平解決爭議和採取「協作的、多邊的、外交性過程」方面的利益共享。在簽署宣言期間，借指菲律賓拳擊冠軍曼尼·帕奎奧獲勝，希拉里聲稱：「我們將一直與菲律賓站在一起，一起為實現我們所追求的未來而奮鬥。」
2012年1月，兩國舉行第二次雙邊戰略對話。2012年4月，兩國第一次舉行雙方外長和國防部長參加的「2+2」部長級高層對話，對話強調合作，幫助菲律賓建立「最低限度的、可信的防禦態勢」，同時發展海域感知能力。從那時起，雙方還開始討論在輪換基礎上增加美國在菲律賓的軍事存在，但尚未達成最終協議。2013年12月，美國宣布一項為期3年總額4000萬美元的計劃，幫助菲律賓增強海域感知能力。2014年，奧巴馬在訪問菲律賓期間簽署了《美菲加強防務合作協議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement，ECDA)。2016年3月，美菲兩國發表聯合聲明，美軍獲准使用菲律賓的5個軍事基地。
2016年6月，杜特爾特當選菲律賓總統之後，美菲關係出現了重大變化。出於對美國干涉菲律賓反毒鬥爭中的人權問題和取消對菲律賓援助等做法的不滿，杜特爾特宣稱「要執行一個不單純依賴於美國這一長期盟友的外交路線」。2016年10月，杜特爾特訪問中國，在訪華期間，他公開表示要與長期締約盟友美國「分道揚鑣」。「美國之音」形容杜特爾特對中國的國事訪問反映了「菲中關係的180度大轉變」。2017年1月，杜特爾特甚至宣稱要廢除允許美國在菲駐軍的美菲《訪問部隊協議》(VFA)。
特朗普當選總統以後，美菲關係逐漸緩和，兩國關係在同盟框架內得以發展。2017年1月，在杜特爾特不斷發表反美言論的同時，菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納（Delfin Lorenzana）表示，按照美菲兩國在2014年簽署的《加強防務合作協議》，美軍2017年將開始在5個菲律賓軍事基地建設軍事設施，並且表示杜特爾特總統已知曉此事，「總統說尊重前任政府簽訂的所有條約」。2017年4月，特朗普與杜特爾特通電話，讚揚反毒鬥爭，並邀請杜特爾特訪問美國。
5月，美菲「肩並肩」聯合軍演仍按雙方協議得以進行，但縮減了演習規模，演習內容也做了調整，從國土防衛轉為人道主義援助、救災和反恐。這次演習的地點在菲律賓北部的呂宋島地區和中部的米沙鄢群島地區，這是近年來「肩並肩」軍演首次放棄將南海作為軍演地點。
6月，美國向菲律賓新交付了一批陸軍裝備，這是美國對菲律賓一項總價值1.5億美元的長期軍售項目的一部分。美國駐菲律賓使館在一份聲明中說，這些武器將增強菲律賓陸戰隊的反恐能力，保護正在南部城市執行反恐任務的士兵。8月，國務卿蒂勒森訪問菲律賓，杜特爾特自稱是「美國謙卑的朋友」，並稱理解「美國國內存在的問題」。
這些新的發展和表態說明美菲關係雖然出現裂痕，但是同盟關係依然在發揮效力。不同的是，菲律賓試圖在南海問題上表現克制，在與中國發展緊密合作關係的同時，在中美之間尋求適度平衡。
展望未來在過去數年中，美國對南海的政策不斷變化以回應南海有關爭議中緊張程度的上升，尤其是針對中國的行為。儘管美國對主權主張不持立場，但增加了對南海有關爭議的介入程度，重點強調和平處理主權主張，和平解決爭議。因為中國在所有聲索方中擁有最強大的海上能力，對南海的海洋地貌提出主張，並且堅持九段線的含義和法律地位，美國的南海政策更多的是針對中國。結果是南海的海上安全問題變為中美關係中的問題，美國基於中立原則，更多地關注爭議管理而不是主權問題，尋求防止南海成為中美關係的主導或中心要素。到現在為止，美國的政策是有效的。海上安全和南海問題會在諸如東盟地區論壇和東亞峰會等會議上得到定期討論，同時，中國和東盟之間也開始向達成約束性的行為準則邁進。如果南海問題變成中美關係中的中心議題，預示中美兩國很可能在地區安全上陷入更嚴重的競爭。
展望未來，南海問題仍將在一個時期內存在於中美關係之中，潛在的主權衝突也不會在短期內得到解決。沒有聲索方看起來願意弱化主權主張，尋求最終的解決，甚至對海上管轄權的主張仍然保持爭議，越南以及中國（包括中國台灣地區）的情況都是如此。因此，南海有關爭議在未來一段時間內都將是地區安全的主要問題。
南海問題在中美關係中的作用難以評估，因為這從根本上取決於爭議本身如何發展，美國在對主權問題保持中立和參與管理爭議的不穩定性之間維持平衡是關鍵。如果不僅在過程當中而且在實質內容方面，美國與其他國家站在一起反對中國，南海有關爭議就會對中美關係產生大的影響，變成中美競爭的附加因素。從中國的角度來看，美國對其他聲索方的偏袒會強化一種看法，即美國更多地介入到中國的主權問題，不僅是台灣問題，而且基於與日本防務條約的同盟義務，也介入到東海有關爭議。要維持這種平衡，正如前奧巴馬總統亞洲政策高級顧問傑弗里·貝德所說，「在關於應追求哪些權利主張和如何為之的問題上，美國需要強調遵守國際規範的重要性」。
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