明清時中國海防觀念：安南是假想敵 故信心十足|水師| 海防

明代水師戰船模型（資料圖）中國式戰爭方式與中國式海防觀念（二）：以明清之交為例閉關政策和以內河貿易為主的經濟形態使得此際中國的遠洋貿易規模相當有限，因此缺少／發展遠洋海軍和推行海上擴張戰略的動力；至鴉片戰爭爆發前，中國海防的總體目標僅是維持守勢，進而以要港封鎖、海岸拒止、岸基反登陸作戰等陸上行動挫敗其攻勢；其水師淪為「保商靖盜」的海岸警察。漕運與明代海防體制早在漢唐時代，中國即不止一次有過建立水軍與大規模艦隊作戰的記錄。（東）晉末孫恩、盧循蜂起於浙海，以樓船與官軍相攻防；隋唐兩代東征高麗，皆以「舳艫數百里，浮海先進」。然而此際的「舟師」、「水軍」與現代意義上的海上力量或海軍相去仍多——按照E·B·波特的總結，後者應包含作戰艦艇、艦載武器、訓練有素的水兵、岸基設施、位置優良的基地、商業航運以及有利的國際盟約（《海上力量：一部海軍史》）。換言之，海上力量應當是確定的政治與軍事戰略指導下的一個要件齊備的系統，而艦隊只是諸要件之一；至於漢伐東越之水師（前111年）、隋征高麗之舳艫(612-614年)、唐戰熊津之艦艘(663年)，它們更像是為達到某種特定戰術目的而在短期內擴充的功能型武裝，且帶有濃厚的陸上戰爭色彩，故其艦模時大時小、建制時存時廢，在系統性和持續性上存在諸多欠缺。我們也可以自同一角度審視作為海上力量有機組成的海防系統(CoastalDefenceSystem)。本文第一部分已經述及，海上作戰的目標在於獲取制海權，制海權則可藉全面的「海上控制」(SeaControl)與消極的「海上拒止」(SeaDenial)而得實現。故所謂「海防」，實際上是指以達成單純的海上拒止為目標的水陸軍事力量及其行動，也就是鄭若曾所言的「固海岸，嚴城守」。和帶有更顯著跨海力量投送（海上控制）性質的「舟師」一樣，在「前哥倫布時代」的大部分時間，受惠於跨海入侵風險的不足，中國的海防體制在全面化和完備化方面進步遲緩，至明代方成大觀。據《海鹽縣圖經》載：「海上自有戍，蓋自漢始也。」此處所述浙海之戍係為捕盜所設，細目不詳。唐天寶元年(742年)，朝廷於登州、東牟設捉守；北宋康定元年（1040年），復於登州、澄海設水軍弩手兩指揮，並升登州廂軍平海水軍兩指揮為禁軍。登州岸防機構的常設可視為中國海防體系建制化的開端，但依舊囿於一隅。至12世紀，有南宋（11271279年）偏安於東南，背海立國，乃於福建、浙江、淮東等路分設沿海制置司，以其「肅清海道，節制水軍」，相較專守一地的先例已是大大進步。而元朝(1271-1368年)承襲宋制，於浙海、閩海、廣東等處分戌兵馬，設立衛所、海站，下轄戰艦水軍若干；至武宗(1307-1311年在位)時，北起山東、南至粵海的整個東南海岸皆有水陸兵馬常駐戍守，可視為海防系統基本成形的標誌。鑒於自13世紀起即有倭船來寇，此舉與「備倭」顯然不無關係。

日本海軍繪畫「明治元年天保山沖海軍天覽」，展現的是1867年春明治天皇在大阪天保山沖檢閱各藩獻納給國家的6艘軍艦（總排水量2000噸）的情形。這是日本歷史上第一次閱艦式。（現代艦船）「有限戰爭」：從日清戰爭到日俄戰爭按照麥金德（Sir. Halford Mackinder）在《歷史的地理樞紐》中的看法，在16世紀以前的「前哥倫布時代」，海上力量（艦船）的機動性在影響世界事務方面的作用並不顯著。那一時期，游牧民族的騎兵和駱駝隊從歐亞大陸中心的草原和沙漠地帶出發，對圍繞這一中心地帶的大陸和近海島嶼（也就是所謂外新月形地帶）構成威脅。而日本作為外新月形地帶東部邊緣的一個島國，雖然也曾為元朝遠征艦隊的跨海入侵陰影所籠罩，但並未被徹底征服，一直處於置身事外的狀態。到了19世紀中葉，伴隨著以海上力量機動性為工具的「哥倫布時代」趨近尾聲，以歐洲為中心的國際體系擴張到了東方。1853年7月，美國東印度艦隊司令佩里（Matthew Perry）率4艘「黑船」駛抵江戶灣，要求德川幕府「開國」；第二年，幕府被迫與美國簽訂《神奈川條約》，嗣後又發展為對歐洲列強普遍開國的《安政五國條約》。至此，日本被強行納入了世界體系。當代日本戰略學者江畑謙介曾經指出：「由於日本的領土100%為海洋所包圍，不依賴海上交通就無法生存，因而日本之為海洋國家似乎是天經地義的事，但對於日本向海洋的開發到底到了什麼程度，以及海洋與大陸究竟哪個才是日本的生命線，向來存在疑問。」這一描述概括了日本在地理上的兩大特徵：它既是海島國家，又臨近大陸。麥金德在1919年出版的《民主的理想與現實》中將日本定義為「濱外島」，他認為，濱外島在本質上和外圍海上強國（英美）屬於一個集團，它們都反對像俄國這樣的大陸強國獨佔歐亞大陸「世界島」（World Island），所以日本很自然地具有發展海上力量、成為海洋國家的傾向。地理上與海洋國家之間的親近感，後來成為著名的「脫亞論」的淵源之一。這種傾向不難解釋：日本雖然處於歐亞大陸的「濱外」，但和亞洲大陸相隔較大空間，如本州島距朝鮮半島就有161千米之遙；而整個日本東海岸只有少數平原，主要城市和人口集中帶都是面向太平洋而不是亞洲大陸。從這個角度說，日本既和中國一衣帶水，又與美國隔太平洋相望。不過無論是從歷史傳統還是安全形度而言，日本又不可能真正「脫亞」—它的四個主島綿延1932千米，相當於美國東海岸從北到南的全部長度，整個海岸線長達27370千米，還有3900個近地小島，最遠部分到達北回歸線附近。換言之，日本的海上防禦區足有北大西洋加歐洲那麼大，還要加上整個地中海。自硫球向南延伸的群島鏈構成一個長長的新月形地帶，靠近亞洲大陸最大的陸權國家中國的東側；而由亞洲大陸延伸出來的朝鮮半島突出在外，猶如一把刺向日本心臟的匕首：即使是出於自保，日本也必須時時關注亞洲大陸內部的權力分布。這種介于海陸之間的戰略位置和歷史傳統，為日本採取模仿英國的「海洋中心」戰略埋下了伏筆。

甲午戰爭期間，聚集於吳港的日本聯合艦隊。（資料圖）日本對英國的效仿和艷羨，一方面是因為後者同樣身為「歐洲西部一蕞爾島國」，卻能「做到國旗翻處，萬民欽仰；兵艦向處，無不懾服。數百年間，益國威於世界，其勢至今不衰」，而這種局面完全是因為英國能「唯水師論之真理，槖籥應用、微妙操縱」（肝付兼行：「海戰論序」）。對一個自然資源和人力極為貧乏、無從依靠原材料和市場的規模優勢實現現代化的國家來說，這種範例顯然極富吸引力。另一方面，英國從來沒有放鬆對陸上事務的關注，它在歐洲大陸扮演著制衡者的角色，時刻警惕著有單一強國要獨霸歐陸、對英國進行封鎖或入侵，這也頗合日本西窺亞洲的傳統。「黑船」來日的第二年，德川幕府就在長崎設立海軍傳習所，聘請荷蘭教官講授海軍戰術、炮術及航海要領。「王政復古」之後，明治政權延續了幕府的政策，繼續致力於擴充海軍、提升海洋能力。兵部省在1870年起草的《海軍更張建白文書》明確表示：「皇國是一個被分割成數島的獨立於海中的島國。如不認真發展海軍，將無法鞏固國防。」1883年，日本海軍將假想敵正式確定為中國，開始實行「第一期對清軍備擴張計劃」，其中首期擴充計劃為期三年，購買防護巡洋艦以下軍艦13艘；第二期擴充計劃則包括外購和自建3艘安裝320毫米巨炮的法國式海防艦「三景艦」，專門用來對付中國北洋海軍的「定遠」、「鎮遠」兩艘鐵甲艦。從1881年到1887年，日本海軍的經費增加了200%，到1889年《大日本帝國憲法》頒行、預算審議權由內閣轉交國會時，海軍年度預算已經高達930萬元，占歲出的11.7%。到1894年借朝鮮問題向中國啟釁時，儘管聯合艦隊仍舊沒有克制「定」、「鎮」巨艦的有效手段（新銳的「富士」級戰列艦剛剛開工），但在新型巡洋艦和速射炮的數量上已經佔據優勢。更重要的是，日本的海軍建設完全複製了英國皇家海軍的既有系統，從造船、人員訓練到遠航、後勤保障無不齊備，這也是日清戰爭日方海戰獲勝的主因。日清戰爭甫一結束，日本馬上開始了針對俄國的備戰，兵鋒直指正在借西伯利亞鐵路把手伸向遠東的羅曼諾夫王朝。1896年起，日本海軍開始實施為期十年的「對俄軍備擴充計劃」，目標是一支建成擁有6艘戰列艦和6艘裝甲巡洋艦的一線艦隊，所以也稱為「六六艦隊案」。「六六艦隊案」的第一期內容為新購2艘15000噸的「敷島」級戰列艦，第二期為增購2艘15000噸級戰列艦「朝日」號和「三笠」號，為確保技術的先進性，所有這些軍艦全都向英國船廠訂購。加上更早時候完工的「富士」級，6艘各安裝4門12英寸主炮的英式戰列艦構成了日俄戰爭爆發前聯合艦隊的主力。此時日本陸海軍軍費支出已經佔到年度預算的一半以上，到日俄戰爭爆發前的1903年，日本海軍艦艇總噸位已經從1895年的6萬噸增加到27.9萬噸。1902年，東京還與英國締結雙邊同盟，獲得了對俄戰爭所需的政治保障。在準備充分的情況下，日方才得以在1904－1905年短短一年半時間裡取得可觀的勝利，成為東北亞事實上的霸主。日清、日俄戰爭的勝利，表面上可以歸因於日本軍事準備充分、指揮籌謀得當、國家上下同心、軍人拚死用命等因素，而從戰略層面看，最大的明智之處在於打了一場資源投入集中、目標清晰明確的「有限戰爭」。首先，一舉投入全部海軍，在主要戰區建立區域制海，把注意力放在對敵方作戰平台（艦隊、要塞、海軍炮兵）、具有戰略意義的地理要點（要港、商埠、前進基地）以及陸軍登陸地帶周邊海域的有效控制上，摧毀敵方的作戰艦隊並封鎖其口岸。繼而利用此種區域制海權，以相對較少的地面力量佔領重要陸上目標（1894年時是朝鮮半島，1904－1905年時是整個南滿），實現階段性勝利。到此時為止，對手將面臨一種戰略兩難——如果他們不計損耗、投入足夠多的兵力和裝備，也許有希望在陸上逼退日軍；但因為主力艦隊已被消滅，無論如何都不可能實施跨海迂迴攻擊，更不可能威脅到日本本土，實際上無論如何都沒有希望達到完全的勝利。這種情況下，假如對手急欲減少損失，最保險的方案是談判媾和、接受日本方面的要價，而日本則藉此達成戰前設定的目標。

日俄戰爭期間，日軍攻克旅順口。（資料圖）以日清戰爭為例，豐島海戰爆發後，大本營草擬了以爭奪黃海制海權為主務、靈活機動的作戰計劃，預定以陸軍在朝鮮進行牽製作戰，聯合艦隊則在海上尋機殲滅北洋海軍，奪取黃海和渤海制海權。第二階段作戰則視海戰結果而定：如果海戰勝利、取得制海權，則立即輸送兵力在渤海灣登陸，在河北平原與中國陸軍決戰，攻佔北京；如果未能取得制海權、但中國海軍也不能控制日本近海，則派陸軍擊退朝鮮的中國軍隊，單獨佔領朝鮮；如果海戰失敗、制海權被中國控制，則在朝鮮前線執行攻勢防禦，先取得戰術勝利、再尋機將部隊撤退回國，加強本土防禦。當聯合艦隊在大東溝海戰中給予北洋海軍以重創、使後者喪失機動能力後，奪取制海權的目標宣告達成，陸軍自可以長驅直入。日俄戰爭的局面則要更複雜一些。東鄉平八郎大將麾下的一線兵力和以旅順港為基地的俄國太平洋艦隊大致相當，但俄方在開戰後調動波羅的海艦隊自歐洲來援，倘若這兩支艦隊能夠會合，日方即使有裝備和人員素質之優，也很難斷言一定可以取得正面交戰的勝利。所以，奪取制海權的關鍵在於能否各個擊破，搶在波羅的海艦隊抵達遠東之前先殲滅旅順艦隊。為達成此目標，日方可謂殫精竭慮，即嘗試過奇襲和誘敵戰，又實施了長期岸轟、沉船阻塞等效率不高的行動，其間還因為觸雷損失了2艘戰列艦，最後才由陸軍在付出慘重傷亡（傷亡達6萬餘人）的情況下攻克岸上要塞，以陸基火力將港內艦隻轟沉。至此，東鄉終於能夠集中力量準備與波羅的海艦隊的決戰。1905年5月27日，風塵僕僕的波羅的海艦隊（此時已經改稱第二太平洋艦隊）在朝鮮半島和九州島之間的對馬海峽與日艦遭遇，8艘俄國戰列艦有6艘沉沒、2艘被俘，戰死、燒死和淹死5000餘人，損失艦艇超過20萬噸，而日軍僅沉沒3艘100餘噸的魚雷艇。俄國至此再也無心戀戰，於當年9月在《朴茨茅斯和約》上簽字。應當承認，對19世紀末、20世紀初工業實力和軍事力量方興未艾的日本而言，即使是實現這種「有限戰爭」的目標也是相當吃力的。早在日俄戰爭爆發前，日本已經因為過高的軍費開支陷入財政危機，陸海軍軍費在歲出中占的比例從未低於過45%；日俄戰爭本身的花費則高達18.6億日元，直接導致日本國債從6億日元上升到24億日元，人均稅負從1903年的5日元上升到1906年的10日元。幸運之處在於，此際的中國和俄國雖然同為龐然大物，軍事動員能力和戰爭效率卻極其低下，不獨無法將人力、幅員、內線優勢等潛力轉化成現實的力量，甚至也無法把已有的軍事資源全部調動到戰區、對日方形成優勢。日清戰爭期間，日方在第一線的陸海軍兵力上一直與清方相差無幾；日俄戰爭期間，旅順俄艦的「要塞艦隊」策略使其對戰局發展未能發揮應有影響，陸上俄軍則時而集結混亂，時而逡巡畏戰，始終不能作為一個高效的整體發揮作用，才使得數量有限的日軍可以從容達成戰術目標。假使俄國不是因國內政治危機爆發、急欲停戰媾和，又或者前線俄軍指揮官更為膽大激進，則日方是否能收穫勝局還未可知。從「亞洲門羅主義」到「大正德謨克拉西」早在明治維新之初，即有一部分日本政治家和思想家基於「海外雄飛」的觀點，鼓吹對朝鮮和中國大陸進行侵略。對比當時日本的主要模仿對象英國，這一做法似乎有些突兀，不過從歷史上看，英國可以施行離岸制衡術的一個重要原因是大部分歐陸國家在疆域、人口以及軍事力量上的相似性，在這種格局下，西班牙、尼德蘭、法國乃至德國總是交替崛起的。一段時間裡，當一個中等規模的國家處於鼎盛狀態、開始對其他國家構成威脅時，英國可以從容組建制衡聯盟，在不直接投入陸上作戰和擴張的情況下對大陸強權進行遏制。而日本所面對的東亞大陸在歷史上始終是由一個單一強國中國控制的，這個國家曾試圖跨海入侵日本（元朝的忽必烈遠征）；19世紀中葉以後，居於歐亞大陸「心臟地帶」的龐然大物俄國也開始朝遠東擴張，這使得日本對自身安全處境估計的悲觀程度遠遠大過英國，在肢解中國、使其不足以統一東亞大陸以及遏制俄國方面也有著更大的衝動。另一方面，明治維新主要是由長州、薩摩兩大強藩的藩士主導推動的，薩摩藩因為臨近海洋，歷來有重視海軍的傳統，而長州藩一直是陸軍的把持者和大陸侵略的鼓吹者。為了爭奪對軍事預算以及中央政策的控制權，長州藩出身的一批陸軍軍人在推行大陸擴張方面可謂不遺餘力。明治重臣山縣有朋在1890年發表了一份《外交政略論》，可謂日本大陸擴張政策的指南。該文曰：「蓋國家獨立自衛之道有二，一為守衛主權線；二為保護利益線……大凡國家不得主權線及利益線，則無以為國，而今介於列國之間，欲維持一國之獨立，只守衛主權線，已決非充分，必亦保護利益線不可。」所謂利益線，指的是「與鄰國接壤並與我之主權安危緊密相關之區域」，其焦點在朝鮮和滿洲；如果別國侵入利益線，必須以強力「排出」之。日俄戰爭結束之際，日本剛好實現了這一目標。但美國恰好也在此際鼓吹「門戶開放」政策，希望維護「各國對華商業上之機會均等」，並且「為得此項機會均等」，需要「保持中國領土及行政之完整」，言下之意必須阻止任一國家在中國的獨佔性經濟和政治利益。於是日俄衝突的結束也埋下了日美矛盾上升的伏筆。1911年，參加過日俄戰爭的海軍大學教官佐藤鐵太郎出版了一部厚達900頁的著作《帝國國防史論》，提出了「疏遠自衛，熱衷侵略，必寬亡國之基」的觀點。佐藤認為，最適合日本的國家戰略是「海主陸從」，應當「節制擴充軍備之費，將其用於致力生產事業之進步，所引致之資本增加自可維持國運之伸張」。這個思路實際上是對英國國家戰略更高層次的模仿：停止耗費巨大的陸上擴張，把注意力放到發展海洋經濟上，並以發展海洋能力來帶動鋼鐵、機械、電氣、光學、通訊各個產業的進步，增進國家財富、提高人民收入。佐藤還認為，日本沒有必要保留數量過大的陸軍，因為威脅國運的並非陸上入侵、而是海上封鎖。在日俄戰爭奠定了日本海軍在東亞的優勢地位後，東京在軍備方面只需要繼續鞏固海上優勢，而裁減陸軍不僅節省了開支，還可以提供勞動力和國內市場。對外交問題，佐藤也有他的見解：日本應當扶植並聯合中國，抵消俄國南下的野心；在此情形下，日本扮演的是英國的角色，中國則相當於腓特烈大帝和俾斯麥的普魯士，海權與陸權相互配合、相互補充。

1914年時的「金剛」號戰列巡洋艦（資料圖）佐藤的觀點代表了明治維新以來日本政界和軍界的一種和平擴張思想：他們希望將日本經濟的基礎轉移到遠航貿易和商業開發上，藉助日本在東亞的特殊地位，開發這一地區的資源和市場，同時節制武力、削減軍費開支。但和平擴張在實施上有幾大問題：首先，作為後發國家，日本所面對的亞洲在政治和經濟上已經為歐洲帝國主義列強瓜分完畢，要在這樣一個格局中佔據一席之地，就必須提升硬實力。但佐藤鐵太郎們的「和平擴張」需要足夠的剩餘資本、確實的原材料產地和市場，這很難在短期內獲得，較為直接的方法只有重新洗牌，依靠武力改變既有的勢力範圍分布，這與大陸擴張政策不謀而合。此外，日本在日清、日俄戰爭中之所以能獲勝，與英美兩個海洋國家在財政和外交上提供的支持是分不開的，而這兩個國家（尤其是美國）對亞洲秩序有自己的主張，不可能容忍日本獨樹一幟，於是「海主陸從」路線可謂先天不足。1905－1907年，美日兩國一度處於戰爭邊緣，老羅斯福總統派遣「大白艦隊」進行環球航行，以威懾日本。在此背景下，圍繞1906年開始起草的《明治四十年帝國國防方針》，日本軍政兩界爆發了激烈的爭論，核心是以俄國還是美國為第一假想敵，以陸軍還是海軍為主要的發展方向。由於爭論雙方勢均力敵，最終出爐的是一個妥協案：俄國和美國分別被設定為第一、第二假想敵，陸軍擴充案以平時25個、戰時50個師團為目標；海軍則要建立相當於美國七成實力的一線艦隊，即8艘戰列艦加8艘裝甲巡洋艦。在此之後，陸海兩軍為爭奪有限的預算，繼續展開傾軋。8艘戰列艦加8艘裝甲巡洋艦的建軍方案也稱為「八八艦隊案」，它是佐藤鐵太郎和另一位海軍戰略家秋山真之通過精細的計算導出的。佐藤和秋山認為，日本的財力不足以支撐一支可以在整個太平洋對美國海軍採取攻勢的艦隊，所以海軍在日美衝突中應當採取守勢，兵力以滿足控制本土周邊海域及與大陸之間的交通線為限。美國海軍分布於太平洋和大西洋兩個方向，需要同時保有兩支大艦隊，如果日本海軍在規模上達到美國的七成，就可以壓倒僅佔總實力五成的美國太平洋艦隊，贏得海戰的勝利，或令對手放棄主動進攻的意圖。但這個方案需要的資金相當可觀，勢必與汲汲於擴充陸軍師團的「大陸政策」擁護者發生矛盾。實際上，海軍大將山本權兵衛的內閣剛剛在1913年底通過高達1.54億日元的海軍預算案，就被山縣有朋聯合陸軍軍人與立憲同志會搞下了台，預算案也被廢止。

1930年時的「加賀」號航空母艦（資料圖）與之相反，大陸擴張的擁護者獲得了現實中的機會。1914年第一次世界大戰爆發，日本對德宣戰，不僅把這個重要的商業競爭者完全驅趕出了亞洲，而且利用英法等國忙於在歐洲廝殺的機會，取得了獨佔中國市場的地位。1917年日本商品出口總額達10.88億日元，出超6.15億元，在超額利潤刺激下，社會生產全面攀升，化學、輕工、電力業產值普遍增加4～5倍以上，鋼產量1917年為79.3萬噸，居世界第9位；船舶保有噸位達23萬噸、居世界第4位。特別引人注目的是，日本由傳統的債務國一下子變成了債權國，外債由19億日元降為16億日元，對外債權卻由8.1億日元猛增到43.7億日元，戰前就已高度膨脹的「大陸擴張」野心受到刺激，發展的更加熱烈了：1914年11月，日軍攻陷德國在遠東最大的軍事基地青島；1915年1月，駐華公使日置益向袁世凱提出了旨在控制中國的「二十一條」，並於5月8日得到北京政府承認，徹底滅亡中國的浪潮達到了頂峰。美國第一個站出來反對日本獨霸中國的企圖。1915年10月，海軍部長丹尼爾斯簽署了一項總預算5億美元、時長5年的海軍擴充計劃，後經修改成為著名的「三年造艦計劃」，從1919年開始實施，內容包含新建10艘超無畏級戰列艦和6艘戰列巡洋艦，比當時日本擁有的新型主力艦（1艘無畏級、4艘超無畏級戰列艦和4艘戰列巡洋艦）多一倍。作為回應，帝國國會不得不於同年通過了作為「八八艦隊案」第一階段的「八四艦隊案」，先將海軍兵力增加到8艘戰列艦和4艘戰列巡洋艦，1918年度預算中再度增加2艘戰列巡洋艦，成為「八六艦隊」。到1919年6月，終極版的「八八艦隊」預算案終於獲得通過，計劃在1927年前完全建成，屆時海軍一線主力將增加到艦齡不滿8年的戰列艦8艘、戰列巡洋艦8艘，同時還保有艦齡超過8年但不滿16年的二線主力艦8艘。但這一計劃僅能保證海軍實力在1923年左右與美國大致對等，如果美國再增加新的造艦計劃，日本的財力已不足以應付。1920－1921年，資本主義世界發生了「一戰」後第一次經濟衰退，日本1920年的出口貿易額比1919年下降了近40%，而1921年度財政總預算15.34億日元中，僅軍費就佔了49%（其中海軍軍費4.82億元），又回到了日俄戰爭前竭澤而漁的狀態。美國經濟受到的影響也很嚴重，雙方遂一致同意舉行國際會議、重新商定太平洋-遠東地區的國際秩序和海軍軍備限制，這就是始於1921年底的華盛頓會議的初衷。在這次會議上，反對大陸擴張、主張對美克制的海軍大臣加藤友太郎力排眾議，接受了英美日主力艦總噸位5：5：3的方案，換取英美兩國承認日本在西太平洋的地位，尤其是對原德屬太平洋島嶼的佔領。1922年《華盛頓條約》正式達成，世界海軍進入了長達十四年的「海軍假日」。「海軍假日」初期是日本近代史上和平擴張主義佔據上風的少數時代之一。「大陸政策」的鼓吹者因為「一戰」末期無功而返的西伯利亞遠征宣告失敗，暫時處於蟄伏期、支持「政高于軍」（Civilian Control of the Military）主張的海軍大臣加藤友三郎，與出身經濟學家、記者和民主派政黨的原敬、幣原喜重郎、濱口雄幸等首相對外推行間接控制中國的緩和路線，對內注重經濟、民生問題，其代表性的政策為「協調外交」，即在中國和太平洋秩序問題上尊重華盛頓體系，以談判和協調的方式解決問題。明治時期以軍人和保守貴族集團後台身份出現的元老階層此時已經日益凋零，其中的僅存者西園寺公望公爵轉而成為遏制軍事擴張主義與民粹主義、推行親英美的和平外交路線的代表人物。由於這一時期主要是由大正天皇統治，所以也被稱為「大正德謨克拉西」時期。
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