行政許可是一種戒不掉的癮:從網約車說起

盼望著，盼望著，網約車辦法終於出台了。該辦法的出台，讓小夥伴們再次見識了行政許可的強大力量。綜觀網約車辦法，不難發現該辦法的基本骨架是「三證」，即對人、車、戶分別設定了許可，也就是說要想做網約車，司機要拿一個證，車輛要拿一個證，平台企業也得拿一個證，只有三證齊全，才能上路拉活兒，否則，就是「三黑」，即黑司機、黑車、黑平台，後果會很嚴重。

在互聯網+的加持下，曾經的黑車「愈挫愈勇」，從一個沒有「身份證」的黑戶，變成了一個龐然大物，獲得了市場和老百姓的高度認可。為什麼搞「三證」齊飛？熟悉行政許可法的小夥伴都知道，國務院各部委是無權設定行政許可的。交通部門如果想採用行政許可的方式管理網約車，就必須用盡洪荒之力死死抱住國務院的412號令。畢竟，在國家層面，除了國務院的412號令之外，還沒有出台過任何一部專門規範出租汽車的法律或者行政法規。交通部門只有把國務院的412號令作為上位法依據，才能巧妙地通過細化解釋的方式為網約車的行政許可找到一個合法的理由，而不必冒著公然違反行政許可法的風險去設定許可。也就是說，唯有通過「借殼」，才能讓網約車許可合法化。但是，借殼不是那麼好借的，也是要付出代價的。國務院412號令分別對人、車、戶設定了許可，把412號令作為上位法依據的副作用就是，一下子得給網約車整出三個行政許可來，這在以前根本不是事兒，但是在國家深入推進行政審批制度改革的大背景下，不僅沒減少行政許可的數量，反而變戲法似的批量增加了三個行政許可，可想而知，交通部門也是壓力山大的。這時候，小夥伴可能會問，滴滴不是曾經建議過「政府管平台，平台管司機和車輛」嗎？如果採納滴滴的建議，就可以只增加對平台的那一個許可，省掉對車和人的許可。這樣交通部門不就能實現自我減壓了嗎？何樂而不為呢？據接近交通部門的小夥伴透露，交通部門似乎考慮過選擇性解釋國務院412號令，即只規定平台的許可，把人和車的管理放手交給平台，但是很可能交通部門考慮了更多的因素，權衡各種利弊之後，還是一狠心、一咬牙就搞出了三個行政許可來。其中一個原因是，如果只規定平台的許可，本身就是對國務院412號令的違反，因為國務院412號令白紙黑字寫得很清楚，是三個許可，不是一個許可。既然國務院在十多年前就高瞻遠矚地給出租汽車設定了三個許可，交通部門有什麼理由不好好珍惜好好利用呢？既然交通部門要把國務院412號令作為上位法依據，那有什麼必要一面將其視為「尚方寶劍」，一面又偷偷的說這把寶劍有質量問題，這不是自己打自己臉么？於是，國務院412號令被整體「借殼」，網約車「三證」齊飛。可以不用許可方式管網約車嗎？至少從交通部門面臨的局面來看，交通部門似乎很難繞過行政許可這道坎。在這些年，滴滴、優步等平台都是以互聯網平台和分享經濟的代表自居的，尤其優步還曾在很長一段時間內稱自己從來都是安靜的美男子（叫車軟體），不是什麼承運人，這就意味著平台企業在法律定位上很可能屬於中介組織。並且這個中介組織還不是傳說中的「土老帽」，而是在互聯網+背景下產生的新型中介組織。對於這樣的新生事物，交通部門可能不具有主管權，其他部門恐怕也不具有主管權。這時問題就來了，到底應該誰來管滴滴、優步等平台企業呢。據說，民間流傳著兩個完全不同的版本，一個版本說，好多部門都在搶對平台企業的主管權，最後交通部門大發神威，衝破重圍，獲得了主管權。另外一個版本則相反，說各部門都很謙讓，幾乎一致性認為專車市場是一個「燙手的山芋」，誰都不願意管平台企業，後來交通部門在極不情願的情況下扭扭捏捏地接下了主管權。有好事者曾試圖向接近交通部門的小夥伴打聽兩個版本的靠譜度，可是萬萬沒想到這次的結果很讓人失望。姑且不管兩個版本的靠譜度，反正最終的結果都是交通部門很榮幸地成為了平台企業的主管部門。究其原因，很重要的一點恐怕是，交通部門是距離專車平台企業最近的一個部門，也是經常還躺著中槍的部門，專車的一舉一動都跟交通部門主管下的傳統出租汽車牽扯著關係。而且穿著「專車」馬甲的那些數量眾多的私家車，一直都被交通部門視為「黑車」進行嚴厲打擊的。只是誰都未曾料到，在互聯網+的加持下，曾經的黑車「愈挫愈勇」，幾乎一夜之間，從一個沒有「身份證」的黑戶，變成了一個龐然大物，獲得了市場和老百姓的高度認可。但是，互聯網專車再大再強，都無法擺脫自從出生以來就被扣上的「黑車」大帽子，作為專車的新晉主管部門，交通部門感受到了互聯網專車行業做夢都想獲得合法身份的強烈渴望。至此，就出現了這樣一個局面，互聯網專車作為新生事物，急切希望獲得合法身份，同時，交通部門作為新晉的主管部門，又急切希望獲得合法權威。權威從哪兒來？按照傳統的監管思路，權威首先從行政許可來。只要給了平台企業一個經營許可，平台企業自然就成為了交通運輸經營者，進而就成為了承運人，一旦成為承運人，平台企業想不讓交通部門管都不行了。還有，成為承運人，也就意味著平台企業具有了合法身份。如此兩全其美的絕妙辦法，是不是給大家一種霸氣側漏的感覺？在這樣一種邏輯思維指引下，交通部門有著強勁動力採用許可方式管網約車，而無巧不成書的是，國務院412號令又正好給出租汽車設定了三個許可。接下來的劇情就順理成章了，交通部門與國務院412號令相逢一笑，Duang的一聲，通過細化解釋的方式規定網約車三個許可的思路就誕生了。「三證」的條件可以簡化嗎？搞「三證」齊飛或許是交通部門的無奈之舉，但是，仔細想想，「三證」的條件和程序似乎是可以簡化的。看完網約車辦法對「三證」的規定，小夥伴們都有一種驚呆了的感覺，實在是太複雜了。以平台為例，線上得去省里申請，還得把申請結果拿到各省展示，線下就更不輕鬆了，得一個市縣一個市縣跑，不行萬里路，就拿不到全國通行證。表面上看，出租汽車的地域屬性導致交通部門把網約車的事權放在了各市縣，平台企業必須接受各市縣的監管，但是，如果往深里挖，則可能會發現，一方面，這反映了網約車管理的事權在交通部、省級交通部門和市縣之間的縱向劃分，或許前面兩個主體都不願對網約車管理介入太深，或許市縣天然認為網約車管理本就是地方事權。另一方面，交通部門很可能吸取了其他行業管理互聯網平台企業的經驗和教訓。互聯網的強大整合力量，導致互聯網平台很容易形成覆蓋全國的「大腕」型企業，一旦成為「大腕」，平台就容易變得傲嬌，其他行業的主管部門已經不止一次吃過這些「大腕」型企業傲嬌的虧。為了防止此類現象重演，交通部門很巧妙地借地域屬性，在把網約車管理事權一股腦交給市縣的同時，實際上也把整個交通系統的基層力量都動員起來了。這就形成了各市縣直接面對平台企業的局面，各市縣小夥伴沖在第一線，你平台企業再大再有能量，有啥事你都得先去找各市縣的小夥伴，各市縣的小夥伴稍微一努力，就能把平台企業從「傲嬌的大腕」變成「乖順的小綿羊」。再來看「三證」的條件，把網約車「三證」的條件跟傳統出租汽車「三證」的條件稍作對比即可發現，兩者長得很像。難怪有評論戲稱，網約車辦法的出台，讓平台企業情不自禁向傳統出租汽車深情開唱:「長大後我就成了你」。「三證」條件的繁簡，實際上反映了管理網約車的路徑選擇，即是選擇讓網約車背著傳統出租汽車的沉重包袱艱難前行，還是選擇在傳統出租汽車之外，認可小（個體化經營）、快（效率高）、靈（價格靈活）、廣（多層次經營）、活（市場反應敏捷，創新能力強）的新型出租汽車經營模式。最終網約車辦法規定了複雜的「三證」條件，意味著選擇了前者，如果各市縣再增加一些條件，網約車行業的「緊箍咒」就會越戴越緊，市場活力將會越來越小。今後的很長一段時間，網約車監管的一項辛苦活，恐怕就是怎麼樣給「三證」減負，讓網約車煥發「第二春」。能戒掉行政許可嗎？粗略數了數網約車辦法中與行政許可相關的法條，大概有19條，幾乎佔了總數（40條）的一半。再數數網約車相關的行政許可，除了作為「骨幹」的「三證」之外，還有營業執照、稅務登記證、組織機構代碼證、互聯網信息服務備案證明、駕照、車輛行駛證等一長串許可。如果仔細算算「三證」中蘊含的許可數量，小夥伴們會有驚人發現，表面上看只有「三證」，但是平台企業如果要在全國開展業務，就得到各市縣申請許可，如果算上全國所有市縣的數量，那麼平台就得申請兩千多個許可。多麼驚人的一個數字，小夥伴們有沒有被驚著？有興趣的小夥伴還可以查閱查閱交通行業的諸多法規，尤其是《道路運輸條例》《水路運輸條例》《出租汽車經營服務管理辦法》，這些法規中有大量法條跟行政許可都「沾親帶故」，有的是正面規定行政許可的條件和程序，而且幾乎是人、車（船）、戶三證齊全，有的是反面規定未經許可擅自從事運輸經營應當承擔的法律責任。有閑的小夥伴還可以統計統計這些許可相關法條的數量占整個法規的法條總數的比例，讓自己繼續震驚震驚。總體來說，行政許可構成了道路運輸和水路運輸的制度基石和框架，如果沒有了這些行政許可，道路和水路運輸的制度體系極有可能瞬間坍塌。我們不妨將行政許可的這種現象稱為「行政許可生態」。實際上，道路運輸和水路運輸行業或許僅僅反映出了「行政許可生態」的冰山一角，在各行各業恐怕都已形成了根深蒂固的「行政許可生態」。在這樣一種「行政許可生態」中，小夥伴們習慣性地先通過設定許可禁止所有人干某件事，例如，如果設定出租汽車駕駛員許可，那就首先意味著所有人都不能做出租汽車駕駛員了。但是，大家不用擔心，設定許可同時還意味著，如果你具備了某些條件，你就可以做出租汽車駕駛員。當然，你是否具備了出租汽車駕駛員的條件，不能你說了算，得交通部門的小夥伴說了算。這樣問題就來了，你如果想做出租汽車駕駛員，你就得去交通部門提出申請。這裡的申請是一個正確的法律表達方式，如果通俗一點兒，實際上就是你得去求交通部門的小夥伴。求一次，是個案，如果各行各業都得去求，那就逐漸形成了一種覆蓋整個行政管理系統的「求人文化」。這個求人文化有一個很高大上的法律表達方式，即依申請的行政行為，說白了，就是你不來求我，你就別想干這件事。上面所說的「對所有人禁止」和「向符合條件的人開放」，只是「行政許可生態」的第一層次。深扒一下，還能發現第二層次。不符合條件的人如果未經許可擅自做了某件事，就屬於違法，就得承擔嚴重的後果。對於私家車而言，未經許可私自拉活兒，就是典型的黑車，一旦被交通部門的小夥伴發現，就會「罰你沒商量」。這就意味著，在「行政許可生態」中，如果給某個行業設定一個許可，這個行業就被「一刀切成兩半」，一半合法，一半違法，為了捍衛合法的那一半，就得努力打擊違法的另一半。如果你想要取得合法的身份，那你就得服從「求人文化」，如果你不願意求人，那你就得天天繞著負責執法的小夥伴們走，並做好隨時被抓的心理準備。在「行政許可生態」下形成的求人文化的籠罩下，小夥伴們已經養成了對行政許可的高度依賴症。如果「行政許可生態」坍塌了，小夥伴們會覺得心裡空空的，沒著沒落的，彷彿失戀一樣。也就是說，如果不搞行政許可，小夥伴們恐怕會缺乏及時適應和調整的能力，也會缺乏主動適應和調整的心態。從另外一個視角看看，這反映了小夥伴們目前還身處「行政許可生態」中，擁有行政許可的邏輯思維，掌握著行政許可的管理能力，坐在辦公室里等待著別人上門求著辦事，甚至有小夥伴發出豪言壯語，「除了搞許可，我啥都不會」。許可能力的過分強大，以及對許可的過度心理依賴，恰好反映了事中事後監管和公共服務能力的深度欠缺。小夥伴們似乎不知道也沒想過該怎麼樣走出辦公室，去主動做好事中事後監管和公共服務。一言以蔽之，工作在行政審批制度改革的大時代，小夥伴們還在啃行政審批的老本，卻沒心思也不知道該怎麼去補自身思維、能力和心態的短板。寫到這裡，突然很心疼小夥伴們，或許真的不是小夥伴們不願意放棄行政許可，而是想戒掉這種癮，實在是太難太難了。「行政許可生態」的形成絕非「一日之寒」，恐怕唯有對自己狠一點兒，下定決心，持之以恆推進行政審批制度改革，方能徹底擺脫行政許可這樣一個生態體系。（本文純屬個人觀點，不代表任何機構立場）
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