制度選擇中的交融：比較視野下的中國人大

作者簡介：孫力(1955-)，男，復旦大學法學博士，現為南京政治學院上海校區教授，博士生導師，國務院特殊津貼和軍隊專業技術一等崗位津貼獲得者，國防大學馬列所特邀研究員，上海交通大學、華東政法大學、華東師大、上海市委黨校兼職教授，武警政治學院學科建設指導專家，中國科學社會主義學會常務理事，上海市科學社會主義學會副會長，上海馬克思主義研究會、政治學會、中國特色社會主義理論研究會常務理事，主要研究方向為中國政治

內容提要：中國的人民代表大會制度是代議制發展進程中的一朵奇葩，把它簡單地作為一院制來認識是不準確和不深刻的，它開拓的是一條新路，構建了代議制歷史進程中前所未有的廣闊制度空間。人民代表大會是按照一院制設計的，但在它的發展進程中，又逐步地融入了兩院制的一些優勢和特色，創造了獨特的「兩會制度」，大大提升了這一制度的表達和整合能力。中國人大制度另一個鮮明特色，就是把代議民主與中國特色的協商民主結合起來。用協商民主補充和完善代議民主是當代民主政治的前沿課題，在這一點上，中國恰恰走在了前列。人民代表大會制度也超越了代議制的間接民主，這一制度在自己的發展進程中逐步培育了與間接民主相耦合的中國特色的直接民主，使其相得益彰。

代議制是現代民主政治的基本支撐，儘管民主政治可以追溯到兩千多年以前的古希臘，乃至可以在原始社會就找到恩格斯所說的「在古代自然長成的民主制」[1]，但它的現代激活和成長，是以代議製為基礎的。正如同列寧揭示的：「沒有代表機構，我們不可能想像什麼民主，即使是無產階級民主」[2]。因此，民主儘管具有多方面的要素和涵義，但離開了代議制，民主就無法與現代國家相契合。縱覽當今世界，代議制無不成為現代政治合法性的基本來源和現代國家管理的基本支撐。直接選舉、全民公決、基層民主等，實際上都是圍繞著代議制這一民主的主幹而展開的。並且，從可以預見的未來考察，代議制依然是不可取代的。正是從這一意義上說，加強代議制的建設，對於民主政治和現代社會的發展具有十分重要的意義。

中國的人民代表大會制度，可以說是代議制發展進程中的一朵奇葩，把它簡單地作為一院制來認識，或者就定位在代議民主，其實是不準確和不深刻的。人民代表大會在一院制與兩院制各自優勢的萃取、代議民主與協商民主各自長處的兼蓄、直接民主與間接民主各自利弊的權衡上，開拓了一條新路，從而構建了人民代表大會制度較為廣闊的制度空間，認識這一點，對於我們進一步完善人大人大制度和充分發揮其制度設計的功能，是很有裨益的。

人民代表大會是按照一院制設計的，但在它的發展進程中，又逐步地融入了兩院制的一些優勢和特色。中國創造了獨特的「兩會制度」，開拓了很大的制度運行空間。

代議制度在歷史的進程中逐步形成了一院制和兩院制兩種基本的類型，儘管歷史上還曾經出現過三院制、四院制等形式的代議制，但政治實踐證明，一院制和兩院制是最妥當和適用的選擇，因此而構成當今代議制的兩種基本類型。

一院制和兩院制並不具有意識形態意義上的制度屬性，社會主義無論實行一院制還是兩院制，都不會影響到其根本原則和屬性。

一院制和兩院制不能夠相互取代而形成並駕齊驅的態勢，與其發揮民主功能的特點相關。一院制對於民意的代表和整合的突出優勢，是其效率較高和具有更集中的權威性。兩院制的優勢主要在於增加了利益整合渠道，同時還增加了立法和決策的審慎性。可以看出，一院制的優勢對於兩院制來說，恰恰是其比較薄弱的環節；同樣兩院制的優勢也是一院制的弱項。這些特點使得它們都獲得了順暢的發展空間。

在現實的政治制度選擇中有一個比較明顯的傾向，即發達的西方國家通常都選擇了兩院制，例如，組成「七國集團首腦會議」的美國、日本、德國、英國、法國、義大利和加拿大，都實行的是兩院制。而發展中國家則大多選擇一院制。這種選擇的背後，是社會發展的狀況和國情的需求。發達國家已經具有了比較高的經濟社會發展水平，利益的協調成為社會必須優先考量的重大問題，用兩院制來均衡利益和謹慎決策正好與之相契合。對於發展中國家來講，由於社會發展水平較低，不僅經濟發展是頭等重大的事情，國家的統一、民族的團結、社會的穩定等，都是刻不容緩的歷史使命。在這樣的背景下，一院制突出的權威、效率以及集中統一性，都為解決這些難題提供了強大的支撐。

中國對人民代表大會一院制的選擇，是與其國情的社會發展狀況相適應的。近代以來，中國也曾經出現過兩院制，但最終棄之不用。不僅中國共產黨，孫中山也是以國民大會一院制來立國的。因此，中國一院制的選擇是與國情和社會發展狀況，而不是與社會主義屬性的契合。

中國共產黨把一院制的選擇，同獨特創造的政治協商會議制度有機結合起來。新中國政治制度首先由政治協商會議來建構，這具有鮮明的中國政治特色。人民代表大會這一根本的政治制度確立以後，政治協商會議並沒有消亡，而是作為各界人士參政議政，發揮中國特色協商民主功能的重要制度與人民代表大會相契合。經過六十多年的發展，中國逐步形成了獨具特色的「兩會制度」。這是對代議制度的一個獨特創新，超越了既有的一院制和兩院制，比較有效地將兩者的優勢結合起來。

一方面，「兩會制度」具有一院制的優勢。人民代表大會是國家最高權力機關和決策機關，政治協商會議不是另外一院，不與人大構成制衡制約的關係。從這一點來說，人大完全能夠充分發揮效率較高和具有集中統一的權威性。這是與中國具有的發展中國家的特點相適應的。

另一方面，「兩會制度」又能夠融入兩院制謹慎決策和擴大利益整合渠道的特點。政治協商會議的一個重要職能，就是「對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。」[3]即是以協商的形式而不是以制衡和制約的形式來影響國家的重大決策。政協是通過「提案」而不是「議案」向人大或政府就國家大政方針、社會生活等重大問題提出意見和建議。雖然提案沒有法律的約束力，但作為民主參與和監督的一種形式，也能夠發揮其相應的作用，政治實踐已經證明了這一點。特別是「兩會」確立起的同期召開的機制，為人大能夠更加民主科學決策提供了有利條件。

政協按照社會界別來整合民意，是對人大以人口為基礎整合民意的補充。這些社會界別，尤其是民主黨派，是中國政治生活中十分重要的民意渠道，對當代中國的社會發展起過重要作用。這種整合機制既有歷史的深厚根基，也有現實的強大需求，所以成為中國民主政治獨特的優勢。

很顯然，中國這樣將一院制與兩院制的長處加以融合的制度設計，具有更加廣闊的運行空間和堅實的合法性基礎。換句話說，拷貝現有的其他代議制是無法與這一制度相媲美的。當然，這並不意味著它的至臻至善。制度設計與制度功能的發揮並不能夠等同。正如我們說看到的，中國在民意整合和決策中依然還存在著諸多的不足和問題。從總體上來分析，這一制度機制在決策效率和集中統一的權威性上是相當強大的，而在謹慎決策和權力的制約方面就要薄弱得多。這比較明顯地從決策的不完善和失誤，特別是腐敗的盛行上體現出來。

對「兩會制度」的分析可以使我們認識到，這一制度提供了超越現存的一院制和兩院制的制度空間，能夠發揮出更強大的民主功能，但並不等於它就能夠自然地發揮出來，因此，需要我們在對其進行現實功能的考量中，找到制度改革和完善的方向。這既不是簡單地堅持現有制度，更不是力圖否定現有制度，而是走出制度成長的新路。

代議民主是議會制度的實質。中國人大制度具有的一個鮮明特色，就是把代議民主與中國特色的協商民主結合起來。用協商民主補充和完善代議民主是當代民主政治的前沿課題，在這一點上，中國恰恰是走在了前列。

議會是代議民主的載體，這是在民主政治的發展進程中逐步確立起來的。代議民主強大的合法性資源和功能是毋庸置疑的，馬克思主義的經典作家對此也做過諸多肯定性的評價。馬克思曾經談到：「普選權就等於英國無產階級的政治權力，因為在英國，工人階級占人口的絕大多數，……在這裡，實行普選權的必然結果就是工人階級的政治統治。」[4]毫無疑問，以選舉為基礎的代議制是人類政治文明的一大進步，它意味著無論什麼樣的統治者，都不能夠再無視人民的需求和期盼。當然，人類的進步並不是一帆風順的，選舉和代議制在資產階級的掌控下，並沒有達到它應該達到的水平。恩格斯後來在《家庭、私有制和國家的起源》中進一步分析到：「在現今的國家裡，普選制不能而且永遠不會提供更多的東西。」[5]

作為資本主義政治發展的歷史性成就，代議制在發揮了它的歷史功能後，其局限性也日益顯現。然而，正如馬恩所說：「資產階級除非對生產工具，從而對生產關係，從而對全部社會關係不斷地進行革命，否則就不能生存下去。」[6]當代西方對代議制的反思以及對其缺陷的彌補，就反映了這樣一種態勢。協商民主就是對代議民主進行反思和彌補的重要嘗試。

當然，不能夠簡單地把西方的協商民主與中國的政治協商或協商民主等量齊觀，這不是科學和嚴謹的態度。中國人非常熟悉自己政治發展進程中的協商行為，「有協商—無選舉」可以說是中國歷史演進中的一個政治發展特色。相比較而言，西方是以選舉拓展了它近代以來的政治文明進程，中國沒有用選舉來拓展自己近代的政治發展，這當然是十分遺憾的事情，但中國的協商行為，卻在一定程度上彌補了選舉缺失帶來的負面效應。正如同西方選舉扮演的政治發展正能量角色一樣，中國的協商也充當了政治進程中的正面角色，並且同樣可以追溯很長的歷史淵源。中國古代的朝議制度就具有協商屬性。

中國在社會主義的代議民主確立之前，中國特色的協商民主發揮了十分重要的作用。比如中國共產黨建立抗日邊區人民政府實行的「三三制」模式，即在共產黨領導的邊區參議會和政府組成人員中，共產黨員佔三分之一，非共產黨的左派進步分子佔三分之一，中間派佔三分之一。中國共產黨主要是通過政治協商而不是通過選舉來實現「三三制」結構的。

1946年抗日戰爭結束後召開的政治協商會議，開始了中國政治協商的國家制度建構。1949年召開新的政治協商會議，是中國協商民主政治發展的偉大里程碑，不僅使協商民主在中國真正得以確立，而且完成了一個獨特的歷史性創舉：主要以協商民主而不是選舉民主為基礎來建立新的國家。

協商民主深刻地滲透到中國的政治生活當中。從特定的視角觀察，中國的協商民主對培育中國的選舉民主和代議制起到了積極的推動作用，因此，當人民代表大會的社會主義代議制建立起來以後，協商民主的制度機制還要繼續發揮其功能，這也是符合歷史和現實的必然選擇。不僅從人大制度的外部來看，有政治協商會議與之契合形成如前所述的「兩會制度」，還需要加以特彆強調的是：中國的人民代表大會制度自身也充分運用了協商民主的方式來實現它的一些重要功能，使之能夠更加完整、全面地整合各個民族、各種社會群體的意願。從民族的整合來看，按照選舉法規定，全國人大的代表不超過3000人，平均大約43萬人才能夠選出一個全國人大代表。而56個民族中有一半以上的少數民族總人口都達不到這一數目。即使全民族都投同一個人的票，也不能夠將他選入全國人大。然而，全國人大始終保持了每一個民族至少有一個代表出席全國人大，這恰恰是協商民主而非票決民主的成果。同樣，女性的佔比、基層一線工人農民的佔比，某些特殊群體如農民工的代表等等，都是運用協商而不是選舉的方法而使之比較合理。因此，從代議制組織結構的代表性上來說，人民代表大會制度遠遠超越於西方的代議機構，這恰恰是以中國特色的民主協商為基礎的。

在重大決策方面，如立法工作，也充分發揮了民主協商的功能，絕不僅僅局限於在議會內部的討論和表決。以《物權法》的制定為例。全國人大在這一法律的制定過程中，廣泛聽取社會各方面的意見。2005年7月將《物權法草案》向社會全文公布，共收到人民群眾提出的意見1萬多件，並先後召開100多次座談會和多次論證會，充分聽取基層群眾、專家學者、中央有關部門等各方面的意見，還組織了到一些地方的專題調研，吸收各方面的合理意見和建議，對草案反覆研究修改，僅全國人大常委會，就對草案進行了六次審議。[7]

在國家制度的層面上，與人民代表大會相耦合的政治協商會議的全國委員會，由黨派、團體、方面及特邀四個方面、34個參加單位的2000多名委員組成。這樣的一個組織架構，為代議民主與協商民主的耦合提供了有力的組織支撐。儘管西方發達國家已經在協商民主的理論研究和闡釋上做了不少工作，但未見其在組織建構和政治實踐上有明顯的進展，如果要真正運用協商民主來補綴代議民主的話，很顯然還有很長的路要走。而中國，已經在多年的政治實踐中開拓了發揮協商民主的重要渠道，毫無疑問，這是中國特色的政治發展成就。值得強調的是，中國的政治協商會議並不是協商民主的唯一渠道，已經深深融入到社會主義代議制和其他的政治制度中這才是中國協商民主的獨特優勢和鮮明特色。

代議制是間接民主，人民代表大會制度不僅構建了適合中國的間接民主，也逐步培育了與間接民主相耦合的中國特色的直接民主，簡單地用直接選舉的程度來評價和衡量中國的民主發展水平不是科學的態度。

代議制-間接民主是民主政治最為重要的載體，近代民主政治的復興和進步就是以代議制-間接民主的創立為前提的。無論是「在古代自然長成的民主制」[8]，還是古希臘的城邦民主制度，都追求的是直接民主。這些民主的消亡，除了經濟發展等社會變遷的原因外，民主自身運作陷入困境也是一個重要原因。直接民主在隨著覆蓋面的擴大和包容人口不斷增加時，實施起來就越發困難了。古希臘的城邦國家，其地域和人口都是很有限的，這也是直接民主發源的一個基本條件，如雅典的民主政治。然而，當雅典的城邦國家擴展到一定規模以後，直接民主就舉步維艱了。在雅典全盛時代，人口達到三十多萬。儘管占雅典居民人口大多數的奴隸不享有公民權，被排斥在政治參與之外，但享有公民權的自由公民的總數也有幾萬人。在這樣的背景下，其公民大會的召開，陶片放逐法等機制的運行，就成為難以克服的困難。

民主的規模和民主運作之間的衝突，成為民主發展進程中的歷史性糾結。直到近代，十分激進的民主思想家盧梭還得出結論：小國才能實行民主制，中等國家得實行寡頭制，而大國只能實行君主制。[9]很顯然，不創立間接民主的代議制，民主政治就無法前進。資產階級民主之所以能夠在古代民主基礎上復興，代議制的間接民主構建了橋樑。英國思想家密爾對這一問題作了經典闡述，指出：「既然在面積和人口超過一個小市鎮的社會裡除公共事務的某些極次要的部分外所有的人參加公共事務是不可能的，從而就得出結論說，一個完善的政府的理想類型一定是代議制政府了。」[10]越是大國的政治家，對這一點體會越深。美國思想家潘恩說道：「把代議制和民主制結合起來，就可以獲得一種能夠容納和聯合一切不同利益的不同大小的領土與不同數量的人口的政府體制。」[11]

中國在建構自己的社會主義代議制時，不得不考慮自己超大規模的人口狀況和經濟文化落後等一些特殊的國情。全國人大代表和地方省級、地市級的人大代表均由下一級的人大代表選舉產生，僅是縣一級的人大由公民直接選舉產生。

需要加以討論的是：直接民主是否絕對高於間接民主？至少從歷史的進程來看是無法得出這一結論的。間接民主取代直接民主而使民主政治得到歷史性的飛躍，說明間接民主有超越於直接民主的功能。其實間接民主最為突出的功能，就是能夠在人口規模不斷擴大條件下實現民主，這是直接民主難以做到的。因此，現代國家的構建都是以間接民主的代議製為基礎的，承認它是最基本的統治合法性來源。而直接民主在國家層面上僅僅發揮輔助性的功能，如進行全民公決或全國性的直接選舉。

直接民主功能受到限制與其運行特點相關。除了組織起來越來越困難以外，當民主的規模擴大時，直接民主的民意表達只能是比較簡單的，通常就是回答贊成或反對、yes or no這樣結構簡單的問題，顯然無法進行更多的表達乃至深入的討論。再加上直接民主運作成本的高昂，是一種「高消費」的上層建築。所以，直接民主在國家層面和大規模的人口背景下是無法取代間接民主的，至少在今天這樣的時代條件下是如此。

當然，直接民主的優勢也是不能夠否認的。它直接表達參與者的意見，有效地防止間接民主中容易出現的民主意願被遺漏、扭曲等情況的發生。所以它一旦被成功運用，就具有十分強大的權威性和合法性，往往用在對民族、國家做出重大決策的事情上。

中國的人大制度總體上建構在間接民主之上，但也培育了直接民主的相關機制與之相耦合。民主立法就是其典型的體現。與英美等西方國家立法局限在議會內部不同，中國人大的立法一向有「開門立法」的傳統，為人民群眾直接參与立法活動提供了機制和渠道。1954年，新中國制定第一部憲法時，曾將憲法草案在全國範圍內公布。在為期3個月的全民討論中，參與討論發表意見的群眾多達1.5億人。此後，一些重要的立法，全國人大都繼承了直接徵求人民群眾意見的傳統。

1999年9月9日，廣東省人大常委會召開了共和國立法史上第一次立法聽證會，邀請20名各方人士，就廣東建設工程招標投標管理條例修訂草案進行了立法聽證。這種開門立法的做法，開始走向了制度化的渠道。

全國人大於2000年3月15日通過的《立法法》明確規定：「列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種方式。」從而通過法律使立法聽證這一民主立法方式成為規範的立法制度。

2008年4月20日，全國人大常委會辦公廳公布一條重要消息：國家立法機關審議的法律草案，將由過去的「公開是例外」，轉向今後的「不公開是例外」。這為民主立法提供了重要的前提。2005年9月27日，全國人大首次舉行立法聽證會，內容是個人所得稅工薪所得減除費用標準。

2014年的黨的十八屆四中全會做出《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調深入推進科學立法、民主立法；要求恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護；指出要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程。可以看出，在中國人大的立法活動中，人民大眾直接參与的道路是越來越寬敞。

另外值得一提的是，在國家治理的縱向上與人大制度相耦合的基層民主制度，是中國特色的直接民主制度。無論是村民自治還是居民自治，都是人民群眾通過村民大會、居民大會等自治組織，依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，進行自我教育、自我管理、自我服務、自我監督。

因此，不僅在人民代表大會內部有直接民主的因素，在其外部也有基層自治這樣的直接民主與之相耦合，毫無疑問，這是觀察和正確評價中國人大民主不可忽略的重要視角。

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995：104.

[2]列寧選集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995：152.

[3]中國人民政治協商會議章程[EB/OL].中國政協網，http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml.

[4]馬克思恩格斯全集(第11卷)[M].北京：人民出版社，1995：411.

[5]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995：174.

[6]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995：275.

[7]中國政府法制信息網[EB/OL].http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/flk/200703/20070300267674.shtml.

[8]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995：104.

[9][法]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1980：97—98.

[10][英]約翰·密爾.代議制政府[M].北京：商務印書館，1982：55.