當代中國地方治理中的公民參與

當代中國地方治理中的公民參與——歷程、現狀與前景時間:2009-11-17 18:19網路來源:www.csscipaper.com 發布者:核心論文 點擊:189次當代中國地方治理中的公民參與 歷程、現狀與前景 陳芳/陳振明 【專題名稱】中國政治 【專 題 號】D4 【複印期號】2008年11期 【原文出處】《東南學術》(福州)2008年4期第111～120頁 【英文標題】Citizens Participation in Contemporary China"s Local Gover本文來源於政治學論文網 全文免費閱讀：http://politics.csscipaper.com/china/chinesepolitics/16035.html【作者簡介】陳芳，廈門大學公共事務學院行政管理專業博士研究生；陳振明，教育部「長江學者」特聘教授，廈門大學公共事務學院院長、教授、博士生導師。【內容提要】 本文以公民參與的三大載體——村委會、居委會和社團的發展脈絡為線索，考察分析當代中國地方治理中公民參與發展的歷程、現狀、問題和特點。地方治理中的公民參與正是伴隨這三大載體的成長，逐步由一個以參與政治選舉或決定政府人員組成為內容的傳統公民參與階段過渡到一個以參與廣大公共事務為內容的新公民參與階段。以新世紀的開端為界，作者將我國公民參與的發展分為傳統公民參與和新公民參與這樣兩個階段，認為新世紀的公民參與盛況空前，並呈現出許多新特點，但也面臨諸多挑戰與問題。作者進而對如何推進現階段我國地方治理中公民參與做出思考。作者相信，在政府與社會的共同努力下，未來中國地方治理中公民參與必將進一步發展，並取得驕人成就。 【關 鍵 詞】公民參與/地方治理/中國中圖分類號：D621.5　　文獻標識碼：A　　文章編號：1008－1569（2008）04－0111－10改革開放以來，經濟體制改革成為推動整個社會變遷的主要力量。一方面，經濟發展改善了人們的物質生活水平，提高了人們對未來生活的預期，豐富了人們實現權利、追求利益的手段與方式。另一方面，整個社會結構出現分化，利益格局、價值體系、權利結構等呈現多元化趨勢，而這些又影響並推動著制度體系的變遷和政府治理方式的轉變。不同利益群體間的張力，多元化的價值取向和多樣化的人生預期都刺激了人們的參與需求，越來越多的人開始希望通過參與，達成有利於自身的公共政策；通過參與，實現個人的全面發展。一、地方治理中公民參與的發展歷程經濟領域的發展刺激了公民權利的發展。十一屆三中全會以後，隨著黨和國家工作重點的轉移，經濟建設取得了巨大成就，增加了人們對社會主義民主法制的信心，刺激了人們權利意識的覺醒。1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的新中國建立後的第四部憲法，簡稱「八二憲法」，不僅恢復了「五四憲法」有關公民基本權利的內容，而且新增了許多內容，使公民權利重新得到具有最高法律效力的憲法保障。同時，國家還以根本大法的形式確立了公民「結社自由」的權利和基層群眾性自治組織形式，為村民委員會、居民委員會和社團的發展提供了法律依據，也為公民參與權利的實現提供了組織保障。從村委會、居委會和社團的成長曆程來看，為方便起見，我們可以新世紀的開端（2000年）為界，將改革開放以來的我國地方治理中公民參與的發展歷程分為兩個階段：傳統公民參與階段和新公民參與階段。傳統公民參與階段是指2000年之前的以參與政治選舉或決定政府人員組成為內容的公民參與階段；而新公民參與階段則是指2000年之後的以參與廣大公共事務為內容的公民參與階段。當然，這樣的劃分只是為了描述方便，公民參與的實際的發展階段間並無一個清晰的界限。特別是鑒於政治與行政領域參與界限劃分的模糊性和公民參與三大載體發展歷程的不同，使得這種劃分只是一種便於表達的籠統描述。（一）傳統公民參與階段改革開放到上世紀末，在經濟體制改革的壓力之下，各級政府在公民參與方面進行了積極的探索，在條件成熟的地方開展試點，以「試行」的方式頒布一系列的法律法規，為公民參與完善法律環境，提供法律保證。但總體來看，這一階段公民參與大多集中在以政治選舉或決定政府人員組成為內容的傳統公民參與階段。最早啟動的「村民自治」項目始於1988年6月1日實施的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。經過10年的試驗探索，最終成為廣大農村社區的治理方式。1998年11月4日《中華人民共和國村民委員會組織法》正式通過，自此村民自治建設進入正式的法制時期。儘管《村委會組織法》中規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，但由於村民知識水平及《村委會組織法》宣傳力度等方面的限制，那時村民對村民自治的理解有限，多數人將村民自治理解為直接選舉村幹部，村民自治的實踐主要也是以民主選舉為主要內容的參與活動，至於民主決策、民主管理及民主監督方面的參與基本上處於空白狀態。城市社區建設開始於20世紀80年代中後期，其目的是為了適應市場經濟體制改革的需要，完成「單位人」向「社會人」的轉變，為社區居民提供服務。雖然1989年12月全國人大通過了《居民委員會組織法》，但實踐中較為成熟的社區自治模式是在10年之後的1999年才形成的。在這一年，國家民政部正式啟動「全國社區建設實驗區」工程，要求居委會真正扮演好居民自治組織的角色，讓居民自己管理自己的事情。我國的社團及民間組織的發展起步較晚。社團組織改革也是伴隨改革開放進程中政府逐步向市場、社會還權的過程而展開的。總的說來，社團發展歷程較為曲折。由於前期管理混亂，政府規範的每一步幾乎都是從清理整頓開始，清理整頓後的社團數量的增長受到一定程度的影響，但發展更為規範。1999年之後，對社團的規範終於由突擊式的清理整頓進入到日常的行政管理中。可以說，到上世紀末為止，我國公民參與的法律框架基本建成，既豐富了公民參與的制度途徑，又為公民參與權利的保護提供了法律依據。然而，由於參與意識、民眾素質及法律宣傳力度等因素，人們對公民參與理解仍然有限，基本上停留在將公民參與理解為參加政治選舉或決定政府人員組成相關的活動的層面上，這種認識在一定程度上制約了公民參與的範圍、深度和廣度的拓展。這一階段的公民參與除了政治領域的選舉、投票之外，公共管理領域尤其是政府治理方面幾近「零參與」的狀態。（二）新公民參與階段(轉載請註明網路來源:http://politics.csscipaper.com/)本文來源於政治學論文網 全文免費閱讀：http://politics.csscipaper.com/china/chinesepolitics/16035.html進入21世紀，新一屆政府的施政理念發生轉變，以人為本的科學發展觀和構建和諧社會成為新的發展目標。在科學發展觀與構建和諧社會的民本施政理念指導下，尊重公民權利成為影響地方政府的改革一大因素，這也可從地方政府的改革與創新實踐中略見一斑①。與此同時，公民參與法律框架的成型，村民自治、社區自治中選舉實踐的積累及社團組織的日益活躍，使公民權利意識逐漸萌發，越來越多的民眾開始看重自身參與公共事務的權利。公民參與逐漸由原先單純的政治領域的參與活動向包括政治領域在內的廣大公共事務領域的參與活動過渡。筆者仍然認為這一階段的參與已進入新公民參與階段，雖然公民參與在這一階段的發展仍然處於低水平和低質量階段，但是公民參與的內涵與範圍都與以往有著很大的不同。首先，公民參與的內涵擴大。進入新世紀的公民參與已經不只限定在選舉層面。現代科技的迅速發展，刺激了信息的快速傳播，提供了人們參與公共事務的基礎，增強了人們影響公共事務的信心，激發了民眾對傳統選舉參與之外的其它公共事務的熱情，尤其是那些與人們息息相關的公共政策的制定、執行與評估等公共管理領域的參與。總體上看，這一時期公民參與的涵義較傳統更為豐富，既包括政治選舉的內容，也包括公民參與公共政策制定、執行、評估方面的內容。如2003年1－5月深圳市各區人大代表換屆選舉中出現的「自薦競選者」現象，他們主動採取張貼海報、散發傳單、發表演講、溝通選民、接受採訪等多種形式在選舉過程向選民自薦，以自主競選的方式與其他由組織推薦的正式候選人展開角逐；2005年5月，一市民李某在《南方都市報》以公民身份刊登的一則參政廣告等。此外，通過組織參與的案例也不一而足，如2003年鬧得沸沸揚揚的怒江大壩事件，2005年上半年的圓明園湖底防滲工程，2007年的廈門PX事件，2008年初的上海磁懸浮項目都引起了公民的極大關注。其次，公民參與群體日趨廣泛。為維護和爭取切身利益，越來越多的公民希望獲得直接或間接的參與公共政策的發言權，公民參與群體的範圍不斷擴大。與此同時由代表不同利益群體的社團組織向人大、政協、行政決策機構等進行利益表達、政策諮詢等成為公民參與實踐的主要形式。為不同利益群體代言的學者或學術團體，特別是在公共政策制定中一些為農民工、下崗失業人員及低收入者等弱勢群體代言的學者的增多，擴展了這一時期公民參與群體的範圍，一定程度上動搖了精英主義傾向的公共政策制定模式。二、地方治理中公民參與的現狀與特點本世紀初以來，我國地方治理中的公民參與呈現出新局面和新圖景。以人為本的科學發展觀與構建和諧社會的總目標為地方治理中的公民參與提供了有利的政治環境，社會轉型導致的多元利益主體擴大了公民參與的社會基礎，而基層自治的實踐中的顯著成就就在於民主觀念教育與選舉知識的推廣促進了公民權利意識的覺醒，並導致權利導向的公民參與熱情的普遍高漲，公民對公共事物的關注日益廣泛。各級地方政府積極探索，勇於嘗試，為公民進行多方位、多層次地參與活動創造新條件，開闢新渠道，有效地增強了公民參與網路的延展性與暢通性，豐富了公民參與的途徑與方式。在中央提出發展民主政治的要求下，代表不同利益群體的社團正日益活躍並分擔著一部分公民參與的壓力，成為公民表達自身利益要求和願望的重要形式之一。此外，網際網路技術的迅速推廣，降低了公民參與的信息成本，提升了公共事物的曝光率，增加了公民參與的深度和廣度。目前，網路參與已成為公民參與公共事物最便捷的方式，扮演著公民參與全面推進的重要角色。地方政府開始重視網路傳遞的民意，很多政府部門通過網站聽取公眾意見和質詢，只是還普遍缺乏應對智慧與策略。總之，這一時期地方治理中的公民參與盛況空前，公民參與的主體、客體和參與途徑及形式等都表現出許多新特點。（一）參與主體1.參與主體多元化。改革開放以來，由指令性的計劃經濟模式向由市場調節的市場經濟模式的轉變催生了社會各領域的變化，允許多種經濟成分並存不可避免地將國家由原來的一元控制推向多元發展的道路，並由此形成了基於不同利益來源、利益實現方式的社會分化。社會分工的細化和新職業群體的絡繹出現，使原有的「工人、農民和知識分子」的簡單社會結構演化成一個由許多新階層組成的複雜社會結構。計劃經濟時代由組織或單位統一分配的體制逐漸解體，取而代之的是以契約交易為特徵的市場經濟體制。這一制度解除了傳統利益分配體制的束縛，為個體自由表達利益訴求、進行自主參與公共事務提供了空間和基礎，加速了多元參與主體的成長。此外，傳統單位建構分配體制的解體使公民福利、社會保險等權利與單位剝離，這樣就迫使遊離於單位之外的公民個體訴諸一般的社會保險和福利網路，尋找新的利益共同體與表達機制，進一步促進了參與主體的多元化趨勢。2.參與動機維權化。脫離了傳統單位建構的公民個體在擺脫單位對其進行利益分配束縛的同時，也失去了這個為其爭取各種權利與利益的載體，大量遊離於社會中的公民個體需要尋找新的網路渠道履行自身的政治訴求，特別是權利實現與利益表達。越來越多的人相信維護自身權利和爭取切身利益的最直接的辦法就是參與於其中。市場經濟一方面為新興的階層提供的經濟基礎和寬鬆環境，促使其萌生新的利益需求，並使其具備為之博弈的政治能力；另一方面，市場體制的轉型，並不必然導致行政體制的自然轉型，新市場主體需要與束縛其正常運行的傳統行政權力進行長期的鬥爭與博弈以維護自身正常運行的權利和自由。在農村和城市的基層自治與社團實踐中，這種現象可以略見一斑。3.參與意識明朗化。市場經濟的發展不但改善了人們的物質生活水平，提高了人們的受教育程度和文化水平，而且給人們思想領域帶來深遠影響，尤其是市場平等競爭精神及民主法治觀念的深入人心，使民眾的參與意識逐漸覺醒並日益明朗。在相對自由寬鬆的政治環境中成長起來的市場主體，對自身權利的保障與公共領域的事務有著區別於傳統時代的認知方式、價值標準。基層自治的實踐探索激發了公民參與的意識，有助於公民參與習慣的培養；民眾對公共事務的日益關注，提升其對公共事務的評判能力，也增強了公民影響公共事務的信心；現代信息技術的迅速發展，尤其是網路信息技術在人們生活領域的滲透，則成為影響人們思想意識的有效手段。網路媒體成為記錄和評論公民參與實踐的強大平台，成為教育和啟發公眾參與意識的重要力量。(轉載請註明網路來源:http://politics.csscipaper.com/)本文來源於政治學論文網 全文免費閱讀：http://politics.csscipaper.com/china/chinesepolitics/16035_2.html4.主動參與的升溫。本世紀以來，我國在地方治理中的公民參與有了較大的發展，但是目前仍以政府動員式參與為主。周紅雲在對江西兩個村的調查中發現，這兩個村的絕大多數村民都參加了直選，大多數村民都認為投票重要，認為投票是他們的權利，但這只是一種被動的選舉參與行為的體現，而不是真正認為選舉重要、積極行使投票權利的參與行為。從與上級政府和黨員幹部、部分村民的訪談中發現，這兩個村的選舉權與被選舉權還沒有真正內化為村民權利，一些村民去投票是被要求去投，或者說是被動式的參與投票。② 於顯洋對基層民主自治情況進行調查的三個城市資料顯示，基本上是政府主導下的強制變遷，居民自身普遍缺乏參與熱情。③ 由於受傳統政治和長期計劃經濟體制的影響，民眾對自身民主權利的行使缺乏信心。即使法律賦予了權利，但也處於被動狀態，不認為有必要、有權利參與政治事務，因而居民參與意識淡薄，參與能力欠缺，目前的民主自治還處在一個以動員為主的「形式化」階段。另一方面，不容忽視的是公民主動參與的熱情在升溫。丁開傑在對深圳市龍崗區兩個行政村的調查發現，自從實行村委會直接選舉以來，深圳市農民積极參与了整個選舉過程。村民普遍希望參加直接選舉，村民認為自己的投票很重要。村民們表示，直選後對村莊事務更感興趣了，儘管參與集體行動的行為並沒有增加。④ 耿曙的調查則認為，直接選舉的動員萌生居民的政治功效意識、社區意識，這些都有助於居民主動參與熱情的積蓄和提升。⑤（二）參與客體1.參與環節由局部到全過程。在計劃經濟時期，我國公共政策的制定基本上是黨和政府的精英決策模式，公眾的意見只有通過選舉政治精英來間接完成。儘管這樣的決策模式有缺陷，但與計劃經濟時期的單一社會結構相適應。但是，市場經濟的轉型帶來的多元社會結構，導致多元利益主體的出現，在市場競爭環境的刺激下，各利益主體的權利意識逐漸覺醒，利益訴求日益清晰，為更有效地向公共政策系統表達意願，讓權威部門做出有利於自身利益的價值分配，越來越多的利益主體希望通過參與公共政策過程影響價值分配。於是，人們不但關注通過選舉代表間接參與公共政策的有效性，更對直接參与公共政策的制定、執行及評價表現出普遍興趣。進入新世紀，一系列有利於政務公開的實踐探索拉開帷幕：重大公共決策前的聽證會制度，通過電子政務進行網上意見徵集，開通市民信箱，鼓勵市民建言獻策等等，豐富公民參與公共政策制定方式，吸納公眾在政策制定環節上的參與等。與過去參與明顯差別在於，公民參與從過去的間接參與公共政策的局部環節到直接參与到公共政策的全過程中，尤其是在執行與評估環節中的直接參与。這也可以從近年來迅速發展的政府績效評價中得到證實。周志忍從政府績效評估中公民介入的角度，將績效評估分為兩個階段：20世紀80年代中期到本世紀初期的「政府主導與公民無參與階段」和本世紀初至今的政府績效評估中的公民「有限參與」階段。他認為本世紀以來，績效評估體系設計中公共服務指標的大幅增加，「民意指標」被納入績效評估模式，各地績效評價中公民介入的主要形式是滿意度測評或社會評價，雖然所佔權重各地有差異，但總體上呈現出逐步加大的勢頭。⑥ 可以說，近年來績效評估中公民參與的迅速發展成為公民參與公共政策全過程的主要推動力量。2.參與領域的擴展，即公民參與的事務正由選舉向公共治理的其他各個領域擴散。近年來，隨著社會結構的調整，試圖影響權威部門的價值分配來改善自身的生存條件，爭取自身權益的集體行動事件不斷增加。在農村主要表現為村民切身利益相關的征地、拆遷、稅費、選舉等問題上的糾紛；在城市表現為市場經濟轉型中出現的下崗、失業、無業人員以及大量農民工等處於弱勢地位的群體在爭取自身利益而進行的上訪、集會、示威等手段；而社團組織數量的猛增與網路媒體的迅速發展，則成為社團組織關注更廣泛公共領域的有利條件。目前，社團組織的參與範圍已由最初的經濟領域擴展到社會和文化領域（文教、社保、環保等）。總之，不管是在城市還是在農村，公民參與的範圍正由單純的選舉領域擴展到參與更廣泛的公共事務領域。近些年的怒江大壩工程、圓明園防滲工程、上海磁懸浮工程、廈門PX項目、許霆的ATM機案、要求美國CNN對不實報道公開道歉的網上簽名行動等既顯示出公民對公共事務日益高漲的參與熱情，也反映反映了公民參與公共事務領域的不斷擴大。（三）參與方式我國很早就依法設立了制度化的公民參與網路，只是由於種種原因，這些網路並非完全暢通和發揮作用。面對公民參與需求與熱情不斷高漲的新形勢，原有的制度參與途徑的強化和各種新參與方式的探索，為承載公民參與的發展做出了新貢獻。1.有序參與制度途徑的不斷完善。近些年在公民參與壓力之下，各級政府在強化已有的制度渠道的同時，努力增加新的制度化途徑，使我國參與網路得以延展，更加暢通，從而迅速推動著公民參與向前發展。根據有關學者的概括，目前經過不斷完善的制度內參與網路主要有：政治投票和選舉，各級人大、政協參政議政，信訪制度，基層的群眾自治組織及其議事制度，行政複議和行政訴訟，社會協商對話制度，大眾傳媒參與，社會團體參與，公民旁聽制度等。⑦2.公民參與的新形式。由於歷史原因，中國公民參與起步較晚，整體水平不高，且各地公民參與的發展水平層次不一。但是，中國公民參與的實踐探索卻不乏新形式，雖然還未得到普遍認可，但它們對公民參與發展的引領作用值得重視。主要有：一是機關效能投訴中心。機關效能投訴中心是地方政府在大膽吸收各國先進管理理念和方法基礎上創新的一種具有中國特色的公民參與政府績效評價的實踐探索。機關效能投訴中心與約翰·克萊頓·托馬斯提到的「申訴專員和行動中心」有異曲同工之處，都是政府組織建立的制度化投訴機制，以幫助公民獲得政府對相關問題的解決。企業、群眾可以通過來人、信函、電話、傳真、電子郵件、手機簡訊等方式到機關效能投訴中心對相關機關單位的不當工作表現進行投訴、諮詢、建議。目前，福建、廣東等地方政府已經推行機關效能投訴中心的實踐，如《福建省機關效能投訴中心工作規則（試行）》，廣東省揭陽市的機關效能投訴網的建設都使公民參與在保證政府公共權力的公正、廉潔和規範運行方面發揮作用。二是志願者行動。中國人口眾多，公共服務供給不足且不均，志願者行動可以承擔許多政府的角色。目前，中國青年志願者和社區志願者是中國兩支最大的志願者隊伍。中國青年志願者參與人數有1500萬～2000萬；民政部門下屬的一些社區服務中心裡的志願者，公布的最新數據是375萬～400萬，志願者行動從環保、教育、醫療擴展到社會救助等領域不一而足。除了專門的志願者隊伍，地方政府在實踐中還探索出一些具有啟發意義的創新模式。較為典型的屬廈門市思明區的「愛心超市」：市民向超市捐贈生活用品，而困難民眾通過積极參与社區公益事業，將其勞動的時間兌換成超市的分值，從超市裡獲取所需的物品。愛心超市為居民個人實現志願行動搭建了平台。三是共同生產。公民和公民團體在作為政府服務的接受者的同時，也可能與政府聯合起來共同生產或合作生產，提供公共服務⑧。我國廣大農村公共設施的治理就存在多種公民（家庭）與政府共同生產的形式。如村莊水利設施的維修活動⑨ 由基層政府的水利管理部門——水管所和村莊內的家庭共同合作進行的。一般地，水管所負責水利設施維修所需的材料和少量資金，家庭貢獻勞動力。而村莊委員會則負責組織家庭把水管所下撥的資源用於水利設施具體維修活動。在這一治理模式中，單個家庭沒有自由退出村莊集體行動的權利，但是允許村民小組的整體性退出。在城市中同樣也存在一些共同生產的形式，如垃圾分類、城市交通協管員、小區的治安聯防隊員等一些公民個人層次的共同生產形式。四是公民參與的制度化。將公民在公共事務治理中的角色與地位制度化，是公民參與權利的保證，而制度化的公民參與角色更是長期有效的公民參與形式。將公民參與的角色制度化逐漸成為我國地方政府近些年來保證公民參與的一種嘗試。如，廣州市政府制定了全國首部規範公眾參與行政立法的地方政府規章——《廣州市規章制定公眾參與辦法》並於2007年1月1日實施。該《辦法》規定，凡是廣州市規章的制定工作，不管是否與公眾利益有直接的、密切的關係，不論是外地人還是外國人，都有權參與及提出意見。⑩ 陝西省出台的全面推進依法行政五年綱要當中聽取公眾意見的實踐。(11) 浙江省溫嶺市嘗試的民主懇談會，政府先把方案提出來，然後由群眾參與討論，之後發言，政府官員進行回應，回答群眾的問題，討論結束後，黨委政府領導班子要轉到另外一個小會議室，把群眾的發言進行梳理、歸納，然後再回到會場告訴群眾它們的決策結果是什麼，即重大公共事務的決定權，由公民拍板。(12)(轉載請註明網路來源:http://politics.csscipaper.com/)本文來源於政治學論文網 全文免費閱讀：http://politics.csscipaper.com/china/chinesepolitics/16035_3.html三、地方治理中公民參與的前景：問題、挑戰與思考改革開放30年，不僅經濟發展取得驕人成就，民主進程的步伐也逐步加快，特別是地方治理實踐中公民參與取得的可喜進展。然而一個必需正視的現實就是民主化程度不高，地方治理中的公民參與發展仍處於低水平低質量階段。（一）新形勢與新挑戰當前，我國社會正進入一個結構變革的歷史時期，市場經濟發展已促成多元利益格局的形成。一方面，改革造成的不同群體的利益調整導致集體性上訪、示威事件的增多；另一方面，部分與普通民眾或某些群體利益相關的公共決策引起各種糾紛。與此同時，基層自治實踐與社團組織的活躍激發了公民參與意識，培養了公民參與習慣，增加了公民參與知識，紮實了公民參與基礎，而這些又成為地方政府進一步推動公民參與的現實要求。在世界範圍來看，隨著世界經濟一體化程度的不斷加深，經濟上迅速發展的中國的民主化進程正成為西方政界與商界共同關注的又一焦點。西方國家的發展歷史說明市場經濟的高度發展為政治參與提供了條件，而政治民主化又反過來影響著市場經濟的進一步發展。儘管近些年來國際上一些國家由於存在意識形態、國家利益等差異，對中國民主化進程持有偏見，並不斷提出批評，然而不可否認的是，這些偏見和批評卻成為中國政府加快推進地方層次公民參與的主要外部動力。因為中國發展不僅需要世界各國對其經濟成就的認可，更需要世界各國對其中國特色政治體制的認同，這既是進一步融入世界經濟的需要，也是發展中國特色民主政治的內在要求。正是由於不斷增加的內在需求與外在壓力，公民參與在本世紀贏得了十分寬鬆的政治環境。在科學發展觀與構建和諧社會的總目標下，中央政府對加快民主政治的發展表現出前所未有的重視。胡錦濤在黨的十七大報告中進一步明確了始終不渝地發展社會主義民主政治的不變目標，並就如何擴大人民民主具體到諸多方面，尤其是「制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見」，「發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利」等的具體要求的提出，意味著我國地方治理中公民參與的推進將得到中央政府自上而下的具體支持，這將成為推進地方治理中公民參與的主要政策動力。（二）存在問題認清形勢，找出問題，才能迎接挑戰。綜上所述，由於人口眾多、經濟發展不均等因素，我國地方治理中的公民參與仍然面臨諸多問題。1.公與參與觀念上的誤區。首先，認為公民參與不重要。儘管目前民眾的權利意識不斷增強，參與熱情不斷高漲，但由於傳統觀念束縛和受教育程度的限制等因素，相當一部分民眾對政治權力仍存有較高的依附、臣屬、順從心理，導致權威崇拜，缺乏自主評判的意識和通過參與改變現狀的信心，對自身參與的權利並不看重。同時，計劃經濟體制時期政府權利過度集中而導致的官僚主義仍存現於一些官員的思想中，「官本位」意識造成一種「自上而下」的思維定式，這種定勢理所當然地用在政策制定或是公共服務供給中，公民只需要被動地充當接受者。其次，認為公民參與影響經濟發展的效率。公民參與和效率的矛盾一直是公民參與的重要議題。雖然廣泛的公民參與有利於利益訴求的充分表達，但是參與程序、參與過程相對於其它制度的複雜和煩瑣，會在一定程度上增大政治和行政的成本，複雜的民意需求與政府發展經濟的單一願望格格不入；再加上改革開放前「萬民遊行」時代的沉痛教訓，都成為地方政府在公民參與問題上採取較為保守態度的一個衡量因素。因此，在多數地方政府治理中的公民參與的力度不大，甚至由於擔心影響經濟效率，參與流於形式。再次，就是對公民參與內涵的片面理解。我國的公民參與由政府自上而下推動，公民社會發育尚不成熟，一些官員對公民參與的理解還停留在政治領域的選舉或投票的範圍內，仍然主張公共管理領域的事務應由政府掌控，公共服務的供給應由政府來安排，與一般的民眾無關；認為參與就是選舉和投票的民眾不在少數。這成為影響公民參與公共事務領域拓展的障礙性因素之一。2.公民參與的整體水平不高。一是公民參與公共事務的能力有限。隨著科學技術的迅猛發展，公共政策或公共項目的科技含量不斷提升，增加了普通公民參與公共事務的難度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很難獲得參與公共事務所必需的信息資源，在這種情況下，公民參與要不流於形式，要不質量不高。二是由於受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民（團體）有著不同認識能力和對客觀事物的不同評判標準。因此，每個公民（團體）的選擇都只能是有限理性。公民參與的一個潛在風險就是「在滿足眾多參與決策的私益性利益團體的時候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視」。這樣的參與有可能成為強勢集團操縱資源配置的機會，而非保證廣大公民權益的努力。三是公民參與的組織化程度不高。雖然改革開放以來，公民參與的三大載體村委會、居委會及社團組織都得到長足發展，但是「摸著石頭過河」的漸進改革策略無法短時間內捋順各種關係，因此無論是村委會、居委會還是社團組織的改革都無法擺脫政府的影子，它們對政府的依賴性大，獨立性弱，尚不能充分發揮其公民參與載體的作用，承擔傳輸日益高漲的公民參與熱情的負荷。這樣一來，既易導致缺乏影響力的碎片化公民參與，又易造成非理性的集體參與事件增多，影響參與質量，危害社會穩定。3.公民參與的制度環境仍待完善。隨著憲法和基本法律制度體系的日益完善，我國公民的基本參與權是有法律保障的，公民行使權利的行為在程序和制度方面的保障也相對完備。但從總體上說，公民參與的角色制度化規定不健全，公民參與制度體系的配套性及利益表達渠道的暢通性不足，公民參與的操作性規定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共項目及相關公共事務領域參與程序的制度化和法律化的任務艱巨。一些地方政府已經對公民參與立法進行有益的嘗試，如廣東省廣州市政府制定的全國首部規範公眾參與行政立法的地方政府規章、甘肅省第十屆人大常委會第三十一次會議審議通過的《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則（修正案）》中增加的公民可直接提出立法建議項目的內容等等。但是這些嘗試遠未普遍化。因此，這些空間可能成為「灰色參與」或「設租尋租」的滋生地，危害公共政策的公平與公正。其次，從制度配套的角度上看，我國已經具有相對完備的法律體系，並體現出一定的層次，但許多制度之間存在相互矛盾，職責交叉等現象，制度配套程度不高，一些制度間的關係有待捋順。此外，儘管目前我國公民參與渠道的鋪設已具規模，但由於渠道建構合理性不足，結合實踐情況的具體設計缺乏，多數渠道難以發揮功能，渠道的使用率不高，暢通性不佳，以致具有相當規模覆蓋率的渠道網路在承載公民參與訴求方面仍然捉襟見肘。再次，應付公民參與新挑戰的技術與策略不能迅速到位。一方面，當前公民參與制度體系中的原則性內容規定較完備，而有關參與制度的執行與落實等方面的規定則相對薄弱，許多公民參與的程序化規定有待具體化；另一方面，近幾年的網路已在公民參與發展中作用日益突顯，並且中國網民的數量已在前不久超過美國居世界首位之後還在以幾何數字上漲。然而，面對這一新挑戰的回應卻有些遲緩和無力，各級政府對網路參與的重要性認識不足，至今尚未出台網路參與的相關程序與規範，網路參與的無序和失范將不可避免地影響網路參與的功效，網路參與方式的無效利用不能不說是現代公共管理實踐者的一大遺憾。(轉載請註明網路來本文來源於政治學論文網 全文免費閱讀：http://politics.csscipaper.com/china/chinesepolitics/16035_4.html（三）對策思考積極推進公民參與的健康發展，需要我們認真對待目前公民參與所面臨的挑戰，解決存在的問題。目前，應從以下幾個方面入手，來擴大地方治理中的公民參與。1.要轉變觀念，正確認識公民參與。現代公共管理者需要有戰略眼光，從公民參與的重要性、公民參與的意義及公民參與的內涵入手，轉變對待公民參與的觀念，正確認識在不同發展階段所賦予的公民參與的內容。當務之急就是要提高整個社會尤其是公共管理者對公民參與的認識水平，更新觀念，解放思想。通過加強公民「權利意識」教育，實現人們的權利意識的啟蒙，讓公共管理者了解到公民參與不僅是公民的權利，促成一個積極公民參與的時代的到來。公共管理者只有在思想上提高認識，才有可能在決策和管理實踐中做出調整和改變，才願意做出擴大公民參與的努力，幫助廣大民眾學習參與必備的政治知識、規則和技能的培訓，增強公民的參政能力，發揮公民參與的作用，與公民一起為實現這一積极參与時代到來而努力。2.進一步掃除公民參與載體的束縛。目前我國已基本形成村委會、居委會與社會團體三大公民參與的載體。這三大載體建構為公民社會的發育、公民權利意識的培養起到了啟蒙和促進作用。單個公民參與力量是有限的，只有組織化的參與行動才是適當和有效的。一個社會公民參與的健康發展，需要足夠的具有代表性的團體或組織來承載。因此，目前的村委會、居委會及社團組織的改革步伐還需加快。要明確村委會與居委會作為基層自治組織職責與功能，擺脫其「影子政府」的身份，真正成為基層群眾自治組織，社團組織的建設也需要鼓勵和規範，並確保其獨立的地位不受干涉。3.強化公民參與的法律保障。《中華人民共和國憲法》第二條規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。因而我國公民參與的權利是得到憲法的保障的。然而，正如列寧指出的：憲法只不過是一張寫著權利的紙。憲法的實現需要具體的制度體系作保障。因此，公民參與的良性發展必然要有一套制度體系作保障，而這套制度體系應該是以憲法為基礎，以落實公民參與的各種政策及各種具體的操作規程的縱向保障機制和發揮監督作用的橫向保障機製為支撐。通過強化公民參與的法制保障，防範和約束公共管理者進行危害公民參與的行為發生，將公民參與納入有效的公共管理過程中。4.要引進和應用公民參與的新技術和策略。一方面要加強公民參與技術改進的基礎設施建設，如提高公民網路參與所必需的網路基礎設施建設和資料庫建設等；另一方面就是要強化提高公民參與技術與策略的「軟體」投入，組建公民參與技術與策略研究團隊，開設強化公民參與技術與策略的培訓課程，鼓勵各地公民成功參與經驗的總結與推廣等。總之，改革開放以來，我國地方治理中公民參與已取得可喜的進展，但也存在不少問題並面臨新的挑戰。據此，我們提出了推進地方治理中公民參與的初步思考。當然，必須在實踐中探索地方治理中公民參與的模式和途徑，推進社會主義民主政治建設。我們相信，在政府與社會的共同努力下，未來中國地方治理中公民參與必將進一步發展，並取得驕人成就。注釋：① 何增科：《中國地方政府創新與政治合法性：一項初步的經驗性研究》，見何增科、［德］托馬斯·海貝勒、［德］根特·舒伯特主編：《城鄉公民參與與政治合法性》，中央編譯出版社2007年版，第20頁。② 周紅云：《鄉村治理的合法來源：村民直選抑或傳統權力——以江西兩個村調查為例》，見何增科、［德］托馬斯·海貝勒、［德］根特·舒伯特主編：《城鄉公民參與與政治合法性》，中央編譯出版社2007年版，第85頁。③ 於顯洋：《形式化與合法性——城市社區基層制度結構的變動及功能解釋》，見何增科、［德］托馬斯·海貝勒、［德］根特·舒伯特主編：《城鄉公民參與與政治合法性》，中央編譯出版社2007年版，第170頁。④ 丁開傑：《超級村莊的邊界、嵌入與合法性基礎——以深圳市的兩個行政村為例》，見何增科、［德］托馬斯·海貝勒、［德］根特·舒伯特主編：《城鄉公民參與與政治合法性》，中央編譯出版社2007年版，第40頁。⑤ 耿曙：《居委會選舉的政治意義：中國大陸動員式選舉參與對其城市居民參與意識的影響》，見何增科、［德］托馬斯·海貝勒、［德］根特·舒伯特主編：《城鄉公民參與與政治合法性》，中央編譯出版社2007年版，第245頁。⑥ 周志忍：《政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景》，《中國行政管理》2008年第1期。⑦ 褚松燕：《權利發展與公民參與》，中國法制出版社2007年版，第222—242頁。⑧ ［美］約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2004年版，第133—135頁。⑨ 奉海春：《村莊公共設施治理中的家庭角色與模式》，http://www.ruralchinawatch.org/content.asp?id= 1293.⑩ 練洪洋：《廣州讓公眾參與政府規章制定公共決策民意說了算》，http://www.chinaelections.org/Newslnfo.asp?News- ID=91424.(11) 佚名：《公眾參與立法的「實驗田」》，http://www.newfakao.com/Article/flxw/200803/3842.html.(12) 參見陳奕敏：《浙江溫嶺的民主懇談會》，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=4080.【參考文獻】 [1] 《中華人民共和國憲法》，《中國共產黨章程》，法律出版社2007年版。[2] 張繼良、王寶治、褚江麗：《公民權利與憲政歷程》，中國社會科學出版社2004年版。[3] 於語和主編：《天津市依法治市領導小組辦公室組織編寫》，《村民自治法律制度研究》，天津社會科學院出版社2006年版。[4] 陳偉東：《社區自治－自組織網路與制度設置》，中國社會科學出版社2004年版。[5] 龔詠梅：《社團與政府的關係》，社會科學文獻出版社2007年版。[6] ［美］理查德·C·博克斯著：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版。(轉載請註明網路來源:http://politics.csscipaper.com/)-本文來源於政治學論文網 全文免費閱讀：http://politics.csscipaper.com/china/chinesepolitics/16035_5.html
推薦閱讀：