政治體制改革「突破口」問題： 現狀、原因與展望

劉天旭 劉宇：政治體制改革「突破口」問題： 現狀、原因與展望 進入專題： 政治體制改革 ● 劉天旭 劉宇 　　　　摘 要 30 多年來，政界和學界從黨政關係、政法關係以及中央與地方關係等角度提出了多種「突破口」觀點。但學界選擇的突破口與實際的政治體制改革切入點有一定差距，對推動政治體制改革順利推進的理論指導作用一直不強，原因在於理論界選擇的突破口多從靜態的權力分配結構入手，對民眾的意願把握不夠，對推動政治體制改革中官民雙方共同認可的動力認識不足。從十七大以來的改革攻堅實踐看，今後，中國政治體制改革應該以逐步推進財政民主化為突破口。　　關鍵詞 政治體制改革 突破口 黨政關係 財政民主　　　　社會是一個複雜的系統，政治體制改革是對一個複雜的政治體系的改造，鄧小平指出： 「我們首先要確定政治體制改革的範圍，弄清從哪裡著手。」在 21世紀第一個十年已經過去，在中國共產黨十八大召開的前後，在中國又一次面臨著重大選擇的歷史關口，我們回顧國內近 30年來關於政治體制改革突破口問題的討論，對之進行總結分析，有助於我們對未來政治體制改革著眼點和進程的準確把握。　　　　一、關於政治體制改革 「突破口」的幾種主要主張　　　　( 一) 以黨政分開作為突破口　　黨政關係是中國政治中最重要的關係，也是中國政治體制改革中最關鍵的環節。政治改革實踐中，我國也正是以黨政分開作為切入點的。黨政分開經歷兩個階段：1980—1982 年，黨政機構分開，取消 「文革」中形成的革命委員會體制，各級黨委、人民政府和人大分立； 1987—1989年，黨政職能分離，取消政府機構中的黨組，黨的領導定位為政治領導，政府職能與政黨職能劃分。正是在這一時期，理論界開始提出把黨政分開作為政治體制改革突破口的主張。　　有論者認為，黨政分開就是「黨政職能分開，即黨管黨的事，政管政的事，各司其職，各負其責。」當然，對於黨政分開也存在削弱論、擔心論、輕鬆論、得失論四種疑慮。這一時期，理論界的突破口主張與政治體制改革的實際操作是一致的。但當20 世紀 80—90 年代之交，國際政治環境突變時，黨政分開改革止步，理論上把它作為突破口的觀點也悄然消退。20 年後，才有學者再舊論重提。　　( 二) 以發展黨內民主作為突破口　　黨政分開主張在現實遇挫後，對突破口的選擇思路開始細化，即放下黨政關係暫時不動，先分別從政黨內部和政權機關內部進行改革，出現了以發展黨內民主作為政治體制改革的突破口和政權機構改革作為突破口的兩個方向主張。　　1999年，胡偉提出，中國應當在現行基本政治制度框架內尋找和培育民主的生長點，應選擇先共產黨內後共產黨外的體制內漸進發展路線，通過黨內民主帶動國家政治生活的民主化。王貴秀則進一步指出，黨具有先進性，率先改革，對其他各方面改革有強大推動作用，而且從黨內開始改革，把發展黨內民主作為突破口，然後調整黨政關係，實行「黨政分開」，最後推動國家領導體制改革，使國家民主 ( 人民民主) 和社會民主取得實質性的進展，這種改革路徑風險比較小。2004年，黨的十六屆四中全會作出了發展黨內民主的重要決定，並推出了發展黨內民主的一系列重大改革措施，可以看做是對這種主張的肯定。　　黨內民主建設主題之下，可具體分為三種主張。一種觀點認為，民主集中制是黨政組織運行的最佳原則，應該成為我國政治體制改革的突破口。第二種觀點主張把黨代會常任制建設作為政治體制改革的突破口。第三種觀點認為，中國的政治體制改革應以黨內權力科學分解為突破口，真正建立健全黨內決策權、執行權、監督權相互制衡的權力結構，在此基礎上，再推進行政管理體制改革。還有學者認為，發展黨內民主應該在縣級地方率先突破。　　( 三) 以完善人大制度為突破口　　在主張黨政分開作為政治體制改革突破口的同時，也有學者將人大制度完善作為政治體制改革的突破口。邱少全認為，改革是一項系統工程，必須選擇阻力較小的方向作為突破口，落實人民代表大會制度就是阻力最小的途徑。落實憲法所確定的人民代表大會制度的有關規定，改變違憲的習慣就是實實在在的改革，謝岳也認為，當代中國政治體制改革應當以改革與完善人民代表大會制度為突破口，重點釋放人大已有的政治功能，使之充分發揮代議與監督的職能。　　曹思源則提議，建立人大會議旁聽制度是政治體制改革比較合適的突破口。許衛林提出把重構選舉制度作為政治體制改革的突破口。歐陽亞非認為，中國政治體制改革的方向是民主，選舉制度是民主政治體制的綱，是我國政治體制改革的一種重要突破口。從選舉制度入手，可以有效解決政府的合法性問題，實現國家權力之間的有效制衡，促進黨和國家政權機關關係的制度化建設。　　( 四) 以行政體制改革為突破口　　30 多年的改革實踐中，中國政治體制改革的一個比較集中的領域是行政體制改革，它曾經是中國政治體制尋求改革的第一選擇和試驗場，但主張以行政體制改革 (機構精簡) 作為政治體制改革突破口的呼聲並不高，主要集中在上世紀 80 年代。　　改革之初，黨政機構分設後，機構重疊問題更加突出，權利過分集中現象依然固我。有學者認為，只調整機構序列和數量，突破口選得不準確，主張以勞動人事制度改革為突破口，實現簡政放權，達到精簡機構的目標。類似地，有論者提出，幹部制度改革應是政治體制改革的突破口。　　政治體制改革既包含組織結構的調整，也包含運行規則的調整。有學者從動態的決策程序角度分析政改的突破口問題，提出把決策體制改革作為政治體制改革的突破口。改革是一項系統社會工程，全面改革不等於齊頭並進，選准突破口，帶動整體的循序漸進，這是改革的基本策略和藝術。決策體制改革應當在政府改革中率先突破，原因在於：第一，決策體制關係民主政治的全局； 第二，決策水平是政府效能的集中體現； 第三，決策體制改革具有可操作性； 第四，決策體制改革必然導致制度變革。　　( 五) 以司法體制改革為突破口　　主張將司法改革作為政治改革突破口的主張具有重要的影響，這主要是法學界的觀點。　　有學者認為，推進司法改革，樹立司法權威是政治體制改革的突破口。章武生認為，司法體制改革應成為我國政治體制改革的突破口。與政治體制改革的其他突破口選擇相比，司法體制改革作為突破口的具有規律性、平穩性和結果的必然性，其收益最大，風險最小。因此，目前我國政治體制改革的最佳突破口就是司法體制改革。　　總體上看，學界對突破口的選擇，呈現出先宏觀後具體、先集中後分散、先核心後邊緣的趨勢。前期主張的政治體制改革突破口，往往是宏觀層面的，比如黨政關係的理清 (即黨政分開) ，首先從中央層面的黨政分開做起，且全國範圍內全面鋪開。此後，政治體制改革突破口開始走向中觀甚至微觀，主張分別從黨內和政府內部進行改革：黨內加強民主制度建設，政府體系內部分別主張人大、行政體制和司法體製為突破口，實踐中主要是在行政機構內部不斷試行機構精簡、大部制改革和強縣擴權改革，同時逐步發展基層民主，突破口逐步由籠統走向具體，由注重政治價值發展到注重技術程序。　　　　二、已有 「突破口」主張失靈的原因　　　　綜上所述，政治體制改革 30多年來，學界提出了各種各樣的突破口主張，但這些主張在實踐中沒有一個具備突破口的基本特點，即一旦撕開了「口子」，便能向縱深擴展，發生連鎖反應，使政治體制改革取得成功，相反，政治體制改革雖然取得一定進展，但整體落後與經濟體制改革進程，導致社會矛盾上升，貪污腐化泛濫現象未得到有效控制，其原因可以從理論界和改革實踐兩方面尋找。限於本文主題，現實中既得利益集團的阻撓因素不論，這裡只分析理論層面的原因。　　( 一) 學術界對「突破口」概念的理解存在矛盾　　學界對突破口的理解上存在兩種觀點，一種是軍事學的觀點，一種是哲學的觀點。　　軍事學意義上的突破口概念主張從最薄弱的環節突破，然後擴大戰果，這有利於先易後難漸進改革的主張，不過，政治體制改革畢竟不是軍事戰役，它看不到具體的敵人，即使薄弱環節突破以後，也往往因失去縱深的目標和擴大成果的時機而「突而不破」。正如一親歷者所言，「從一開始，人們對這次改革的總體訴求上可以說共識很強，但是在如何選擇突破口上面，又可以說上下不一致，體制內外不一致，甚至體制內各派之間也不一致。所有的改革派各抒己見，爭論不休，也就無法找到一個執政高層能夠接受的、又可以滿足廣大人民民主要求的、同時還能夠解決中國社會迫切現實問題的突破口。」　　從哲學層面理解的 「突破口」涵義則與此相反。「選擇『突破口』，從哲學的意義上說，就是抓主要矛盾，」從矛盾學說上講，以主要矛盾為「突破口」，藉以使其它問題迎刃而解，這是唯物辯證法提倡的認識論方法。這種思路運用到政治體制改革上，提倡首先解決政治體制的核心問題，核心問題解決了，再解決其他問題便比較容易，這顯然是比較理想化的思路。所以，政治體制改革「突破口」的提法是不科學的。　　( 二) 學界的思考多局限於政權機構的權力配置　　已有的關於政治體制改革「突破口」的主張可以用國家與社會兩分法來歸納。主張以基層群眾自治為突破口的觀點站在市民社會的角度分析問題，其餘多是從政治體制結構的某個方面著眼。總體看來，學術界主要將精力投入到對政權機構權力分配的爭論上，較少關注政治體制形成過程中的現實動力問題。　　政治體制主要指國家權力的構成和行使方式，從靜態上看，就是權力的結構問題； 從動態上講，就是權力的運行問題。中國的國家權力結構從橫向看分為「黨」、「政」、「軍」、「法」四個部分。這四大權力系統以中國共產黨為核心，構成了政治體制的黨政關係、黨軍關係、軍政關係、政法關係；加上國家權力的縱向結構，即中央與地方關係問題，共五組關係。這裡的「黨」指中國共產黨，「政」是廣義的中國政府，包括以全國人民代表大會為核心的人大制度和政協制度，以國務院為核心的行政制度以及檢察院、法院等司法制度。本文歸納的上述七種突破口主張中，前六種主張都是從政治權力主體結構出發，從黨政關係、政法關係以及中央與地方關係作為突破口，或者以「黨」、「政」內部某項制度改革作為突破口。　　這些主張更多是學者們依據抽象的民主、法治理念提出的觀點，在制度建構上參照西方的制度模式。但西方國家的政治制度與中國差別很大，比如，黨政關係上，西方政黨只是個選舉機器，選舉結束，政黨就退居幕後，一般不會產生黨政之間的衝突，而「中國共產黨既是領導黨，又是執政黨，以黨立國，也以黨治國。」因此，在制度改革的著手點上，無論是選擇黨政關係、黨內民主化改革、人大改革還是政法關係上的司法機構獨立行使職權改革等哪一個方面作為突破口，都只是權力機構內部的權力分配問題，如果研究視野僅限於此，政治體制改革就容易變成單純的權力機關之間的權力糾紛和討價還價，而與整個社會的期望相脫節，權力機關之間就會推諉扯皮，對真正的改革虛於應付，因為，權力機關本身缺乏改革的動力。這些主張很少考慮民眾的主要關切，缺乏對推動民主、法治建設的社會現實動力的探究，這恐怕是所選擇的「突破口「屢屢無效的一個重要原因。　　( 三) 學界選擇突破口時沒有正視利益原則　　部分學者在提出自己認為的政改「突破口」時，提出了選擇政治體制改革突破口應遵循的某些原則。比如，提高人的積極性原則，一切從實際出發原則等。這些原則並無錯誤，但明顯流於空泛。　　上述對政治體制改革 「突破口」失靈原因的分析應該說是比較中肯的。但我們也注意到一個比較奇怪的現象，這些分析都忽視了選擇「突破口」時的動力問題，即國家與社會雙方共同認同的利益原則。馬克思說：「人們所奮鬥的一切，都同他們的利益有關。」但是，已有的選擇政治體制改革突破口的主張中，大多是技術層面的操作原則，很少考慮事關官民雙方共同關注的核心利益問題，這是推動改革持續不斷進行的動力源泉。學界已有的觀點其實可以分為兩個互相對立的原則：風險性原則與實質性原則。前者是將權力擁有者的利益放在第一位，後者以民主理念為號召，將民眾的利益放在第一位，但二者都以意識形態的形式呈現，有意無意掩蓋、迴避了各自背後的利益動機。「充滿了意識形態色彩的理由背後，實際上是對既得利益的極力維護。」由於不願正視利益衝突，或者說雙方沒有找到利益衝突的根本點所在，「突破口」不見成效也就可以理解了。　　　　三、對未來政治體制改革突破口的展望　　　　筆者認為，上述政治體制改革的突破口主張，從政治權力結構本身的某個部分作為突破口，往往缺乏動力，而村民自治雖然有助於國家與社會關係的清晰化，但村民自治只是地域性、非核心的環節，是社會民主，而非政治民主，不宜作為政治體制改革的突破口，突破口的選擇一定著眼於掌權者與被管理者雙方利益矛盾衝突的焦點問題。從歷史上看，推動民主法治等政治理念背後的實際動力是民眾保護自己財產的強烈願望，有助於這種願望實現的最直接的途徑就是控制權力主體隨意向民眾徵稅的權力。比如，英國民主制度的出現和成長，就是藉助政府預算制度的建立，實現了市場對政府徵稅權力的有效控制。儘管時空環境不同，人民保護自己財產的願望恐怕是普遍的。因此，當國內已有的諸多關於政治體制改革「突破口」主張在實踐中不見成效，當中國目前的政治體制改革進入攻堅階段時，能夠為政治體制改革改革提供持續不斷動力，又能有效體現國家和社會共同利益的結合點只有財政稅收，即民主的核心不在於選舉權，而在於民眾通過民意機關對政府實施有效的財政監督，進而控制政府。　　有學者認為，要使我國的改革獲得突破性進展，關鍵在於從原有的 「政府支配型」改革框框中跳出，轉到「市場控制型」改革方式上來，能夠有效實現這種轉變的就是預算制度改革。所以，我國改革的突破口應是政府預算制度的變革。更有部分學者提出要以實現財政民主為政治體制改革的突破口。以財政民主化作為政治體制改革的突破口的好處是，它「可以把政治改革與經濟改革直接銜接起來，有利於各種政治勢力和利益群體在編製和審議單純的財政預算程序中學會競爭和妥協的技巧，也有利於加強民意代表對行政權的監控。」本人深以為然。「改造公共財政是政治改革的最佳切入口。它是低調的，不會過分提高人們的期望值； 它是具體的，比抽象談論 『政治民主』更容易操作；它是務實的，可以在不太長的時間內產生看得見的變化。」近年來，政府財政信息公開措施的逐步實施，已經取得了顯著成效，從建立公共財政體制入手，推進財政民主化將成為十八大以後中國政治體制改革行之有效的突破口。
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