[推薦]「大部制」引領2008政府機構改革大提速（最新機構改革方案出台）

「大部制」引領機構改革大提速　　在剛剛閉幕不久的第四屆中歐政府管理高層論壇上，國務委員、國務院秘書長、國家行政學院院長華建敏指出，中央正在抓緊制定政府機構改革和行政管理體制改革的總體方案，為下一輪的政府機構改革奠定基礎。　　而此前胡錦濤總書記在黨的十七大報告中也明確提出，要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。　　據評論人士分析，中央有關方面正在積極研究的大部門體制，被認為可以化解政府機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及許可權衝突，有助減少和規範行政審批，簡化公務手續和環節，提高政策執行效能。　　據曾參與設計「大部制」機構改革的有關專家透露，即將於今年3月兩會啟動的「大部制」，擬考慮拓寬部委職能，國務院所屬機構將會進一步整合，逐步向大交通、大文化、大農業、大環保等「大部制」模式過渡。目前，中央高層對於「大部制」機構改革的共識已趨高度一致，並將由一名新任常委專門負責推行「大部制」改革。　　「大部制」拉開新一輪機構改革序幕　　有消息稱，國務院早前就成立了深化行政管理體制改革聯繫會議，一些專家還承擔了由國務院委託的「大部制」改革研究課題。　　有專家稱，「大部制」將拉開新一輪政府機構改革的序幕。　　「大部制」是中國政府現代化的必然要求，是適應現代型政府轉型的產物，「大部制」的改革安排，是中國整個改革進程中的一個歷史性任務。　　據曾參與過新一輪政府機構改革設計的國家行政學院教授宋世明、汪玉凱等專家介紹，所謂「大部制」，是指政府各級部門在機構設置上，加大橫向覆蓋的範圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門中，部門職能主要為宏觀管理、國家戰略制定等，也就是要對政府部門機構進行大部門的歸整與協調。宋世明還強調，「大部制」雖源於西方國家，但絕不是簡單照搬，而是結合中國國情作出的政府機構改革戰略抉擇。　　據參與設計新一輪政府機構改革的專家透露，即將實行的「大部制」，基本以「十一五規劃」所提出的「按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力的行政管理體制，加快建設服務政府、責任政府、法治政府」目標為藍本，按照市場經濟要求，進一步精簡政府機構。　　在「大部制」改革的具體方向上，有行政管理專家表示，大部門體制是一種「大職能、寬領域」的政府事務綜合管理體制，它將整合職能和管轄範圍相近、業務性質雷同的政府部門，消除機構重疊、政出多門的弊端。　　國家行政學院副教授李軍鵬認為，通過「大部制」改革，政府將逐步退出微觀經濟領域的直接管理，把更多經濟事項交由市場調整。宏觀調控部門重點搞好宏觀規劃、政策制定及監督管理，切實減少微觀管理和具體的審批事項，實現從「項目管理」向「規劃管理」、從直接管理向間接管理的轉變，向「寬職能、少機構」的方向發展。　　另有專家表示，中央推行的大部門體制，也廣泛適用於地方政府機構改革，而且部分地方近年來關於大部門體制的呼聲也比較高。　　事實上，在2007年之前，部分地方就已經開始了「大部制」改革的試點。如成都為推進統籌城鄉綜合改革，早在2004年就開始了大部門體制的改革探索，並取得了明顯成效。2004年8月，成都市撤銷農牧局，將原市委農工辦和市農牧局的農村工作職能進行整合，組建成都市農業委員會。2005年6月再將市農機局併入。2005年10月，將市水利局、市政公用局、市容環境管理局和府南河管理辦公室的有關職能進行整合，成立市水務局，負責對全市城鄉全流域的「一龍治水」，統一管理全市水資源、農村水利、水土保持、水產漁政。2005年12月，撤銷主管城鄉公路運輸的市交通局和主管市區公交系統的市政公用局，組建市交通委員會，統籌管理城鄉運輸與公共交通。2006年10月，成都組建市林業和園林管理局，統管城鄉林業資源與綠化。　　不過，由於「大部制」改革直接觸及到體制內許多深層次問題，涉及諸多部門利益調整，故中國人民大學毛壽龍等政府管理專家認為，即將推行的「大部制」，僅僅是拉開了新一輪政府機構改革的一個序幕。　　市場經濟呼喚「大部制」　　「市場經濟是實行『大部制』的驅動力」。國家行政學院教授汪玉凱在接受記者採訪時表示。　　市場經濟是整個社會的發展趨勢，也是政府進行現代轉型的基本依據，在政府職能上，現代型政府應該是一個有限政府而不是無限政府，因而，就應該把那些不適應市場經濟要求的政府機構都通通合併、撤銷，把本該由市場來調節的經濟事項回歸市場。但由於長期受計劃經濟的影響，中國滋生了大量的適合於計劃經濟但不適合市場經濟的政府機構，這些機構不但增加了行政成本，而且也阻礙了市場經濟的有序發展。而「大部制」則要求政府機構朝大部門方向發展，是現代型政府在機構設置上的一種重要體現，順應了時代的發展。　　出席於2007年11月23日-25日在武漢舉行的第五屆中國改革論壇的中國經濟體制改革研究會副會長、廣東經濟體制改革研究會會長黃挺在其發言報告中重點談到了當前政府機構所存在的主要問題。他在報告中指出，我國的政府機構，目前普遍存在著政治、經濟職能過強，社會職能過弱三種情況：部門機構龐大，權力越來越集中，而宏觀經濟管理、市場監管部門、社會管理和公共服務部門在機構設置、職能配置和人員編製上都比較薄弱，出現了「缺位」和「越位」的現象，為民服務的部門人手不足，向民伸手要錢的部門卻不少。　　中國行政管理學會副會長高小平在接受記者採訪時表示，目前，政府部門之間的職能交叉、政出多門、權責不清現象十分突出，在農業管理方面，產前、產中、產後管理涉及14個部、委、局；在人力資源管理方面，勞動、人事、教育等部門的職能交叉；在民用爆破器材監管方面，國防科工、公安、安監、質檢、工商等部門的職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門的職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國信辦、廣電總局等部門和單位的職能交叉；在對外商投資、境外投資等方面，發改委負責項目核准，商務部負責企業設立及合同核准，兩者之間職能交叉，容易產生分歧。傳統的由多個部門管理同一項工作的做法，看起來是加強領導，實際上是減輕了部門應承擔的責任，降低了工作效率，增加了行政成本。　　目前，除國務院辦公廳外，國務院共有組成部門28個（見附表），特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個、部委管理的國家局10個、直屬事業單位14個，另外還有100多個議事協調機構、數量多、類型多，分工過細。不少部門職能相近或相似，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利於市場經濟發展。這種現狀直接促進了中央下定決心向「大部制」靠攏的機構改革模式。　　汪玉凱是國內第一個解讀「大部制」的專家。他表示，實行大部體制，有可能使政府管理服務的透明度大大增強，大大減少以往政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協調難等方面的問題。過去我們是「九龍治水」，但客觀效果往往是「龍多不治水」，實行大部制，越來越接近於「一龍治水」。　　著名政府管理專家李耀華將「大部制」的優點歸納為了四個方面：　　一是符合我國行政管理體制改革的方向，就是跳出原來行政管理體制改革的模式，實現小政府、大服務的新突破；二是有利於集中和綜合決策，提高決策科學性和有效性。推行大部制的主要目的不在於精簡機構和裁減人員，而在於建立決策、執行、監督相對分開的行政管理體制；三是能夠真正實現機構和人員的精簡，克服現有的「麻雀雖小，五臟俱全」、官多兵少的現象，有效利用有限的財政資金；四是有利於權責相匹配，提高行政辦公效率，防止扯皮，踢皮球，多部門重複管理等現象；五是有利於培養複合型黨政管理人才。　　機構改革與職能轉變同步　　政府規模的大小構成了「大部制」機構改革的一個關節點，而政府規模的大小，關鍵又在於定位政府職能。　　政府職能與政府機構規模有著密切的聯繫。有什麼樣的政府職能就決定了會有什麼樣的政府機構規模，而有什麼樣的政府機構規模就應該具有什麼樣的政府職能。建立社會主義市場經濟體制，要求我國政府的職能必須從根本上轉變，即從「萬能政府」轉變為「有限政府」。政府機構的改革是實現政府職能轉變的組織保證；而政府機構的改革又必須要在轉變政府職能的基礎上進行。　　著名政治學者劉軍寧在接受記者採訪時認為，有兩條主線決定政府機構改革的成敗。一是政府的機構改革應該是配合政府職能轉變而展開；二是政府的機構改革應該與憲政的進程結合起來，機構改革的基本目標應該包括要讓政府對公眾負責，使政府受到更有效地監督。　　在一些專家看來，只調整政府機構、不轉變政府職能，是導致當前我國政府機構改革陷入困境的重要原因。　　北京大學政府管理學院徐湘林教授在接受本刊記者採訪時表示，政府機構改革不僅需要調整政府機構，還需要轉變政府職能，啟動相應的配套改革，它是整個政府治理體制轉型的一個關節點，不是一次就能完成的。他指出，目前的政府機構過於臃腫，管得過多過細，出現了「多龍治水」的困境，而這次「大部制」則是針對長年以來解決不好的問題而作出的戰略決策，體現了中央將政府機構改革與政府職能轉變相結合的戰略智慧。　　現供職於中共北京市委辦公廳的北京大學政府管理學院黃仁宗博士認為，我國的政府機構改革還存在著重機構輕功能的改革，即將政府機構改革僅僅當作是政府部門的調整，卻忽視了政府機構功能與職能的劃分，這樣，就陷入了一種單純的技術主義視角怪圈。他舉例說，儘管早在1986年5月國務院確定遼寧丹東、廣東江門等16個中等城市為「中國第一批機構改革試點城市」時就首次提出「轉變政府職能」這個概念，但對於轉變政府職能而言，認識是不足的，事實上仍然過多地著眼於機構與編製的精簡，在相當程度上只是權力在上下級之間、同級政府不同部門之間放放收收，政府的全能角色並沒有根本改變。機構撤了，微觀管理的職能還在，機構還會重建，人員減了還會增加。　　黃仁宗表示，政府的規模並非是越大越好，但籠統地提倡「小政府」，也有失偏頗。簡單地以「大」或「小」來規定政府的規模，都是不恰當的。　　但究竟政府機構應該「大」或「小」到什麼程度？　　對此，北京學者馬寶成提出了他自己的主張，他說，就我國的政府機構改革而言，不在於要多大或多小的政府規模，而是要尋求一種適合我國國情，符合我國市場經濟運行以及社會發展的適度規模的政府，政府的規模應該遵循市場經濟原則和公共服務原則。也就是說，政府機構改革只是外殼，而政府職能轉變才是內核。外殼與內核應該結合起來，才能使改革成功。　　出席於2007年11月在國家行政學院舉行的第四屆中歐政府管理高層論壇的會議代表法國國立行政學院院長伯納德.包康特也表示，中國正處於市場化進程中，政府機構並不是越多越好，當然也不是越少越好，而是要看是否適應經濟社會發展和公共產品提供的需要。　　按照市場經濟和建立公共服務型政府的要求，廣東經濟體制改革研究會會長黃挺針對如下六種情況，提出了進一步深化政府機構改革和轉變政府職能的具體思路：　　一是針對政府職能缺位、不到位的問題，強化社會管理、公共服務及涉外管理部門，重點強化人民群眾最關心的就業、社會保障、住房、教育、醫療、環保和安全等職能，並在投入和編製方面予以傾斜。　　二是針對政府職能越位、錯位的問題，對其相應的政府部門實行「瘦*身」，有些機構予以合併撤銷或弱化，進一步縮小政府從事事務管理的範圍，把與政府性質及職能不相符的事務交由企事業單位和市場中介組織管理。　　三是針對一些政府職能在相關機構間配置不合理的問題，應將公共服務、行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免有些部門集決策、執行、監督於一身的弊端。　　四是針對政府機構設置不合理、職能交叉普遍的問題，要按照全面、精幹、統一、效能的原則，穩步推行「大部制」，改變目前適應計劃經濟體制的「小部制」體制。　　五是針對一些專門領域的管理體制不科學、相關職能在不同政府機構間的職能配置不盡合理的問題，重點研究完善一些專門領域的管理體制和機構設置。如對食品藥品加工、流通和消費等實行統一監管的體制。　　六是針對一些職能需從政府轉移出去，又無相應承接主體的問題，全面推行事業單位分類改革，規範和發展行業協會、商會等社會組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境。　　而汪玉凱也從更深層次談到了「大部制」改革的具體思路和方向。他說，「大部制」最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大、政協等系統，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接。比如文化部、廣電總局與中宣部的關係，公安部、安全部、司法部與政法委的關係，政府權力如何與黨的權力有效對接分工。他認為應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，這樣更能從結構上深層次調整，因而更具有長遠性。　　「大部制」使決策、執行、監督有效分開　　即將實行的「大部制」，將對政府部門的決策權、執行權和監督權進行更加明確有效地分離，構建起權力制衡與監督的機制。　　國家行政學院汪玉凱教授認為，目前各部門責權過於集中與過於分散並存，決策、執行、監督職能配備不科學。同時，還沒有建立起有效的監督制約機制、績效考核機制和責任追究機制。而實行「大部制」，大的部門內部進行詳細分工，決策權、執行權和監督權，分工明確，責任細化，這就為追究過失官員的責任提供了制度保障。　　國家行政學院副教授李軍鵬表示，應該充分發揮「大部制」的作用，建立決策、執行與監督相互協調又適度分離的行政運行機制，將公共服務、行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，作為部委管理的國家局或國務院直屬機構，避免有些部門集決策、執行、監督於一身的弊端，形成由決策、執行、監督三大類部門組成的政府組織機構總體框架。　　國務院發展研究中心社會發展研究部部長丁寧寧認為，雖然以前機構精簡了，但是又設立了許多承擔政府行政職能的「事業單位」，例如把證監會、銀監會、保監會搞成事業單位，靠向被監管對象收費來維持自身運轉，存在著監管機構和監管對象之間的人員交流，改革滯後，反而缺少了監督機制。而「大部制」的實行，恰好彌補了這種監督與制衡機制的缺位。　　國家行政學院教授汪玉凱在接受記者採訪時表示，根據市場經濟發達國家的經驗，政府機構改革應該堅決實行決策、執行和監督分離。為此，既可以按照決策、執行、監督分離的原則對整個政府機構進行重組，亦可以從部委內部進行職能劃分。後一種方案更切實可行。國外政府機構實行決策和執行相分離，就是大部制內部權力的分離，大部制內部少量機構行使決策權，更多部門是執行機構；執行機構內部可以引入市場機制，這些機構的一把手叫總經理而不叫局長。根據擔負的任務申請經費，確定人員編製，在一定範圍內可以自行支配。這是大部制內部的決策和執行方面的狀況。　　「我們未來調整結構，更多是在大部的內部，將來有可能會有一些機構行使監督權。內部權力分開後，如果形成良性有效的監督機制是最好的。比如《政府採購法》頒布實施後，財政部是政府採購政策制定機構，但不是執行機構。財政部很想要這個權力，但國務院不給財政部。財政部不能既當裁判員又當運動員，執行權應該交給設在國務院辦公廳下、由國務院機關事務管理局代管的國務院政府採購中心。這樣就把決策和執行分開了。」汪玉凱說。　　「大部制」有望精簡國務院部門為20個　　參與設計政府機構改革課題設計的中國人民大學公共管理學院毛壽龍教授表示，中國政府將進一步按照精簡、統一、效能的原則進行機構改革，精簡具有計劃經濟色彩的部門，把內閣級的機構繼續逐步精簡，並實現機構和編製的法定化，從投資型的經濟發展型政府走向公共服務型的經濟促進型政府。「由於各方面的原因，國務院的組成部門雖然精簡到15個比較困難，但精簡到20個左右還是可能的。」毛壽龍強調。　　根據毛壽龍的這份課題報告，國務院組成部門的改革重點依然是三個方面：一是對具有經濟調節和市場監管職能的部門進行改革，加強宏觀調控，減少微觀干預；二是對具有公共服務職能的部門進行改革，通過機構改革促進事業單位改革，三是對國有企業進行改革，為市場經濟的進一步發展創造良好的競爭環境。這段話好像前面說過了。　　毛壽龍表示，2008年機構改革適合小步調整，在交通和農業等領域，試點大部制，總結經驗教訓；然後在事業單位改革逐步推進的基礎上推進公共服務領域的機構改革。具體舉措是：　　將鐵道部、交通部和中國民用航空總局合併，組建新的運輸部，該部負責所有交通的公共管理職能，即包括公路交通、鐵路交通、水路交通和空中交通的管理。　　將農業部、水利部和林業局合併，組建新的農林水利部，統籌農業、林業和水利設施的發展和規劃，以及相關公共政策的制定。　　將國防科學技術工業委員會與國防部合併，組建新的國防部，新的國防部既負責國防工作，也負責國防科學技術工業工作。　　撤銷信息產業部，其相關國有企業歸國資委管理，其宏觀政策和相關管理歸國家發展和改革委員會，以及相關的行業協會。　　根據課題報告，2008年改革之後，國務院組成部門將包括：外交部、國防部、國家發展和改革委員會、教育部、科學技術部、國家民族事務委員會、公安部、國家安全部、監察部、民政部、司法部、財政部、人事部、衛生部、勞動和社會保障部、建設部、國土資源部、運輸部、農林水利部、商務部、文化部、國家人口與計劃生育委員會、中國人民銀行、審計署。改革之後，國務院組成部門為24個，較以前減少了4個組成部門。　　課題報告透露，在國務院直屬機構的組成方面，有望將國家工商總局與國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理局、國家安全生產監督管理局合併，組建新的國家工商總局。撤銷國家廣播電影電視總局，將國家廣播電影電視總局的職能劃入文化部，由文化部負責文化、廣播電影電視方面的公共管理職能。將國家知識產權局改為文化部管理的國家局。這樣，國務院直屬機構為：海關總署、國家稅務總局、國家工商總局、國家環境保護總局、國家新聞出版總署(國家版權局)、國家體育總局、國家統計局、國家旅遊局、國務院宗教事務局、國務院參事室、國務院機關事務管理局。國家院直屬機構組成數量為11個，從18個減少了7個。國家部委管理的國家局由10個增加到11個。　　另據透露，在此次機構改革中，能源部門也將成為「大部制」改革的重點。據一位參與《能源法》討論及制訂的權威人士日前透露，目前已完成的《能源法》徵求意見稿中，再次明確能源的管理主體為「國務院能源主管部門」，即最快將在2008年3月成立能源部；在設立能源部之外，國家還將成立能源監管機構，負責對電力、燃氣管網等自然壟斷領域的公平開放、普遍服務、消費者權益保護等實行專業性監管。　　有專家一直呼籲，未來的能源部必須是「大部制」下的能源部，而不能只是幾個板塊的拼湊，這必然涉及到從現有部門手中「收權」。　　另外，中國（海南）改革發展研究院院長遲福林表示，推行「大部制」不能一蹴而就，應堅持漸進式的改革思路，把握改革時機，成熟一項推出一項。「應當看到，現階段的政府行政管理體制改革不是全面的政治體制改革，而是漸進式的政府轉型。要能夠有所作為，就必須堅持成熟的改革先行的原則，尤其是不能把一些成熟的改革推到政府換屆的時候才搞。比如，整合交通、鐵路、民航等部門，建立交通運輸部的時機相對成熟，就可以先行推出。」
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