楊勉：領土爭端中的「主權宣示」

　　黃岩島和釣魚島等事態使「主權宣示」這個概念的出現頻率劇增，它已成為時政新聞中的「顯詞」。實際上，在時政新聞中，人們不斷接觸到與主權宣示相關的內容。例如，俄日之間圍繞南千島群島（北方四島）、英阿之間圍繞福克蘭（馬爾維納斯）群島、韓日之間圍繞獨島（竹島）、泰柬之間圍繞柏威夏寺，都在不停地進行各種形式的主權宣示。有時是代表國家的外交發言人表態，有時是國家領導人親臨爭議地區視察，也有的以民間的方式對爭議國進行抗議，甚至動用軍事手段 但有時也會看到這樣一種情況，即雖然聲索國反覆宣示對某一爭議區的主權，但又不能馬上制止對方的聲索或佔領的情況，從而給國民造成某種失落感。那麼，什麼是主權宣示？它怎樣進行？有什麼意義？對一方的領土主權能起到什麼作用？

　　隨著相關國家領土爭端的不斷激化，「主權宣示」概念的出現頻率劇增，已成為「顯詞」。而對於領土爭端中的「主權宣示」概念的定義、內涵、目的、意義、作用等的闡述還不夠充分，拙文期望拋磚引玉。　　領土完整是國家主權完整的重要內容。由於種種原因，許多國家之間存在著領土爭端。存在領土爭端的國家雙方互為聲索國和被聲索國。邊界領土爭端中的「爭議地區」，就是聲索爭執雙方都認為擁有主權的地區，雙方主權要求在該地區形成相互重疊。一般情況下，「爭議地區」在領土爭端中只是一種中性概念，只是對該地域遭到對立雙方聲索現實狀態的描述，並不表達對領土歸屬的法律判定意義，但現實中卻常常被解讀為「主權歸屬未定地區」。因此在國際實踐中，發生領土爭議的國家，特別是實際控制爭議地區的國家，有時不願意承認「爭議地區」的存在，一是以此表達本國領土不容討論的斷然立場；二是擔心接受這種稱謂等於變相默認聲索國有聲索本國領土的權利。　　領土爭議地區的控制情況主要有兩種：一種是一國認為主權屬於自己，也在本國實際控制之下，但被別國聲索的地區；另一種是一國認為主權屬於自己，但是不在本國實際控制之下，而被聲索國實際控制的地區。但無論是作為實際控制者的聲索國還是不實際控制者的被聲索國，為了表明和顯示本國對發生領土爭議的地區擁有國家主權，都需要進行「主權宣示」。　　「主權宣示」的性質與特徵　　「主權宣示」也可以表述為「宣示主權」。一個主權國家對自己的領土和邊界擁有當然的領有權和管轄權，這是國際社會公認的事實。所以，在一般情況下，用不著進行專門的「主權宣示」。導致主權國家需要進行「主權宣示」的情況主要有：一是發生了邊界與領土爭端；二是發生了國土或政權分裂。本文談的是邊界領土爭端中的「主權宣示」。　　邊界領土爭端中的「主權宣示」是指：主權國家運用國家的力量和手段，通過專門行動，對發生邊界領土爭議的地域申明和顯示排他性領有權和實際管轄的行為。　　「主權宣示」是國家行為。「主權宣示」是以國家政府的名義進行的行為。個人不擁有主權，除非受到國家授權和官方委派，一般的私人在爭議地區進行的活動不構成「主權宣示」的意義。在世界邊界領土爭端中，許多國家的國民，為支持本國對爭議領土的聲索和控制，採取了多種多樣的行動，這些自發行動表達了維護本國利益的民族意願，但這些自發行動只有與國家的權力行為結合起來才具有法理意義。不過，國家對本國的自然人和法人在爭議地區的活動進行管理、服務和執法的行為，具有「主權宣示」的意義。例如漁民在某水域打漁的私人行為，並不一定能證明該水域的所屬，但國家對漁民及其捕魚活動進行的管理和服務，或者派公務船隻進行保護，或者宣布休漁期和開漁期，就是一種體現國家主權在該水域存在的行動。　　比如，南海休漁制度是中國多年來一直採取的一項行政管理措施，充分展現了中國的主權存在。2012年中國農業部南海區漁政局發出南海海域伏季休漁通告，宣布自5月16日12時至8月1日12時為休漁期，範圍為北緯12度以北至「閩粵海域交界線」的中華人民共和國管轄的南海海域。地處中沙群島海域的黃岩島海域位於北緯15度以北，屬於此次休漁制度的控制範圍。5月15日兩艘中國漁政公務船開赴南海休漁區海域進行例行巡邏執法。　　「主權宣示」行動會反覆多次進行。「主權宣示」不可能是僅僅一次的行為，而是需要多次反覆進行。因為對於爭議地區，在問題沒有結論之前，聲索方的聲索是不斷進行的，對聲索方的每一次聲索主權的行動，被聲索方必須做出反應。這既是捍衛領土主權的需要，也是留存法律與事實證據的必需。在國際關係實踐中，這種「主權宣示」的博弈行動，一直持續到爭議完全解決之時才會結束。　　由於進行「主權宣示」與國家最後解決邊界領土爭端之間存在一個相當長的時間差，對爭議中的某一國來說，常常會出現一方面言辭激烈地不斷宣稱對爭議地區的主權，另一方面又不能馬上制止爭議對方的聲索或佔領的狀況。這種情況往往會使本國民眾產生某種失落感，認為本國政府「光說不練」，老說空話廢話又不能立即收回失地或制止聲索，有懦弱無能之嫌。對此問題，國家有責任和義務向廣大民眾闡釋「主權宣示」與採取最後行動前的最後通牒之間的異同，既保護人民的愛國熱情和維權意識，又要爭取國民對國家維權戰略與策略的理解與認知。　　阿根廷與英國的馬爾維納斯/福克蘭群島主權歸屬之爭已長達百年，兩國相互間的「主權宣示」也進行了百餘年，至今沒有停止。英國從1833年武裝佔領該島，驅逐阿方駐島總督和島上居民開始，此後兩國對該島的歸屬之爭從未間斷。1982年４月２日阿根廷出兵收復馬島，英國首相撒切爾派出遠征軍反攻馬島。６月14日英軍攻佔馬島首府，駐島阿軍宣布投降。2012年４月２日是「馬島戰爭」30周年紀念日，英阿兩國馬島主權爭端再次升級。英國於２月派劍橋公爵威廉王子以直升機駕駛員的身份到馬島服役，藉此宣示英國對馬島的「主權」。英國的做法被阿根廷看做是嚴重的挑釁，阿根廷女總統克里斯蒂娜多次堅定重申阿根廷絕對不會放棄對馬島的主權要求。阿根廷政府宣布對在馬島海域勘探和開採石油的英國公司展開「行政、民事和司法行動」，要求其立即停止掠奪阿根廷的油氣資源。阿根廷碼頭工人宣布不給英國輪船卸貨，阿根廷港口禁止英國郵輪入港。阿根廷對馬島問題的立場，獲得了拉美國家的集體支持。南美洲國家一致決定禁止懸掛英屬福克蘭群島旗幟的船隻在所有南美國家的港口停靠，以表示對阿根廷的支持。　　「主權宣示」以國際法為法理基礎。領土是一個國家立足的根本，領土之爭的實質是國家主權之爭。從國際法看，國家領土主權包括所有權、管轄權和反侵犯權。所以，國家邊界與領土不容侵犯，是國際法的基本原則。　　從國際法關於領土的取得和變更的傳統規則來看，有「先佔」、「有效佔領」和「時效」等方式。王鐵崖所著《國際法》指出，「先佔是一個國家有意識地取得當時不在任何其他國家主權之下的土地主權的一種佔取行為。是否構成先佔取決於國家的這種行為是否符合有效佔領原則」，「國際法上時效的概念是指一國對他國領土進行長期佔有之後，很長時間他國並不對此提出抗議和反對，或曾有過抗議和反對，但已經停止了這種抗議和反對，從而使該國對他國領土的佔有不再受干擾，佔有現狀逐漸符合國際秩序的一種領土取得的行為，而不論最初的佔有是否合法或善意」。　　需要指出的是，現在世界上已沒有無主土地可供主權國家去佔領，而惡意佔領別國領土屬於侵略而不可能不遭到反對。但是，在判斷歷史上遺留下的領土爭端時，上述傳統國際法規則仍能起到重要的分辨作用。　　2012年是日本第二次佔領中國釣魚島40周年。日美兩國1971年6月簽訂《沖繩歸還協定》，確定第二年美國把沖繩行政權交還給日本。1972年5月15日協定生效，美國在把沖繩歸還日本的同時，將中國的釣魚島也私相授受於日本。近來一些日本媒體宣稱，按50年時效取得理論，10年後日本對釣魚島的佔有就取得了合法時效。但是只要了解國際法關於時效的概念和內容，就不難明白日本所謂的「50年時效論」，不過是缺乏國際法常識的無稽之談。　　主權宣示的方式與內容　　在國際實踐中，主權宣示的方式多種多樣。從不同的角度分類，有外交方式和內政方式、口頭方式和文字方式、法律方式和行政方式、經濟方式和軍事方式、管理方式和建設方式；等等。　　官方表態與文字備忘。這其中包括政府聲明、外交部聲明、相關政府部門聲明、特定授權單位聲明等；政府官員談話、新聞發言人談話；發表政府白皮書，提交抗議照會和備忘錄；官方發表歷史與法律材料和物證等；對聲索國對本國領土的聲索行為表示反對、否定、駁斥和反向申明、證明、展示擁有和管轄的權利，等等。一般情況下，口頭和文字抗議構成最經常、最頻繁、最大量的「主權宣示」行為。　　官員和議員實地視察。國家各級領導人和議員，特別是最高領導人以視察的名義到達在本國實際控制下的爭議現場，目的是顯示國家權力在爭議地區的現實存在，表達國家最高領導層對領土主權問題的高度重視，顯示執政者捍衛領土主權的堅定意志。這種使國家領導人個人作為行為主體，直接參加到爭執的前沿的形式，使用的雖不多，但表達的含義極其強烈，被認為釋放的是絕對不妥協的信息，由於其層級的至高度和含義的剛硬性，往往會被爭端對方作為事態升級的嚴重步驟而強烈反應。但對不在己方實際控制下的爭議領土近距離的「眺望」行為，雖然含有「主權宣示」的動機，卻構不成「主權宣示」的事實。　　近年來，俄日兩國為持續了半個世紀的南千島群島/北方四島領土的爭端，進行了一場以領導人現場視察為特徵的「主權宣示」戰。2010年11月1日，時任俄羅斯總統梅德韋傑夫登上南千島群島/北方四島中的國後島，這是俄羅斯國家元首首次視察俄日爭議島嶼，隨後陸續又有副總理、防長等數名高官先後登島。同年12月4日，時任日本外相前原誠司乘坐海上保安廳的直升機從空中「眺望」視察日俄爭議的北方四島/南千島群島。兩國關係也因此一度嚴重惡化，雙方高調的「主權宣示」變成了一場持久的「口水戰」。今年1月14日日本現任外相玄葉光一郎再次乘坐日本海上保安廳的巡邏船「眺望」視察北方四島/南千島群島，此舉激起俄羅斯的再次強烈反彈。　　2008年7月29日，時任韓國總理韓升洙登上了韓日兩國有主權爭議的獨島/竹島，同行者中包括文化體育觀光部部長、國土海洋部部長等政府要員。韓國總理登獨島在歷史上還是第一次。韓升洙明確表示：「我此次訪問獨島，是為了明確該島在歷史上長期作為我國領土的一部分而存在」。2011年8月，日本自民黨議員新藤義孝、稻田朋美和佐藤正久企圖以抵達離竹島/獨島最近的韓國領土郁陵島的方式，來宣示日本對竹島的主權。8月1日上午，當三名日本議員抵達首爾金浦機場時，韓國法務部入境管理事務所警員援引韓國移民法，以韓方有權拒絕可能危害國家利益或公眾安全的人入境為由，不准許三人入關。三名日本議員拒絕離境，要求韓方作出更詳細的解釋。隨後三人在一家知名微博網站上「直播」了自己的遭遇。佐藤在微博中稱，韓方所援引法律本適用於恐怖分子，眼下針對日本國會議員，他們難以接受。直到接到韓方「如果當天不回國，將把三人送到非法滯留者遣返候機廳」的通牒後，在金浦機場呆了整整九個小時的三名日本議員才決定回國。　　建立主權標誌和管轄標識，強化代表符號。國家主權在領土上的存在，是有形的存在。用有形物體來標識領土所屬，是「宣示主權」的常用方法。物體標識具有強烈的視覺效果和立此存照的實際作用，通常的做法有插國旗、豎國徽牌、立主權碑、刻領土字，建立標明爭議地區為本國領土所屬的物體標誌；還有設立各種地理標誌、測量標誌和領海基點標誌等。　　在國際實踐中，也有一些國家為聲索爭議地區設立專門的節日紀念日，定期舉行紀念儀式；還有的國家將聲索爭議地區入教材、上郵票、進貨幣；用聲索地區的名稱命名車、船、機、街、路；購買實際控制的爭議地區的地權，等等。毫無疑問，這些方式的目的是維權，但是否具有國家「主權宣示」的地位，是存在疑問的。　　使用設立節日的方法宣示領土主權最多的國家當屬日本。在與周邊國家的領土爭端中，日本不但制定了「北方四島日」、「竹島日」；還在策劃所謂的「尖閣列島日」。2005年日本島根縣制定的「竹島日」，規定每年的2月22日是「竹島日」。2005年6月日本沖繩縣石垣市議員向市議會提議制定所謂「尖閣列島日條例」。日本文部科學省在2012年度開始實施的中學社會課的新《學習指導要領解說書》中首次寫入有關竹島（獨島）是日本領土的內容，目的是：「提及我國與韓國之間關於竹島問題存在分歧，和北方領土一樣，加深學生對我國領土的理解」。然而，日本這些做法除了激發對立的民族情緒外，對解決與鄰國的領土爭端問題完全於事無補。針對日本島根縣議會設立的「竹島日」，2005年6月，獨島所屬的韓國慶尚北道議會將每年的10月定為「獨島月」。　　明晰地圖標示、釐清地名稱謂、設立行政區劃、明確隸屬關係。地圖在邊界領土爭端中具有重要的證據作用。打「地圖仗」是邊界領土爭端中經常發生的情形。因此，將本國主張聲索的地區明確標示在本國官方認可的各類地圖上，是「主權宣示」的重要內容。它可以作為對聲索國主張的否定證據，也有助於國際社會端正視聽。一些爭議地區，譬如海中無人島嶼，沒有正式名稱或者名稱多重，須由政府相關部門制定統一的名稱並正式公佈於世。還有一些爭議地區的名稱源於非本國民族語言文字和本國歷史是由，也要由政府當局予以修正，更改為使用本國文字表示的地名和做出本國是由的解釋。對爭議地區明確行政歸屬，或者設立專門的行政區劃也是一種「主權宣示」。為了突出聲索地區在本國的地理位置，強化對爭端地區的日常管理，顯示對爭議地區的主權擁有，一些國家為聲索地區設立了專門的行政區劃，或者提升爭議地區的行政級別。
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