景躍進：比較視野中的多元主義、精英主義與法團主義——一種在分歧中尋求邏輯結構的嘗試

作者簡介

景躍進，清華大學人文社會科學院政治學系教授。

摘要

多元主義、精英主義與法團主義三種理論之間的關係可以分別用「分散與集中」、「開放與封閉」來描述。其中，多元主義與精英主義處於(權力)「分散與集中」連續譜的不同位置，而多元主義與法團主義則可以在(組織)「開放與封閉」的連續譜上發現它們的居所。以精英主義為原點，這三種理論之間具有內在的深層聯繫。

一、多元主義及其基本特徵

多元主義是一種複雜的理論綜合體，可以從不同的角度對其進行定位：一種關於權力配置狀態的理論、一種經驗民主理論、一種關於政策制定過程的理論、一種國家與社會關係的理論。

「從權力配置的角度看，多元主義有兩個重要的假定：一是社會中存在各種各樣的組織(利益集團)；二是緣由權力資源高度分散性而呈現的一種多中心格局。作為一種簡要的敘述方式，可以將古典多元主義的基本命題概括為以下八個方面：

1．利益集團的廣泛性

遍布全國各地、活動於不同社會領域的各種類型的利益集團——從草根社團到全國性的大型組織，從地域性組織到專業性團體，構成了政治多元主義的社會基礎。

2．利益集團的私人性

利益集團的組織必須是自願的，其基礎在於共同的利益和關心。無論是加入還是退出，都基於公民個人的自由。利益集團的自主性建立在公民個人的自主性之上。為了確保利益集團的自主性和獨立的權力來源，它必須是私人性的，或處於政府控制之外。利益集團的自主性不但能夠使其獨立於政府而運作，而且是其影響政府政策的基礎之一。

3．利益集團的中介性

利益集團的位置介於人民和政府之間，具有雙向的中介功能：一方面，它將具有相同利益的人們集合起來，形成某種整體效應，並通過制度性的渠道將有關的利益訴求反映給政府部門和決策者；另一方面，利益集團通過提供相關信息為政府服務。利益集團的這種中介功能在公民和政府之間架起了一座為傳統民主理論所忽視的橋樑，不但擴大了公民參與的範圍，也提供了上下溝通的橋樑。

4．利益集團的動員性

儘管不是所有的利益集團都從事政治活動，但是利益集團存在本身便具有政治意義：它促使人們關注共同的利益和問題，並為實現共同目標而採取行動。與此同時，集體行動培養和鍛煉了公民的領導技能。

5．利益集團活動的定向性

利益集團充斥於社會生活的每一個角落，但對於具體的利益集團來說，它們的活動天地不是漫無節制的，而局限於某一特定的領域。每一個利益集團都擁有獨特的資源類型，其關注的問題和活動相對專門化，其權力的運用亦有所限制。在某一議題上，某一類團體也許具有壓倒性的優勢，但在另外一些議題領域中，其他的集團可能佔據了主導地位。這樣，就排除了少數幾個巨型利益集團一手遮天，獨佔接近政府的渠道，壟斷公共政策的可能性。

6．利益集團的競爭性

現代社會被分解為無數的具有不同利益和資源的集團，它們運用資源去接近和影響政府，並與其他的利益集團相互競爭。這種競爭在企業組織、工會、政黨、族群團體、學生會、官僚機構、婦女組織、消費者、宗教團體等諸如此類的集團之間展開。在這一過程中，它們既為爭奪資源而戰，也為影響政府決策而戰。權力競爭的勝利者是經常變化的，並不存在「常勝將軍」。這種動態變化的競爭格局，足以防止權力的集中，並確保政治民主。

7政府本身也是一個多元主義的複合體

對於多元主義來說，國家(更常用的是政府)是一個代表了許多集團利益的政府部門之間的衝突的場所。國家或政府並非一個整體，它被分散為具有不同利益和掌握不同資源的部門和機構。分權的制度設計，使得權威在政府內部是分散的。權力在政府三個部門和不同政府層級之間的分配，以及它們在政策制定過程中的相互制衡，構成了政府多元主義。這種制度安排有利於回應來自社會的不同利益，並使任何單一利益不能獨自控制國家。

8．社會均衡的保障

在多元主義的模式中，權力散佈於整個社會之中，形成了許多競爭性的多元決策中心，而且競爭的動態過程不斷改變著政治勢力的格局。為了防止社會被追逐自身利益的集團之間的衝突所解體，多元主義指出了幾個必要的整合條件，它們包括：(1)利益集團在不同議題上的利益是交織的，而不是深刻分裂的，這樣可以防止集團或組織之間的裂痕過大或無法和解；(2)成員的交疊，即個人(尤其是領導)分別歸屬於不同的組織；(3)行動的相互依賴，以保持集團上的功能相關；集團在功能上必須是相互依賴和聯繫的，這樣才需要彼此合作和競爭；(4)對於解決衝突、達致集體決策的程序擁有共識，必須存在廣為人們接受的一組規則，以界定利益集團在致力於追逐權力和影響公共政策的活動方式。

一定意義上，多元主義提供的是一幅類似於競爭性市場的圖景：(政治競爭的)市場是開放的；進入政治市場是自由的，利益集團的組織是不受限制的；資源和權力廣泛分散；任何一個集團都具有潛在的政治影響；沒有永久性佔主導地位的特殊集團；爭奪資源與影響公共政策的競爭不但是激烈的，而且是動態的，沒有「常勝將軍」；政府是碎裂的；最後，作為競爭過程產品的公共決策反映了政治市場的要求，換言之，是不同市場力量相互競爭、衝突、討價還價、妥協的結果。

對多元主義的簡要描述為我們下面的比較和考察奠定了一個基礎。

二、多元主義與精英主義

在美國學術界，多元主義與精英主義似乎是一對孿生子，彼此在爭辯中獲得生存和發展的空問。與多元主義一樣，精英主義並非一個有著完整結構的系統理論，事實上存在著不同的精英理論和觀點。一般而言，當代精英理論是與「憤怒的社會學家」米爾斯(C．Wright Mills)的《權力精英》聯繫在一起的。不過，本文的敘述將不局限於美國的背景，因為在筆者看來，19世紀末和20世紀初在歐洲發展起來的古典精英主義具有更深厚的理論內涵。

儘管存在不同版本的精英理論，但它們的邏輯起點是相同的，即承認人類社會中權力與資源分配的不平等性。在政治生活領域，指出少數人統治多數人現象的普遍性。這一觀點可以概括為精英與大眾的兩分法。「精英理論家們是用兩分法來分析社會的，這種社會基本上是緊密結合在一起的少數人統治著分散雜亂的多數人的社會」。

對於精英理論基本特徵的概括，學者各有不同。馬文·奧爾森(Marvin E．Olsen)和馬傑爾(M．N．Marger)認為，精英取向的基本原則有以下六條：(1)在所有的社會(以及大型組織)當中，一直(並將繼續)存在少數強有力的統治精英。不管政府和經濟的性質如何，總是寡頭統治，或少數人對多數人的統治。群眾確實不能自己統治自己。(2)儘管精英在人口中占極小的比例，但它們卻控制著極大份額的資源，它們組織良好，相當內聚。因此精英在社會中能夠有效地使用權力。(3)精英通常運用所有的手段來保護、維持其權力，並一有可能便增加權力。只有在有利於自身利益時，他們才與他人分享權力。他們從來不主動讓渡權力。(4)為了統治社會，精英運用各種廣泛的技術手段。包括控制政府、支配經濟、使用警察和軍事力量、操縱教育體制和大眾媒介、懲罰和消滅反對者、以及製造意識形態使自己的權力和統治合法化。(5)精英允許甚至鼓勵有限的社會變遷，但是其程度限制在對實現他們追求的目標有利，並不威脅他們的權力。重大的社會轉型總是遭到精英的反對。(6)當社會變得越來越大而複雜時，精英的權力趨於隱秘，因為它根植於無數的組織化結構之中。結果，它們的統治越發無處不在，而且有效。

我們的問題是：多元主義與精英主義的根本區別是什麼?對這一問題的回答可以從兩種理論各自的邏輯起點上去尋找。需要指出的是，多元主義並不否認政治影響力的不平等。事實上，它公開承認這一點：「不管我們的觀察多麼粗略和不完善，所有政治體系普遍公認的特徵之一是，政治影響力的分配是不公平的」。在達爾(Roben A．Dahl)看來，造成這種不平等的原因有：(1)政治資源分配的差別；(2)個人使用政治資源的技能和效率的差別；(3)個人為政治目的使用其資源於不同方面的差別。但是，多元主義與精英主義在起點上的相似立即為巨大的分野所解裂。導致這種分野的原因在於如何看待以及確定這種不平等。達爾認為，儘管政治資源分配方面存在諸種差異，但是這種差異是非結構化(累積性)的，這裡的關鍵是區分不平等的表現形式。達爾認為，政治資源分配的不平等表現為兩種不同的形式：一是累積性的；一是彌散性的。所謂「累積性」的不平等是指，所有種類的資源都為某些人控制，從而形成「權力硬塊」，有者全有，無者全無(亦所謂「贏者通吃」)。這正是精英理論的基本假定。所謂「彌散性」不平等是指不同種類的政治資源分別不同程度地由各種利益集團所掌握，儘管不平等依然存在，但是其表現方式卻多樣化了。在這種情況下，「要確定一個小小的、界限分明的『管理國家』的精英階層是困難的，因為不同的精英人物往往在不同的領域內發揮影響力，他們的關係是高度複雜的」。因此，我們不能抽象地談論權力的大小，而必須問：在什麼事情上對什麼行動者有影響力?

借用權力彌散性概念，達爾為我們描繪了一幅無中心的圖象：「在一個孤立的和較小的體系中，我們會發現有些行動者在重大問題上對所有其他行動者都是自主的。這些人就是『原動機』。他們無疑就是我們所說的『權力中心』、『統治集團』、『權力結構』，等等，但在一個並非很小和孤立的體系中，要發現原動機是困難的，也許是不可能的。因果鏈向外無限擴展，時間上向後無限延伸，包括了一個行動者影響另一個行動者，此人又影響另一個行動者??無窮無盡。在這種情況下，因果網路成了一個無限擴展的宇宙。」這種現象也可以稱作「多頭統治」，它「意味著寡頭統治已被打敗，它已轉變為由各權力集團所組成的多元的、分散的和——充其量——開放的一團星雲』』。

可見，在權力配置問題上多元主義與精英理論有著明顯的對立，精英理論的「權力硬塊」或「權力中心」說，以及精英——大眾結構的必然性使精英主義者對民主不抱任何幻想。由此，似乎可以得出一個結論，即精英主義與多元主義若不是水火不容，至少也是楚河漢界，涇渭分明。通常情況下，不少學者正是在這種思路下來敘述多元主義與精英主義之間的關係的。然而，實際的情形呵能要複雜得多。我們能否想像這樣的情形，即多元主義與精英主義都「超越」了各自的邊界而發生相互結合的可能?事實上，「精英多元主義」或「多元精英主義」術語的存在與流行既是這種結合的一個結果，也是這種結合的一個符號象徵。於是，需要解釋的問題便是，這種結合何以可能?其結合的途徑是什麼?

這裡的關鍵在於對「精英」和「民主」概念作出新的理解。首先，多元主義雖然強凋了權力的多中心配置，以及利益集團之間的相互競爭，但是它並沒有否認(也不需要否認)精英的存在以及發揮的重要作用。精英理論從權力分配不平等這一事實出發，區分了寡頭精英與芸芸大眾。多元主義用權力分配的彌散性不平等來取代累積性不平等、從而打破了寡頭精英結構，但是，這並不意味著多元主義拋棄了精英概念。嚴格地說，多元主義否定的只是封閉式的寡頭精英概念，它將精英概念作了「多元化」的加工處理，另一方面，引入了競爭性要素，用競爭關係消除寡頭精英的封閉性質。從一小撮壟斷性精英寡頭，發展到開放式的，眾多的、處於競爭中的精英(所謂利益集團之間的競爭其實主要是精英之間的競爭，一般民眾屬於動員的力量)。通過這種構造方式，精英概念與多元主義可以有機地結合在一起。

其次，「民主」概念發生了重大變化。從古希臘以來．民主一直是按照其字面意思來界定的，即「人民自己統治自己(自治)」。精英理論否定的正是這一點。在精英論者看來，人民大眾是無法自治的，或者因為缺乏這方面的素質，或者是因為社會結構的規定性——從事社會管理的總是少數人(多數人統治少數人是逆悖自然的)。古典精英理論家莫斯卡(Gaetano Mosca)、帕累托(Viffredo Pareto)堅信，西方工業社會中代議制民主的發展不可能從根本上改變社會劃分為統治精英和大眾的結構，代議制政府仍將是寡頭式的。顯然，要使精英理論與民主理論接近起來，從邏輯上說，對民主概念的修正與不同闡釋是必要的。這一任務是由馬克斯·韋伯(Max Weber)和熊彼得(Joseph Alois Schumpeter)完成的，他們對民主概念進行了歷史性的新闡釋。在他們看來，民主與其說是人民的統治，不如說是一種政治精英的選擇機制，亦即由民眾定期地在眾多候選人的公正競爭中自由地選擇誰來統治自己。一旦將民主界定為選擇統治精英的工具，精英理論與民主理論的傳統對立即刻開始消鋣，精英的政治可以是民主的。卡爾·曼海姆(Karl Mannheim)指出：「民主不是以去掉所有精英階層，而是以一種新型的精英選擇方式和精英的一種新的自我表現方式為特徵的??。在民主化過程中變化最大的是精英和普通人之間的距離。民主精英具有群眾基礎，這就是為什麼對群眾具有意義的原因。」拉斯韋爾(Harold D．Lasswell)等人認為：「將某一時期領袖所佔的比例說成是民主的檢驗標準，這就犯了一個基本錯誤，因為一個社會可以是民主的，但同時通過少數人來表達自己的意志。關鍵問題在於承擔義務和責任的性質和狀況。」

經過上述兩個中介環節的轉換，看上去相悖的東西現在竟然可以結合在一起。或者稱之為精英民主論——強調民主的維面，亦即統治精英不是自封的，也無法通過血緣關係來確定，而必須通過人民的多元選擇來產生；與此對應，精英必須回應民眾的期望和需求；或者稱之為民主精英論——強調統治依然是少數人的事情，民主並非人民自己決定國家大事，而是選出領導人，由他們替自己決定。換言之，統治與被統治的區分依然被保留了下來。代議制民主只是在兩者之間建立了一種制度性的聯繫，其特徵可以概括為以下幾個方面：(1)統治精英的產生乃經過彼此間的競爭——為著這種競爭，多黨制和各種利益集團的存在是必要的；這種競爭為民眾提供了多元選舉的可能性，並且，無論選擇哪一種領袖，都意味著政治權力的最終基礎在於人民；(2)精英的政治基礎在於人民的同意，而且這種權力的合法性來源是唯一的(應從這一意義上去理解人民主權)；(3)人民主權提供的統治基礎以及精英之間競爭而產生的壓力，均要求統治精英對自己的統治行為向民眾負責，否則在定期的選舉中他將面臨競爭失敗的危險；(4)這種競爭表明，雖然精英(統治者)與非精英(被統治者)結構依然存在，統治精英依然是少數人，但是精英的內部結構不是封閉的，而是開放的。

這種潛在的和現實的結合可能，為我們理解多元主義與精英主義的傳統爭論提供了一個新的思考維度。在某種意義上，我們可以將美國多元主義與精英主義的爭論看作一個連續譜上的兩極，它們之間的對立不是絕對的，而是可以轉化的。這裡的關鍵是區分理論的邏輯模式與實際的經驗存在。就邏輯模式而言，政治權力的分配狀態是由兩個維度——集中與彌散、封閉與開放——構成的光譜帶，多元主義與精英主義的區別很大程度上可以用程度的術語來表示。就經驗存在而言，究竟靠近哪一極取決於不同的政策領域。

三、多元主義、精英主義與法團主義

法團主義(corporatism，又譯為社團主義、合作主義)作為一種較為完整的理論體系是在20世紀70年代出現的。它提供了一種與多元主義不同的、關於西方社會利益集團政治過程的學說。作為一種特定的社會現象，其興起與古典多元主義的「衰落」相呼應。70年代許多國家都經歷了向法團主義演化的趨勢(巴西、葡萄牙、西班牙、希臘、義大利、德國、奧地利等)。在某種意義上，法團主義的出現與代議制民主無法有效地解決其所面臨的各種問題有關，例如制定政府政策的困難，決策過程中必須遷就應付的集團日漸增多，許多政策部門限於僵化，各黨派之間難以達成一致的決議，社會中出現了新的分化等等。於是，法團主義作為階級合作的一種方式便應運而生，建立這種新的權力結構是為了避開代議制政治體制所遇到的麻煩。政府就重大的社會問題和經濟政策直接與相關的利益對話，談判、協商等，並愈來愈依靠勞資雙方來解決政策問題。這種新政治對傳統的決策過程產生了重大的衝擊，它意味著議會外和憲法外的政治舞台將部份取代傳統的權力角逐場所。在某種意義上，會導致對議會政治的侵蝕。泰勒(C．Taylor)指出，議會內與議會外的這兩個談判和辯論的場所面對的公眾是間一個，在功能上大體上是互補的。「因而，有關『法團主義』的問題可以用這樣一個問題表達：有多少關鍵的談判是在國會之外進行的?」

研究法團主義理論的著名學者施密特(Philippe C. Schmitter)對法團主義作了如下的界定：「法團主義可以定義為一種利益代表制度，由數目有限、功能分化的利益集團構成，這些利益集團在其代表的範圍內是獨一的、強制性的、非競爭的，並具有等級結構。它們被國家承認或由國家同意(如果不是創立的話)而建立，並在各自的領域內被特意授予代表的壟斷權，作為交換，其領導人的選擇、要求和支持的表達，要受到國家的某種控制」。

在這一界定中，「利益代表制度」表明法團主義處理的議題與多元主義是相同的，它們都將利益集團政治作為一個基本的現實來接受，都是關於描述現代西方社會利益政治的理論模式。因此，它們共享了一些基本的假定，諸如通過正式結合來表達利益的重要性日益增長、功能分化並具有潛在衝突的利益之持久性和擴張性、作為利益代表的地域和政黨組織的重要性下降了等等。兩者的差別在於，它們分別提供了不同的描述模式和解決問題的方案。

法團主義強調利益集團具有官僚化的集中趨勢。作為這種趨勢的結果，某一領域的利益表達由特定的團體所壟斷，從而在政策制定過程中扮演了特殊的角色(政策過程的封閉)。具體來說，在法團主義模式中，利益集團被高度組織化了。這體現在：(1)在數量方面，多元主義條件下星雲般分布的眾多利益集團為數量有限的、具有壟斷性的組織所取代；(2)在內部關係結構方面，這些利益集團具有官僚制的層次特徵，成員的資格具有一定的限定性甚或強制性(義務性成員)；(3)在利益集團關係方面，它們各有自己的勢力範圍，壟斷本行業或領域內的利益代表權，彼此之間並不存在競爭關係。而且，這種利益代表的壟斷權及其合法性來自於國家的認可。

依據國家與利益集團的關係特徵，一般可區分「國家法團主義」與「自由法團主義」。在「國家法團主義」模式中，利益集團的設立是國家的特許行為，這些組織作為國家和經濟生產者之間的中介體而存在，具有限制後者獨立組織活動的替代功能，其主要作用與其說是利益代表，不如說是國家控制社會的一種手段。「自由法團主義「一般是發達國家利益集團壟斷權力日益增長的一種「自然」結果，國家對這種權力表示默認，通過各種正式和非正式的渠道將其吸納進體制，並對其進行控制和管理。

顯然，法團主義為人們提供了一幅與多元主義不同的關於國家與社會關係的圖景。在多元主義那裡，國家與(市民)社會之間的界限是分明的，利益集團獨立於政府(這是利益集團自主性的基礎)，並從外部對其施加壓力，而政府則對不同的壓力進行回應。在法團主義的模式中，國家與壟斷性的利益集團之間建立起了一種制度化的協商、合作關係，國家讓出了部分公共權力，允許它們進入公共政策的決策過程，並對相關政策提出意見，作為政治交換，利益集團有義務將一致達成的公共政策在自身的領域內得到有效的貫徹。結果是社會和國家互相交織到這樣一個地步，以致就政策制定的權力和過程而言，劃分國家與社會並不能反映兩者的重要區分。誠如威爾遜（Granham K．Wilson）所指出的，在法團主義模式中，「利益集團並非在政府之外，向政府施加『壓力』，而是統治過程中的一部分，既執行政策，也協助擬定政策。這種政府與利益集團之間你儂我儂的狀況，在某些國家益發親密。總之，利益集團與政府之間界限分明的觀念，事實上是錯誤的。」就此而言，法團主義使國家與社會關係經歷了一個雙向過程：即「國家社會化」與「社會國家化」。

可以說，法團主義與多元主義構成了另一個維度的理想類型。在多元主義一極，分布著不同種類的、規模各異的、相互競爭的利益集團；在法團主義一極，利益集團趨於寡頭化，利益競爭被壟斷所取代，利益集團與政府的關係也被高度組織化了(作一個經濟類比，多元主義相當於自由市場競爭，而法團主義趨於市場的寡頭壟斷)。具體到某個特定的國家坐落在這一連續譜的哪一位置，則由其內部政治——社會結構與外部環境等眾多因素所共同決定。一般而言，奧地利、瑞典被認為趨近於法團主義這一極，美國更偏向於多元主義的一極，而英國介於兩者之間。

如上所述，占典多元主義通過經驗民主理論的環節與精英理論發生了密切的關聯，而通過多元主義的中介，法團主義又與精英理論聯繫了起來。事實上，在法團主義模式中，對精英支配地位和作用的肯定要高於多元主義。由於利益集團是高度組織化的、壟斷的、按層級建構起來的，更重要的是，其合法性來源於國家的授權，因此利益集團領導對內部成員控制和支配的權力被大大地強化了。「法團主義理論最顯著的特徵在於其精英支配的結構。它創造了精英合法支配的制度化背景，其中精英的循環依賴於不同利益之間的討價還價能力。」

四、結語

一旦將多元主義置於比較的視野，便可以發現不同理論之間的內在聯繫。上面的敘述顯示，多元主義、精英主義和法團主義雖各有自己的問題取向，以及解答問題的不同途徑，但它們都以特定的方式聯繫了起來。鄧里維(Patrick Dunleavy)和奧利里(Brendan 0』Leary)認為，可以將精英理論視為不同政治理論相互聯繫的一個中樞。這確實有一定的道理。不過，這僅僅揭示了它們之間內在聯繫的一個方面。事實上，我們可以將多元主義作為考察這種聯繫的另一個中樞。我們不妨想像一個邏輯空間，其中以多元主義為原點，引申出兩個維度的譜系，一是多元主義與精英主義的連續譜；二是多元主義與法團主義的連續譜。如果說多元主義與精英主義的建構中軸是權力配置的狀態，核心問題是權力資源趨於累積性分布，還是趨於彌散性分布，精英是寡頭的，還是多頭的，那麼，多元主義與法團主義的建構中軸則是利益集團的組織化程度，以及它與政府的關係特徵；其核心問題為：利益集團是獨立的，還是被組織的?與政府的關係是界分的，還是融合的?當然，需要提醒的是，對這些問題的回答與其說是性質判定的，不如說是程度性的敘述。

有趣的是，從多元主義引申出來的這兩個連續譜，處於同一個象限之中。換言之，我們可以考察這兩個連續譜的某種抽象的相似之處。比如，我們可以用「分散——集中」(或「競爭——壟斷」)和「開放——封閉」這樣的術語來描述兩類連續譜的程度位置。為什麼多元主義、精英主義與法團主義之間會存在這種內在的聯繫(以及區分)?這不是本文所能回答的問題，不過可以肯定，這是一個值得繼續討論的話題。

文章來源：《江蘇行政學院學報》2003年第4期 總第12期

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