秦曉：以改革應對新時期的調整

　　改革的核心是轉變政府職能，而財政、稅收、價格應該成為中國下一步改革的突破口

　　圍繞著中國經濟增長的前景，一場新的爭論正在激烈進行。一方認為，原有經濟增長模式仍然有效，中國經濟可以繼續高速增長二三十年；另一方則認為，中國需要進行體制改革，否則不但高增長難以持續，而且還可能導致經濟危機或社會矛盾尖銳化。

　　「傳統經濟增長模式已經終結，『新時期』到來了」，在接受本刊採訪時，博源基金會理事長、招商局集團前董事長秦曉如是說。

　　在秦曉看來，要應對「新時期」所面臨的挑戰，唯有進行體制改革，才能激發新的增長動力，「當下中國經濟、政治、社會、環境領域諸多弊端和矛盾，也只有通過全面改革才能有效地解決或改善這些長期積累、日益尖銳化的問題」。

　　「改革風險可控，成本也可承受」，作為一名體制內的改革者，秦曉對中國前景表示樂觀，不過，他也發出了警告，「如果不改革，目前的社會矛盾會惡化，會導致經濟危機或社會危機」。

　　秦曉呼籲珍惜目前的「改革窗口期」，重啟改革。他希望社會各界形成改革共識，良性互動。

　　秦曉認為，改革的核心是轉變政府職能，而財政、稅收、價格應該成為中國下一步改革的突破口，「一旦在財稅價方面進行改革，就會有一系列的反應，產生槓桿作用，帶動深層次改革」。

　　傳統模式的終結

　　《財經》：今年以來，中國經濟明顯減速，由此引發了各界對於中國經濟增長前景的激烈爭論。在您看來，中國經濟增長前景如何？

　　秦曉：目前中國的增長速度已經開始下滑，但是速度下滑的含義很多，有短期因素的影響，也有內部、外部因素髮生變化的長期影響。前者需要政策應對，後者則需要結構調整和體制改革。從長期看，中國經濟增長正處於從高速向常態回歸的過程，如果通過改革提升了增長的質量和均衡性，速度適度回落不是壞事。

　　《財經》：和您的看法不同，一些政府官員和經濟學家認為，中國經濟還可以繼續高速增長二三十年。

　　秦曉：對於中國經濟長期趨勢的爭議的實質，不是速度，而是一個體制問題。經濟增長的終極目標是什麼？是改善民眾的福利，而不是以巨大的經濟、社會、環境成本獲取高速度。原來的速度表面上很高，實際上代價很大：第一，造成經濟和社會失衡、環境惡化；第二，質量差，效益低。

　　談到中國發展速度的高低，不能迴避傳統增長模式的弊端。若不解決發展模式問題，那麼即使維持高速度也並非好事。而實現了模式轉換，速度低一點也是利好，因為質量可以替代速度。一個高質量的、可持續的6%-7%的GDP增長率顯然要比一個低質量的、失衡的10%要好。

　　《財經》：一旦將付出的代價考慮進去，原來的高速增長就不那麼光彩耀目了。

　　秦曉：如果代價太高的話，肯定是不可持續的。

　　中國傳統增長模式賴以生存的一些基礎性因素已經發生或正在發生重大的變化。從供給面看，人口紅利的高儲蓄提供的充裕、廉價資本，城鎮化提供的無限、廉價的勞動力已走到拐點；從需求方面看，2008年爆發的金融海嘯使全球經濟從「黃金的十年」跌入「衰退的十年」，全球「再平衡」，包括政府的「國際收支平衡」，銀行、企業、家庭的「去槓桿化」，都對外部需求形成制約。因此，中國原有的以投資、出口為主導的經濟增長模式將難以為繼。

　　在逐步失去外部因素支持的同時，中國傳統經濟增長模式的內生問題也到了難以承載的程度。這主要表現為：第一，速度高但質量低，規模大但結構失衡，生態環境破壞、資源浪費，城鄉、地區、貧富之間收入之間差距拉大。第二，社會公平、公正缺失，公共產品供給短缺。壟斷、價格管制、國企與民企的不同待遇扭曲了市場的價格體系、導致資源錯配、造成不公平競爭，同時也形成了特殊的利益集團，設租、尋租和腐敗成為社會的普遍現象。

　　《財經》：儘管中央政府一再重申要轉變經濟發展方式，但實際上並沒有實質性改變。隨著最近各省政府公布的未來計劃投資總額預計超過20萬億人民幣，傳統的經濟發展模式很可能得到強化。

　　秦曉：這是政府主導體制的必然結果。這種體制有一種內在動力，在理念上也有吸引力，另外也與激勵機制有關。

　　市場機制首先是價格問題，其次是市場主導、還是政府主導？如果價格對了，企業會理性地判斷該不該投資。但現在價格改革並沒有完成，要素價格市場化仍是一個有待解決的問題。改革開放初期，中國資本稀缺，勞動力是豐富的，所以要素價格和稅收體制都應傾向於資本，而不傾向於勞動力；傾向於重化工業，而不傾向於服務業。到了工業化的中後期，這種體制的問題就顯現出來，如投資過熱、消費不足、就業壓力、收入分配不均等。

　　《財經》：原來導致要素價格扭曲的條件都發生了變化，即使說以前那種類似「東亞模式」的做法有其合理性，現在也已經難以為繼，應該改變了。

　　秦曉：「東亞模式」的特徵主要是政府主導，通過稅收、貨幣價格的管制發展有前景的產業，帶動經濟發展。「東亞模式」在創造經濟奇蹟的同時，也暴露了其內生的問題：一是扭曲價格導致資源錯配；二是政府主導產生官商勾結，最為嚴重的是形成了權力和資本結合的特殊利益集團。1998年爆發的亞洲金融危機宣告了「東亞模式」的終結，東亞國家先後實現了轉型。而在中國，這仍是一個有待認識和解決的問題。

　　「新時期」的挑戰

　　《財經》：目前中國傳統經濟增長模式的內生問題日益顯現，而且趨向尖銳化，其根源是什麼？

　　秦曉：根源就在於政府管制和主導經濟的模式已形成路徑依賴，逐步強化、制度化，而市場化改革進程緩慢，法治建設不力。傳統經濟增長模式的內生問題不斷凸顯，標誌著傳統經濟增長模式的終結和「新時期」的來臨。

　　「新時期」的含義是指，在外部基礎性因素變化和內生問題的顯現的情況下，傳統增長模式難以為繼，需要通過體制改革尋求新的增長方式、挖掘新的增長動力。

　　《財經》：那麼，在「新時期」中國面臨的挑戰是什麼？如何應對「新時期」所面臨的挑戰呢？

　　秦曉：「新時期」所面臨的挑戰是，通過體制改革和政策調整，激發新的增長動力以應對一些基礎性因素的變化，解決和改善傳統增長模式效益低下、結構失衡、公共產品短缺和社會公平、公正問題。

　　在「新時期」，中國的改革目標是建立一個現代市場體制。市場機制是現代國家制度的一個重要組成部分，其基本特徵是市場供求決定價格，從而引導資源配置。但市場價格和自由交易體系需要法治和民主憲政、產權保護、信息公開透明、政府與市場邊界劃分等制度基礎設施的支持。在這個意義上講，中國的市場化改革仍有待推進，而政治、社會、法治的全面改革更是不可逾越。

　　《財經》：但是，改革可以激發出新的增長動力嗎？一些人擔心，如果沒有把握，那麼寧肯繼續現在的發展模式，因為畢竟遠未完成的工業化、城鎮化，仍在繼續的全球經濟一體化的進程，以及勞動力的低成本比較優勢等因素，依然可以使中國保持8%甚至更高的增長速度。

　　秦曉：這裡有兩個問題：第一，改革的目的是什麼？改革的目的是建立一個可以支持經濟持續、健康發展、社會公平、公正，環境、生態良好的體制。速度是經濟增長的重要指標，但它不是目的。速度與質量（效益）、結構應保持均衡，高速度、低質量、結構失衡不能持續，相反，高質量、良好的結構可以減輕速度的壓力；經濟增長受到環境、生態、資源的約束，以之為代價換取的高速度會惡化生存環境，透支未來，這顯然不可取。

　　第二，改革可以激發出新的增長動力。作為發展中國家，中國到底應該有多高的增長速度？在什麼樣的體制下，什麼樣的增長是均衡的、高質量的？都需要綜合考慮。我認為，中國經濟發展必然從高速逐步回落常態，在中國的現實情況下，所謂常態增長也會達到6%-7%，因為中國的工業化、城鎮化確實尚未完成。當然，回落必須是平穩的，不能陡然下跌，更何況我們還可以用制度創造的紅利彌補逐漸喪失的「人口紅利」和外需不足。其實，在一個新的制度下，可以釋放新的「制度紅利」，教育也會使人力資源獲得一個增加值。在這種情況下，不排除中國經濟仍然可能以8%的速度增長。

　　《財經》：如果改革能夠釋放「制度紅利」，讓中國在一個健康的軌道上持續發展，固然是一個好事情。問題是，改革都是有風險的，這種風險可控嗎？倘若風險太大，就不如以打強行心針的方式來維持。

　　秦曉：這裡有幾個問題：第一，不改革是不是就沒有風險？不改革，社會矛盾會惡化。

　　第二，改革能得到什麼？如果通過財、稅、價改革解除價格管制和壟斷，可能會影響GDP的速度。但我們的測算結果表明，這些改革措施對GDP速度的影響是非常有限的，而且會有一個更好的質量，更可持續。

　　第三，改革有風險，但是風險可控，成本也可承受。而不改革的風險大於改革的風險。任何一個政治家在做重大決定的時候，都有承擔風險的責任。當年的價格闖關，以至於加入WTO，哪一次沒有風險？世界上哪有無風險的事，只能在兩種風險中權衡、選擇，根據社會的承受力把握改革的次序、步驟和力度。

　　「改革窗口期」

　　《財經》：您認為中國面臨的問題是體制性問題，但在一些人看來，目前的體制運行了這麼多年，績效良好，無需改革，只需要進行政策調整，至多調整結構就可以了。

　　秦曉：中國面對的問題包括三個層面：政策、結構和體制。政策問題應該進行政策調整；結構問題要進行「再平衡」，而體制性問題則要進行制度改革。

　　在一些人看來，中國現有體制沒有問題，目前面臨的只是一個經濟周波問題，只要應對得當就可以繼續走下去。這種認識實際是否認了改革的必要性。而在我看來，當今中國面對的問題是綜合性的，但根子是體制性問題，只有進行全面的制度改革，才能走出困境，否則就有可能喪失「改革窗口期」。

　　《財經》：您所說的「改革窗口期」具體含義是什麼？

　　秦曉：所謂「改革窗口期」，從一方面講目前體制的各種問題都暴露出來了，從另一方面來說我們具備改革的思想和物質資源。這是一個機遇，但窗口並不是永遠開著的，一旦錯過了這個機遇，改革成本會更高。

　　思想資源需要凝聚共識才能形成改革的動力，如果對問題產生的原因看法不一致，就形不成改革共識，歷史機遇很可能會丟失掉。除了認識問題，改革的決心也非常重要。十八大即將召開，我們都期望新的領導能看到問題的根源和解決問題的出路，以政治家的決心，克服特殊利益集團的阻礙，重啟改革議程。

　　《財經》：為什麼說改革有個「窗口期」呢？

　　秦曉：為何叫「改革窗口期」？因為目前中國的財政、銀行、企業和家庭資產負債表都是不錯的，改革的基礎還可以。現在抓住時機重啟改革，改革的力度和順序都是可以控制的。如果這些指標都惡化了，很可能喪失改革的歷史機遇。

　　現在，改革機遇來了，因為無論外部的衝擊、還是內部的問題都暴露出來。欠缺的是對改革大方向的共識。如果改革大方向明確，就可以系統設計改革路徑和具體方案。

　　從東亞國家轉型的經驗來看，它們也都是在危機時期進行改革。中國目前經濟開始下滑，社會矛盾開始暴露，不能再靠維穩、意識形態主導和做大GDP，這都不是長久之計，更不是一個開放多元社會的應有之為。

　　《財經》：儘管社會上改革呼聲強烈，但現在的一些政府官員和一些屬於官方的學者，都不認為需要進行全面改革。能不能首先在精英層面層達到共識，恐怕還要經過激烈的爭論。

　　秦曉：爭論不怕，首先是精英層和社會要有一個共識，然後才為政府改革打基礎。新一代的領導層應該會從長遠考慮問題，有一個改革藍圖，有改革的宣示，以此來凝聚人心，重建公信力。

　　以財、稅、價配套改革為突破口

　　《財經》：吳敬璉先生提出重啟改革議程，推動全面改革，您是否同意他的主張？

　　秦曉：我同意。中國確實應該進行全面改革，但全面改革也需要有突破口。如果說政治體制改革要從法治突破，那麼經濟改革要從政府職能入手，把財政、稅收、價格作為下一步改革的突破口。因為財政、稅收、價格是政府管理的主要公共資源，也是政府應對經濟周波、調整經濟結構的主要政策工具。如果這些方面改革啟動，就會推動政府職能轉變，從一個管制、主導經濟活動的政府，轉變為提供有形和無形的公共產品的政府。

　　《財經》：轉變政府職能知易行難，過去十年來轉變政府職能曾遭遇很大阻力。

　　秦曉：傳統增長模式的基本特徵是政府對經濟活動的管制和主導，對這種模式理念之爭的背後是特殊利益集團的掣肘。改革的實質是排除特殊利益集團的阻撓，轉變政府職能，從主導經濟轉向社會提供公共產品；從微觀層面的干預，轉向宏觀層面的調控；從對市場的替代轉變為對市場的補充和糾正。總之，要建立一個有限的、有效的、有制度制衡和社會監督的現代政府。

　　財、稅、價的配套改革雖然不是一個全面、整體改革的頂端設計，但它對轉變政府職能具有直接、重要的作用，並為深層次的全面改革提供基礎和「槓桿」。 這一改革可以有效改善傳統經濟增長模式積累的問題，如經濟增長的質量和均衡、社會公平和公正，同時可以為經濟增長釋放活力，以應對新時期的挑戰。此外，稅、價的改革在認識上比較一致，阻力較小，在技術準備上較為成熟。從「成本效益比」來看，改革的成本是可以承受的，風險也在可控範圍內。

　　《財經》：20世紀80年代中期，一些經濟學家就主張政府進行「價稅財」聯動的改革，並參加了1986年國務院領導提出的「價、稅、財配套改革」的方案設計。

　　秦曉：在上世紀80年代和90年代，財政、稅收、價格都有過重大改革，但並沒有完成，要素價格體系市場化、財政透明、財政約束還沒有做到，稅收體制的問題也很多，現在還得往前走。

　　在財政政策上，要調整中央與地方兩級財政的收入和支出責任的稅種和分配比例；加大公共產品支出在財政支出中的構成；鼓勵具備資格的地方政府進入債券市場，同時規範地方財政的費用收入和基金性收入；重新界定國企的功能，將其資產和收益作為財政提供公共產品的資源；建立國家資產負債表，人大不僅要監督政府財政收入的平衡和效益，還要審議其對國家資產負債的影響。