土地財政是把雙刃劍

土地財政是把雙刃劍

2014年04月16日 09:04 來源：《中國社會科學報》2014年4月16日第584期 作者：戴雙興 瀏覽： 27 次 我要評論 字型大小:大中小 【核心提示】土地財政和地方融資平台之間具有緊密關聯，地方融資平台深受土地財政影響。在經濟繁榮時期，地價快速上漲引發地方融資平台過度借債；而經濟增速一旦放緩，土地財政縮水又會影響到地方融資平台的債務償還，以土地財政為擔保的地方融資平台債務隱藏著巨大的風險。

2013年11月，央行警示房地產、地方債問題突出。 圖片來源：CFP

改革開放以來，我國對限制城鎮化發展的體制機制進行了改革和調整，城鎮化水平穩步提高，2012年我國城鎮化率達到52.6%。從國際經驗看，此階段的一個突出特徵就是需要巨額資金投入。分稅制後，地方政府承擔了越來越多的投資責任。現行土地制度為地方政府打開了方便之門，「土地財政＋地方融資平台」成為地方政府籌集城鎮化建設資金的主要方式。

土地財政和地方融資平台之間具有緊密關聯，地方融資平台深受土地財政影響。在經濟繁榮時期，地價快速上漲引發地方融資平台過度借債；而經濟增速一旦放緩，土地財政縮水又會影響到地方融資平台的債務償還，以土地財政為擔保的地方融資平台債務隱藏著巨大的風險。

「土地財政＋地方融資平台」：城鎮化建設資金的主要來源

第一，土地財政。地方政府土地財政行為主要包括兩方面：一方面，通過高價出讓土地，取得巨額土地出讓金。2013年前11個月全國300個城市土地出讓金收入超過2.7萬億元，較2012年同期上漲了62.65%。另一方面，高地價帶來高房價，帶動房地產稅費增加。地方政府除了直接獲得土地出讓金之外，還獲取一系列與土地相關的稅費收入。據統計，2012 年全國房地產「五稅」總收入為10128 億元，5類房地產稅收總和佔地方財政收入的比重為16.6%，創歷史新高。

第二，地方融資平台。分稅制後形成的財權上收、事權下放的非均衡體制，決定了地方政府在城鎮基礎設施建設方面的巨大資金缺口。在不允許借債的法律約束下，地方政府組建各式各樣的融資平台公司，並以土地收益進行扶持，代替政府行使投融資職能。地方政府藉助融資平台負債主要有兩種方式：一是以土地抵押獲得銀行貸款。2012年底地方融資平台貸款餘額高達93035億元。二是以土地收入為擔保發行城投債。2012年我國發行的城投債521隻，發行量6414億元，比2011年增加了3854億元，同比猛增150%。

土地財政為地方融資平台債務埋下隱患

隨著我國城鎮化的快速發展，特別是2008年全球金融危機爆發以來，以土地財政為依託的地方融資平台已成為地方政府籌措建設資金的重要手段，地方融資平台成為地方政府負債的重要主體。一方面，地方融資平台承擔了大部分公益性項目投資，對推動城鎮基礎設施與城區改造發揮了重要作用；另一方面，地方融資平台也積累了大量債務，並已嚴重威脅到經濟社會平穩健康發展。

第一，土地財政是地方融資平台債務規模迅速擴張的催化劑。近年來，在我國房地產、地價的雙輪驅動下，土地財政也由此進入了快速增長通道。由於地方融資平台具有地方政府背景，貸款有土地抵押擔保，這使得商業銀行的資金配置進一步向融資平台貸款傾斜，土地收益成為地方融資平台債務規模迅速膨脹的催化劑。通過融資平台籌集的大量資金，地方政府將一小部分用來徵用新地塊增加儲備土地，大部分投資於待售土地的通水、通電、通路等基礎設施建設。地方政府的基礎設施投入讓市場預期到該地塊的價值會上漲，從而帶動該地塊周邊儲備土地價格的上揚。隨著房價的上揚，地方政府土地收益也隨之增加。土地財政與地方融資平台債務形成互相推動的態勢。

第二，土地財政又是引爆地方融資平台債務風險的導火索。以土地為槓桿借債融資，以土地為誘餌吸引投資，再通過土地出讓獲得地方財政收入，這一土地經營城鎮化方式，可能由於房地產發展形勢的突變而暴露出巨大風險。一旦房地產價格迅速下跌，土地財政必將大幅縮水，由於土地出讓收入是償還融資平台債務的主體，土地財政將成為引爆地方融資平台債務風險的導火索。

建立地方融資平台債務風險預警機制

截至2012年底，我國各級政府融資平台負債規模達到12.1萬億元，相當於我國2012年GDP的24%、全國財政收入的110%。目前，這種融資方式已經出現了難以迴避的債務風險問題，嚴重威脅到經濟社會的可持續發展。迫切需要地方政府轉變土地財政模式，做好化解地方政府融資平台債務風險各項工作。

第一，轉變以GDP為核心的政績考核體系，加強對地方政府債務狀況考核。以GDP為核心的評價體系導致地方政府以土地財政為依託，依靠地方融資平台大量舉債建設形象工程，最終導致經濟過熱和償債風險。為此，要把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急於求成，從源頭上控制地方融資平台債務的過度膨脹。

第二，建立地方融資平台債務風險預警機制，將地方債務納入全口徑預算管理。一要逐步完善地方政府債務統計體系，實行政府債務信息主動披露制度。二要參考借鑒國際經驗，加快建立地方融資平台債務風險指標預警體系，建立包括債務率、負債率、償債率和負債資產比、新增債務率、土地出讓收入佔比等指標。三要將地方融資平台債務逐步分類納入預算管理，進一步完善地方政府性債務管理制度。積極編製政府流動資產負債表，完善債務動態管理制度，積極編製政府流動資產負債表和債務收支計劃，及時反映建設項目的投資規模、資金使用和償還本息等情況。

第三，加快推進房產稅立法，增強地方政府償債能力。十八屆三中全會提出，「加快房地產稅立法並適時推進改革。」筆者認為，可以將現行的土地增值稅、契稅以及土地出讓金等各種稅費合併，轉化為在房產保有階段統一收取的房產稅。由於房產稅是永久的可持續稅收，可以為城鎮化建設提供穩定的資金來源，有助於破解城鎮化建設資金過度依賴土地的困境。

第四，有條件地允許地方政府發債，拓寬城鎮化建設融資渠道。十八屆三中全會提出：「允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。」在有效增強地方政府風險預警能力，建立地方政府債務風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理的前提下，有條件地允許地方政府發債，逐步形成管理規範、運行高效的地方政府舉債融資機制。除此之外，還應拓寬城鎮化建設融資渠道，推進政策性金融機構改革，鼓勵社會資本參與城鎮公用設施投資運營。