青木昌彥：中國需深化公司治理和社保改革

　　7月16日下午六點驚聞青木老師去世，忍不住失聲痛哭。每每想起和他交往的一些細節，忍不住要流淚，依稀記得第一次見他時，一頭小泉式的白髮，雪白，不夾雜其他顏色，精神矍鑠，穿淺灰西服，走路步短急促，再一次見他是小泉參拜靖國神社，引起中日關係有些緊張，他把頭髮理成了現在一直保留的樣子，我好奇地問他為什麼，他說不喜歡小泉的做法，於是剪掉了那個髮型。每次有請求他推薦學者，幫我們聯繫國外經濟學家，他都第一時間回復你。有了新的文章，也會最先給到我們《比較》。有機會和他一起吃飯的時候，總能從中知道一些新的研究方向，新的學者。自我第一次和他見面至今十多年，親眼見證他為中日兩國的學術交流所做的無比真誠的努力。他喜歡中國的美食，每當有一款好吃的菜肴，他會用他特有的語氣和表情說very nice,像調皮的孩子偷吃到禁果，他喜歡黃酒，細啜慢飲，但我想他更喜歡和中國人相處，謙和充滿誠意。他最近一直做中日韓三國的歷史、制度和經濟發展研究，可以讀懂中文，讓我幫他買關於清朝中國大米市場的書，讓我買陳炯明的傳記，要研究中國的中央和地方關係，為了能更有效率，讓我標出需要特別閱讀的章節。所有這一切都還在進行中。今年3月份參加高層發展論壇，一起晚餐，和我們說到了楊奎松教授，說他寫的文章很好，非常想見他一面和他聊聊，惜乎因時間原因，4月份他再來時沒能見上，和楊教授說好，下次來約著去上海見面。4月份陪福山來中國，還是精神抖擻，只是氣色不如以前紅潤，肖夢說感覺他有些疲勞，我以為只是日程安排太緊的原因。沒想到一去就是永別。他的新書《公司治理的多樣化》，拿到版權了，一直沒找到合適的譯者，我誇下海口自己翻譯，但至今還沒啟動，給他發郵件，他說完全不要放在心上，知道我忙，有很多其他的事情要做。今天北京上空也是一片陰雲，雷電交加，灑著細雨，似為青木老師送行。青木老師千古！

　　青木昌彥老師從2002年以來，不斷有文章發表在《比較》上。內容涵蓋公司治理、比較制度分析、中日韓經濟發展比較等等。

　　最新的一篇文章，是今年4月23日，《比較》編輯室、中國比較經濟學研究會和財新傳媒邀請青木昌彥和弗蘭西斯·福山就「治理與發展」和秦曉、高西慶、季衛東、張文魁、方晉、陳強等國內學者展開討論和交流,討論會由中信證券董事總經理德地立人先生主持。

　　配發照片是今年4月23日青木昌彥陪同福山到訪財新傳媒時所拍。青木昌彥當時講，中國經濟新常態的挑戰我認為有兩方面，一是如何為老齡化的社會提供社會保障，這是一個很大的挑戰。二是維持人均GDP增長的來源應該是全要素生產率。 為了應對這兩大挑戰，需要做什麼呢？首先就是公司治理的專業化。使其更遵循市場規律，並讓私營的資金和人員更多地參與到市場當中，所有的這些事情都可以遵循法律，有功必獎，有錯必罰。這是他留給中國推進國家治理的最後一次卓見了！

　　——編者 吳素萍

　　治理與發展

　　《比較》編輯室

　　編者按：2015年4月23日，《比較》編輯室、中國比較經濟學研究會和財新傳媒邀請著名政治學家弗蘭西斯·福山和青木昌彥就「治理與發展」和秦曉、高西慶、季衛東、張文魁、方晉、陳強等國內學者展開討論和交流,討論會由中信證券董事總經理德地立人先生主持，我們將討論整理成文，以飱讀者。

　　弗蘭西斯·福山

　　斯坦福大學民主、發展與法治研究中心高級研究員

　　今天非常高興能夠來到《比較》。我也看到今天來參會的都是非常知名和資深的學者。我會給大家簡要介紹我的整個理論框架，比較中國、美國和其他國家在制度建設方面的不同，並對中國深化改革提出一些建議。

　　為了理解政治體制，我設定了一個相對簡單的框架，其中包括三個要素：國家（state）、法治(rule of law)和民主問責(democracy)。藉助這個框架，我們可以理解不同國家根據這些制度得以建立的順序，以相互不同的方式發展演進。所謂國家，根據馬克斯·韋伯的定義，是「某一確定領土內的合法的暴力壟斷機構」。我認為，這是一個好的定義，它可以將國家和其他社會機構區分開來。國家與權力（power）有關，包括執行法律的權力、保護公眾的權力,提供基本公共產品和公共服務的權力。

　　第二套制度是法治。法治有別於法制(rule by law)。簡單地說，在法制的情況下，最高統治者的命令就是法律。而法制是指最高統治者本身要受到法律的限制，也就是說，不管是總統、總理還是國王，都必須和其他人一樣遵守同樣的法律。這是一個關鍵的區別。我認為，法治從根本上說就是對權力的約束，這意味著政治體系中最有政治權力的人也必須遵守對權力的限制，因此法治的運作剛好與國家相反，國家是構建權力，而法制是約束權力。

　　最後是民主問責制，它將現代世界中的自由和公正的多黨選舉與旨在確保政府真正反映所有人民利益而不只是精英統治階層自身利益的程序結合起來。

　　這三個元素必須達成某種平衡。如果把這三個元素放在天平上，那麼左邊就是國家，它是產生和使用權力的制度，在天平的右邊就是法治和民主問責。在我看來，要想的政治體制有效,必須讓這三個元素達成某種平衡。因為一方面我們需要權力來治理社會，另一方面這個權力必須受到限制，才能真正反映所有人民的利益。所以，無論是法治還是民主，它們都是約束權力的方式。

　　還有一個非常重要的區別，就是馬克斯·韋伯所說的世襲家長制國家(patrimonial state)和現代國家(modern state)的區別。在世襲制家長制國家，國家被視為私人財產，統治者使用政治權力讓自己過得更好，實際上他們擁有這個國家。在有些發展中國家，政府的主導力量讓統治階層獲得權力並變得極為富裕。比如奈及利亞，它在過去三十年里，從石油業獲得近萬億美元的收入，但貧窮比例高達70%。這是因為該國的統治者將政治視為自肥的手段，而不在乎整個國家的公共利益。

　　相反，現代國家這個概念指的是非人格化的國家，即個人和國家發生聯繫的原因在於你是它的公民，而非因為你是國家統治階層的朋友或親戚。要成為現代國家，在政治體制發展上有一個非常重要卻未得到足夠重視的方面。我認為，中國是世界最先致力於建立現代國家的社會之一，這不僅是一個能夠集中權力的國家（state），而且有一個能夠選賢任能、根據官僚的知識專長加以晉陞的官僚體制。政府和公民之間的聯繫，並非因為他們來自統治階級的親戚或朋友。中國在秦朝統一到漢朝前期，就已經建立起這種集權化的官僚政府，大約1800年後，歐洲國家才建立起類似的集權化官僚政治體制。

　　但是，中國缺乏政治秩序的另外兩個要素，中國從來沒有真正的法治，當然也就沒有民主問責制。所以，從這個角度來說，中國和世界其他文明確實有所不同。例如，古代以色列或者西方的基督教社會、印度和穆斯林世界，他們建立的法律制度都是基於宗教權威（religious establishment），而且有不同於國家的更獨立的權威（authority），宗教法律由教士階層（Hierarchy of religious priests）來解釋，比如說穆斯林世界的烏拉瑪（ulama）、印度種姓制度中的婆羅門和中世紀歐洲的天主教會（Catholic church），等等。

　　從制度上看，宗教對法治的建立有過非常重要的作用，因為宗教自己的權力基礎，比如說，中世紀歐洲的天主教會擁有大量的土地和資源，它可以對抗世俗統治者，如神聖羅馬皇帝和地方的王公貴族。歐洲和中國的發展順序有很大不同，中國在公元前三世紀就率先建立了統一的現代國家（modern state）。但這個國家太過強大，以至於無法形成強有力的社會單位（social units）來抗衡國家的權力。因此，中國從來沒有歐洲那樣的土地貴族，從來沒有獨立的商業化城市，也沒有印度婆羅門或者歐洲天主教會那樣獨立而有組織的宗教社團，這種傳統一直延續至今。歐洲的發展順序則有別於此，因為在這三種制度(指國家、法治和民主問責)中，最先建立的是法律，法律要早於現代國家。歐洲最早出現的現代國家是16實際末，到17—18世紀期間，西班牙、法國、英國、德國、普魯士都致力於建立起中國那樣的集權式官僚國家，可以直接向居民徵稅，而無需經過中間機構。法律先於國家的事實意味著歐洲政治發展的特點不同於中國：至高無上的歐洲統治者其實並非至高無上，比如，他們必須尊重精英臣民（elite subjects）的產權，不能簡單地沒收或徵用貴族階層的不動產。這對社會發展產生了重要作用。因為到了19世紀，德國產生了通過官僚機構統治國家的政治體系，官僚機構以法律的形式來下達命令，而法律是透明的，按規則變化的，因此它能讓人們形成穩定的預期，從而成為經濟增長的一個重要來源，也是德國工業革命得以產生的條件之一，就像有著普通法傳統的英國曾經經歷的一樣。這就是中國和歐洲不同的基本背景。

　　所以，現代政治體制的一個挑戰就是如何合理地平衡好這三個制度要素。在我看人，中國的一個基本歷史趨勢是行政的自由裁量權過大，也就是說，國家或政府的權力非常大，可以在幾乎沒有正式制衡的情況下運用它們的權力，這意味著天平重重地偏向了國家這一邊。

　　讓我們來看看美國。那裡的情況則完全不同。美國的傳統一直以來偏向於約束權力。司法和國會的權力很大，而現在看來，受到限制的行政權力很多方面都呈現出一定程度的功能障礙。自2008年之後美國國會多次否決了預算，因為眾議院和參議院、國會和總統之間就如何分配稅收支出無法達成共識。

　　其實，每個社會都需要在這三個要素之間找到合理的平衡。我想進一步解釋一下，因為有些東西可能被人們誤解了，尤其是現在我的新書正在翻譯中，此前我也接受過一些採訪，我發現人們的理解有一些誤差，需要澄清一下。

　　首先，美國文明並非正處於長期衰落之中。我認為美國的經濟現在仍表現得很好，創新性很強，比如信息技術、生物技術，還有能源革命。其實在過去10年當中，能源革命使美國未來能夠實現能源自足，現在失業率也在不斷下降。美國面臨的主要問題與政府有關，是兩黨之間的高度兩極化問題，該問題與美國憲法體系相互作用，導致美國政府有時候甚至連一些基本決策也都無法做出。但總而言之，美國最強的一點就是美國政府的創造力和創新精神從來不如美國社會。

　　其次，我並不認為民主本身現在出了問題，實際上有一些發達國家的民主制度其實比美國更好。如果比較所有國家，有些國家可能政府自主程度非常高，制衡制度很少，而像美國這樣的國家則正好相反，制衡制度很多。如果把這些國家放在天平上，我們可以看到天平的左邊是自主權過大的國家，而天平的右邊是問責和規則過多的國家，在這個天平上，美國應對應的就是右邊，而中國對應的就是左邊。不過很多國家其實做得比這兩個國家要更好一些，比如說德國、大多數斯堪的納維亞國家、荷蘭等等。這些國家的議會系統非常好，在面臨勞動力力市場改革這類難題時，可以做出很好的決策。他們的民主也是成功的，有著基本的民主問責制。另一個例子是新加坡，它與中國不同。新加坡是一個法治國家，它繼承了英國的法律體系，保護公民產權，限制行政權力，儘管新加坡並不具備完全自由公正的選舉。

　　簡單談一談我對中國未來議程的看法。當我們考慮這三種制度時，施行它們的順序是極其重要的。正如我所說的，歐洲最先出現的是法治，然後是強大的國家，最後才是民主問責制。而對中國來說，是先有強大的國家；至於民主和法治，我認為把法治放在民主之前會更好。我認為在短期內放開中國的政治體系是非常困難的。如果倉促推行民主，在當前中國收入分配不均等的情況下，可能會催生某種形式的民粹主義政治（populism politics），導致中國出現社會動蕩，除非有更大規模的中產階層，收入分配更加平均。

　　另一方面，我認為中國非常需要法治。在歐洲的法治形成過程中，也出現了一系列不同的模式。其中的一種模式就是，先做到用法律來統治，即法制(rule by law)，之後逐漸實現法治(rule of law)。中國的法制正在擴大，中國已經有了自己的法院和法律體系，但這並不是說中國的司法體系是獨立的，因為包括檢察官和法官現在都是任命的。出於商業方面的目的，中國已建立能夠裁決糾紛、實施合同的制度，等等，這些制度顯然只能從經濟自利的角度來解釋。這是一種低層次的活動。中國也有行政法庭，公民可以像實行大陸法系的社會一樣，起訴濫用權力的政府機構。但是，在限制較高層級的黨和政府機構的自由裁量權方面，顯得比較寬鬆。在這方面還需要做很多事情。對中國來說，有利的一點是，自1978年以來，共產黨的領導層能夠遵守一定的約束和規則。文化大革命時期的很多做法不僅削弱了政府的權威，還破壞了人們對法律的尊重，黨內的高層領導認識到不能重蹈覆轍。自那以後，政府設法恢復有章可循的決策（regularity to decision-making）。因此，如果你讀中國的憲法，會發現從現代憲法的角度看，它是一部好憲法。但是，我認為問題在於憲法前言中的四項原則。該原則給予中國共產黨可以修改或否決憲法中任何內容的權力。在我看來，這與憲政國家的憲法截然不同。接下來我提供給大家一個近來常用的例子做參考。事實上，我認為中國有一個極大的優勢是換屆制度。自1978年以後，中國共產黨建立了領導層換屆制度，領導人的任期設定10年。但是，這個制度仍然缺乏利用《憲法》限制權力的機制。因為10年任期並不是一個真正的法律約束，它也可以被推翻，比如領導人可以在任期的第九年改變現在的規則了，把任期從10年改成15年甚至20年。

　　這是為什麼我認為最高權力能夠實行憲政並受到法律的約束極其重要，而中國目前對最高權力的法律約束是不夠的，而且在涉及司法獨立問題時，政府能否使民眾信服，真正做到客觀公正也是個問題，這一點在反腐問題上體現得非常明顯。因為從政治的角度來說，大家樂見那些貪污腐敗的官員落馬，但反腐的方式非常重要。目前我所看到的反腐更類似於政治性反腐，即罪犯或犯罪嫌疑人並沒有經過完整的法律程序被判獲罪。因此，如果不能實現可持續的反，這種反腐早晚會結束，回到以前的道路上。真正的法治體系必須要有正確的監督和指控腐敗官員的程序，而不僅僅依賴於政治意願。這對於中國的發展是非常重要的，因為人們，尤其是商界人士，他們期望在做決策時能夠有更加穩定的預期，而不會被一些腐敗官員牽連。