進一步加強法規備案審查工作

　　□本報記者陳麗平

　　十二屆全國人大常委會第十次會議近日首次審議了立法法修正案草案。

　　根據各方面意見，總結近年來法規備案審查工作的經驗，草案完善了審查處理程序和建議意見反饋機制，對全國人大常委會工作機構在備案審查中的職責作出規定:

　　全國人大專門委員會、常委會工作機構在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常委會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，並向全國人大法律委員會和有關的專門委員會或者常委會工作機構反饋。

　　全國人大法律委員會、有關的專門委員會、常委會工作機構根據前款規定，向制定機關提出審查意見、研究意見，制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。

　　全國人大法律委員會、有關的專門委員會、常委會工作機構審查認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

　　全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構在審查過程中，可以將審查情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民予以反饋。

　　一些常委委員和列席會議的全國人大代表提出，應進一步加強行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的備案審查工作。

　　備案審查權應當由專委會行使

　　李連寧委員說，對行政法規和地方性法規的備案審查，是全國人大常委會的職權，常委會工作機構可以在工作層面上進行工作審查，包括與有關部門工作層面的溝通，但是提出審查意見和研究意見，要求國務院、兩高等修改、廢止的，必須至少通過法律委員會和有關專門委員會。備案審查權應由專門委員會和法律委員會行使，必要的時候要向委員長會議報告。工作機構可以在工作層面上提出初步意見，由法律委員會和相關的委員會提出正式的意見和建議。

　　公民對部門規章可提審查建議

　　吳曉靈委員說，部門的規章制度合法不合法，應在獨立於行政機關之外如人大、司法機關有一個監督審查渠道。草案規定，國家機關和社會團體、企事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查建議。

　　「部門規章同法律和行政法規抵觸的時候，現在只能向國務院有關部門提出審查建議。」吳曉靈建議，在行政訴訟法的可訴範圍或者立法法的備案審查中，要給公民對於部門規章制度提出審查或者訴訟的權力，兩者必須有一個。

　　明確規範性文件的概念和範圍

　　王剛委員說，草案擬賦予設區的市地方立法權，相應這些市的政府規章也將增加，這會給地方人大的備案審查工作帶來更大的挑戰，迫切需要全國人大及其常委會對備案審查工作進一步加強規範。

　　「在備案審查實踐中，政府規範性文件的備案審查是一項重要工作。」王剛說，立法法頒布實施以後，各地人大陸續開展了對政府規範性文件的備案審查工作。但由於現行立法法對地方人大的備案審查工作規定得非常原則，同時監督法「規範性文件的備案審查」一章對什麼是規範性文件也沒有作出明確規定。所以在實踐中，地方人大的備案審查工作一直處於探索階段，經常出現由於法律規定不夠明確，納入備案審查的規範性文件的範圍不一致、不相同，建議在草案中明確規範性文件的概念和範圍。

　　擴大人大常委會備案審查範圍

　　全國人大代表朱瑞蓮建議加強對地方性法規、規章和規範性文件的審查、批准和備案程序建設，以提高其質量。草案規定設區的市可以制定地方性法規，為防止地方性法規可能出現的部門利益和地方保護傾向，授權機關應對地方性法規包括規章和規範性文件進行合法性審查，審查其是否符合上位法，是否與同級的法規、規章相抵觸。

　　「建議擴大人大常委會備案審查的範圍。」陳光國委員說，根據立法法、監督法和有些省市監督法實施辦法的規定，人大常委會對於政府立法的備案審查權只限於同級人民政府，比如全國人大常委會只審查行政法規而不審查部門規章、規範性文件。省級人大常委會只審查政府規章，而不審查政府部門的規範性文件，建議立法法規定人大常委會可以對下級所有立法文件進行備案審查。

　　（原標題：進一步加強法規備案審查工作）