政府公共危機管理能力的提升———基於風險社會理論的視角

目前，我國政府公共危機管理存在諸多困境，國內外有不少學者從不同的角度論述了危機管理存在的問題，並有學者提出了提升政府危機管理能力的建議；也有學者從風險社會的角度來闡述政府危機管理及其危機管理機制的問題，其中從風險社會視野來直接論述危機管理能力的很少，而且論述不夠系統全面。因此，為了更加有效地防範和治理社會危機，確保社會正常運行，筆者引入風險社會的理論，闡述我國政府公共危機管理的困境，並提出政府公共危機管理能力提升的對策。

一 風險社會理論及其啟示

（一）風險的定義

德國學者烏爾里希·貝克認為風險是「一種應對現代化本身誘發並帶來的危機與不安全的系統方法。與以前的危險不同的是，風險是具有威脅性的現代化力量以及現代化造成的懷疑全球化所引發的結果。風險及其結果在政治上具有反思性」。根據定義，我們可以從以下幾方面來理解風險概念：

1 風險是聯繫現在與未來的方式之一。因為風險更大可能發生在未來且有時候難以預測，是可能在未來影響人們的生活等各方面，使得人們必須考慮它的影響，甚至提前做好準備，以防不測。

2 風險是具有高度破壞性的。貝克認為，風險與毀滅不一樣，它們並不是指已經發生的損害，而主要是描述其在安全與毀滅之間一個特定的中間階段的特性，但是它同時也表明，風險一旦從隱性的生成層面轉化為顯性的爆發層面，就可能帶來嚴重的社會後果——即滑向毀滅的一端。

3 風險具有政治反思性。主要體現為「：風險不同於財富，它們是有社會定義和建構的；風險的分配與增長對不同的人影響程度不同；風險的擴散和商業化沒有完全擺脫資本主義發展的邏輯；一個人可以擁有財富，但只能被風險影響等。」

（二）風險社會

風險社會理論源於對現代性的反思。貝克認為，風險社會的概念指現代性一個階段。在這個階段，工業化社會道路上所產生的威脅開始佔主導地位。而吉登斯把風險社會視為現代性的一種後果，所謂風險社會是指由於新技術和全球化所產生的與早期工業社會所不同的社會特性。與傳統社會相比，風險社會具有以下特徵：

1 風險社會的可控制性和可治理性特徵。貝克認為風險是當今社會的一種本質現象，一旦產生就難以消滅的，但這不能說明人類對此是束手無策的。因為風險通過積極化解和減少各種引發風險產生的因素，就能有效地避免風險的產生或減輕風險爆發所帶來的嚴重後果。所以，事前對風險的預警和防範，是人類控制和治理風險的主要思路。

2 風險社會的人化特徵。傳統社會風險主要來自物資的匱乏和自然的災害。而現代風險社會中的風險主要來自人類決策和行動，即科技進步與社會發展帶來的負作用與負影響。

3 風險社會的制度化特徵。人類有滿足冒險和尋求安全的本能。在現代社會中，人類的所有活動可以說幾乎被制度所覆蓋，而現代複雜的制度系統為這兩種矛盾的取向提供了實現的環境和規範性的框架，防範與鼓勵冒險的制度同時並存。

4 風險社會的全球化特徵。比較而言，傳統風險大多是發生在一定的區域，其破壞力也是可以控制在一定的區域內的。但是，在全球化趨勢下，社會風險具有了明顯的跨越國際空間的特徵。因此，即使風險是在某一區域內發生的，但其破壞性會迅速地擴散到全球範圍內，對世界各領域產生影響，甚至可能引發世界性災難。

基於風險和風險社會的特徵，如何採取有效措施治理風險呢？不同的風險研究者提出了不同的看法。但總的來說，隨著研究的深入，越來越多的風險研究者開始在風險的治理上漸漸達成一種共識，即應該綜合多種觀點從多個層面來化解風險，而不是只從單一方面出發。

（三）簡要啟示

根據以上風險社會理論的論述，再結合我國當前公共危機的總體特徵，筆者認為公共危機在本質上也完全具有風險的基本特徵：高度破壞性、全球性、人為性、可控制性、治理性與突發性。

根據風險的特徵，對風險的治理應採取多維度思路，我國政府公共危機管理能力的提升必須從多角度、多方面來考慮，採取多種措施有效地提高政府公共危機管理。

二 我國政府公共危機管理的現狀與困境

（一）公共危機意識淡薄，危機管理認識不足

由於長期偏重經濟，甚至以犧牲社會持續發展來搞經濟建設，同時又由於缺乏危機警示教育，政府組織和公民個人的公共危機意識相當淡薄，一旦危機真正來臨，就會很恐慌，頭腦混亂，行動無序。在政府管理過程中，政府普遍表現為對危機管理認識不足。突發事件的信息收集、預測預警、資源有效管理、信息暢通等方面，存在組織機構不到位、控制行為不規範和設備不健全等問題。而且，當前我國公共危機管理還存在條塊分割、各自為政的現象，難以形成統一有效的協調機制，導致難以進行有效溝通與協調，進而導致突發事件處理高成本、低效率與低效益。

（二）公共危機管理過程不夠透明

從我國公共危機管理現實來看，明顯的現象之一就是危機管理過程仍欠缺透明性，特別是在公共危機發生初期，無論是危機信息，還是政府行為都在搞「地下行動」，進行「暗箱操作」，2003 年「非典」危機中這種情況表現得極為明顯「，南丹礦難」「、海城豆奶」以及 2008 年「5·12」汶川大地震救災物資管理過程也都有類似情況出現。這一連串在危機管理上帶有極大共同特點的公共危機事件說明，我國危機管理不透明不是一個偶然現象，這種現象的存在說明我國政府以及政府官員公共危機管理的思路以及觀念有待調整與提高。

（三）公共危機管理的法律制度建設不夠完善

從我國公共危機管理實踐來看，非常明顯的現象之一就是危機管理的法制建設不夠完善，表現為（：1）制度供給有些短缺。目前，我國雖然制定了不少的關於處理公共危機事件的法律法規，但這些立法是以分散的形式存在且大多是單行法，僅僅適用於一種緊急狀態，急需統一制定一部綜合性的緊急狀態法律。（2）某些法律制度落實不到位。《中華人民共和國突發事件應對法》總則第 6 條規定「：國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防範風險的意識，提高全社會的避險救助能力。」但在現實中公民參與的路徑以及參與的主動性還很有限，這說明在設計預案方面，沒有對群眾的角色進行定位，另一方面也說明動員群眾參與的能力不夠強。

（四）公共危機信息流通不暢

由於受到傳統觀念的影響，在危機信息的收集方面形成了報喜不報憂的現象，一些官員出於對自己政績的考慮，往往對一些危機信息採取壓制、隱瞞等做法，這樣就致使信息渠道不暢通，貽誤對危機處理的最佳時機。綜上所述，我們可以得出結論：目前我國政府危機管理能力還非常薄弱，提高政府危機管理能力是政府和理論界都必須面對而又非常緊迫的任務。

三 我國政府公共危機管理能力提升的路徑選擇

根據現代風險與傳統風險具有根本的差異以及公共危機的特徵，風險的引發因素和風險的多維度治理思路，筆者認為，我國政府公共危機管理能力的提升應該通過以下路徑實現。

（一）建立健全危機管理預警機制

根據風險引發的因素———對知識的反思性運用，要提升政府公共危機管理能力，應該構建危機管理預警機制。政府管理的目的是「使用少量錢預防，而不是花大量錢治療」［4］。可見，危機預警是公共危機管理的第一道防線，應該成為政府危機管理的一項重要職能，對可能發生的各種危機事先有一個充分的估計，提前做好應急準備，最大限度地減少政府和公眾的損失。

（二）重視專家隊伍的力量，提高公共危機決策的質量

由於現代風險和公共危機都具有人化特徵，為了不使公共危機事件更加嚴重，此時的公共危機決策十分關鍵。為了提高公共危機決策的質量，應該重視專家隊伍的力量，可以組建專家諮詢部門。一是要保證專家的地位，為輔助決策的專家安排專門的編製，設置正式的職位，並以法律的形式固定下來。這樣，一旦危機爆發，這些專家能夠第一時間為決策者提供政策建議，採取最佳的方案，甚至在必要時組織人員研討對策。二是要明確各專家的職能，使其依法行使職能，履行職責，以防止在關鍵時刻相互推諉責任，出現職位空缺。三是建立相應的制度對專家參與決策實行法制化管理。在這方面，目前我國還沒有相關的法律和制度，在危機狀態下，專家參與政府決策取決於政府決策機關及其領導的意願。所以今後應制定相應的法律和制度，使專家諮詢工作規範化，也要逐步地使專家諮詢機構獨立起來。

（三）完善危機管理的法律制度建設

由於現代風險的引發因素———結構性缺陷以及它的制度化特徵，因此，提升政府公共危機管理能力，要對危機管理實行法制化建設。當前我國必須採取以下措施來完善公共危機管理法律制度建設：

一是加快立法進程。凡是危機管理所需要的法規制度，就要抓緊研究制定，補缺立法盲區。同時要修訂和完善種種有關管理公共危機的專門或相關法律和法規，形成一套統一協調具有可操作性的公共危機管理的法律體系，使公共危機管理有法可依。也要保證立法質量。

二是規範危機狀態下的行使權。可以通過以下五方面來進行規範「：通過危機狀態法和其他有關法律來明確政府緊急權力的範圍和邊界；通過危機狀態法和其他有關法律明確規定政府的職責；通過危機狀態法和其他有關法律確定政府行使緊急權力的條件；通過危機狀態法和其他有關法律確定政府行使緊急權力的程序；通過各種相應法律規定政府行使緊急權力的目的。」

三是要切實維護相關主體和受害者的合法權益。如 2008年「三鹿奶粉」事件中，受害消費者、奶農和經銷商等都被捲入其中。而從事件處理結果來看，奶農的合法權益未能得到保障，導致生產的鮮奶價格不斷下滑仍沒人收購。所以，要過制定一些法律來維護他們的權益。

四是要加強法律制度的落實。法律制度出台後，就進入試用和實施階段。我們要全面收集實施的情況資料，認真分析研究實施受阻的原因，改進法律制度，使其落實到位。

（四）加強公共危機教育，提升危機救治能力

這是基於現代風險的引發因素———心理層面的公共認知偏差以及公共危機意識淡化。在公共危機管理中，社會整體恐慌與混亂是導致危機擴大化、延伸發展的重要因素。因此，戰勝公共危機需要廣大公民的成熟心態和基本素質。而實現或達到這種狀態要依靠公共危機教育的落實。有效的、有針對性的和具體的公共危機教育能夠提高社會個體及其相互之間的救助能力，通過自救互救，減少危機損失，挽救寶貴的生命，同時，公民個體或組織在參與救助中也增加了對危機的心理承受能力，增加了戰勝危機的信心。可以通過多種渠道來增強公共危機意識，如開展全民危機知識講座、模擬災難演練、學校教育等。個體危機應對能力的提升是政府公共危機管理能力提升的基礎，因此，開展多方位的公共危機教育是政府公共危機管理中的重要環節。

（五）建立信息資源庫，暢通信息流通渠道

信息流通不暢，會加速危機的爆發，最明顯的就是導致公民心理恐慌，妨礙開展危機事件處理工作。建立危機管理信息資源庫，可分為三個系統———信息匯總系統、信息處理系統和信息發布系統。信息匯總系統主要是通過多種方式發現、傳遞和收集各種相關的危機信息；信息處理系統集中對收集的相關信息進行分析，排除不是危機信息的信息；危機信息發布系統，要求危機管理者遵循原則，發揮媒體的信息傳輸和輿論導向功能，穩定民眾心理，引導公眾選擇正確的行為，正確對待各種突發性危機事件。同時，要建立信息溝通綠色通道。

（六）加強公共危機管理的國內外合作

現代風險社會和公共危機的全球化特徵，使加強與國際社會的合作成為必然選擇。我們要加強與有關國際組織、有關國家以及國際性非政府組織的合作，最大可能地爭取國際社會的協助和支持。2008 年抗擊「5·12」汶川大地震就是很好的例子。而且，加強與國際合作，一方面會部分分擔政府的負擔，另一方面，可使全社會形成戰勝危機的堅定信念和共渡難關的良好氛圍，有利於政府危機處理措施的順利實施。總的來說「，全球治理」無疑是風險社會下公共危機事件處理的一條有效途徑，即應該構建國際性公共危機管理模式。

（ 行政論壇 2009年第4期 ）