景躍進：關於民主發展的多元維度與民主化序列問題

　　民主化理論的中國闡釋之二

　　摘　要：改革開放以來中國政治的發展，同西方經典民主化理論兩無相關。應當基於中國的本土經驗，從西方經典民主化理論的束縛中解脫出來，對民主化過程進行重新闡釋。而「權力來源」與「權力行使」的二分法，為非選舉領域的民主化過程提供了理論突破的契機，從而使我們有可能探索一條與西方民主化序列不同的中國民主化道路，並為民主化理論的發展做出知識貢獻。

　　從歷史上看，西方民主的發展首先解決的是政治競爭問題(英國議會的演化是一個典型例證)，然後通過不斷擴大的政治參與得以逐步完善。這一進程集中體現在參與人數的增加(選舉的包容性)和參與形式的發展兩個方面。因此，西方學者傾向於將選舉視為民主政治的關鍵變數以及區分民主與不民主的試金石。作為一種自然延伸，在討論民主化問題時，他們總是強調選舉的重要性，將有沒有競爭性選舉作為民主化的衡量標準。考慮到歷史經驗對於人類社會的重要性，這一現象是可以理解的。然問題在於，西方民主化的歷史經驗是否意味著民主化過程的一般邏輯？

　　這一質疑意味著對他種可能性的探索，人們通常用「具有中國特色的民主化道路」來稱謂之。對於這一可能性的命題，需要反問的是，「具有中國特色的民主化道路」是否意味著對西方民主化理論的徹底否定？

　　這實在是一個需要認真思考的問題。

　　對於這一問題可以存在眾多的爭論。對此，筆者的立場是簡明的：我們必須超越西方民主化理論中的選舉主義，但是這種超越的力量或資源不在民主化理論之外，而在民主化理論之中。我們需要做的，是回歸民主和民主化理論的源頭，將民主化的一般邏輯與特定的西方歷史經驗區分開來，基於中國的本土經驗重新思考民主化的路徑選擇問題，從而將被達爾封閉了的可能性開放出來。

　　歷史視野下的民主發展：演化的多元維度

　　就全球範圍看，民主的發展具有一種溢出效應，這可以從不同的角度來觀察。首先，代議制民主本身就是在一個不斷發展的過程中最終成型的。在歷史上，最早得以確立的是寡頭競爭體制；通過公民權的緩慢擴張，寡頭競爭政體經歷了一個民主化的過程，從而發展為多頭制；又從不充分的多頭制，發展到充分的多頭制。其次，針對代議制民主的諸多不足，民主政治又沿著不同的方向得以「外溢」：例如從選舉民主到行政民主(或民主行政)、從政體民主到社會民主(包括經濟民主與地方性參與)、從投票民主到審議民主、從國別民主到國際關係民主乃至全球民主等等。此外，還可以從其他角度觀察，得到電子民主(或互聯網民主)、黨內民主、治理民主等概念。除了左派的激進民主之外(他們希望借其他的民主形式來否定或取消代議制民主)，上述這些外溢的民主形式都是對代議制民主的補充或發展。它們都可以在達爾的民主化分析框架中找到自己的位置——即在民主化的發展序列中屬於從充分多頭制向理想民主邁進的階段，用達爾的話來說，這是「第三波民主浪潮」。(注意，這不是亨廷頓意義上的「第三波」，下文將解釋。)

　　在上述諸多的民主發展形式中，我特別關注行政民主的發展。相對於上個世紀60年代的參與式民主和90年代興起的審議民主所得到的重視程度，這是一個被理論界(尤其是政治學界)相對忽視的議題。在西方國家，行政民主的出現與福利國家或行政國家的登台緊密相關。在傳統的小政府大社會模式下，政府承擔的公共職能非常有限，其權力行使(經由公共政策)的範圍很小。但是福利國家的出現從根本上改變了這種情況。傳統的國家與社會關係、政府與公民關係、行政機構與政府其他部門的關係、官僚制的運作方式等，都發生了驚人的巨大變化。相對於傳統的最小國家或「守夜式」政府，現代國家可謂是真正的「利維坦」。政府權力無遠弗屆，無孔不入。龐大的官僚機構不但壟斷了執行權，而且擁有了越來越多的決策權(委託立法權)和行政審判權 (行政司法)，傳統意義上的三權分立模式已經面目全非了。

　　由於政府制定的大量公共政策直接影響到民眾的日常生活，因此，如何使政策的制定者和執行者充分回應公民的需求，成為一個重要的問題。從理論層面看，這一問題的實質可以表述為：是否需要以及如何使政府權力的行使民主化？在傳統代議制民主下，公共政策過程有兩個特點，一是政治家(議員和行政部門的政治官員等)制定政策，二是職業文官負責政策的執行。這樣，民眾在每隔數年舉行一次的選舉之後便沉睡了；而行政民主在公共政策領域開拓了公民參與的新空間。

　　在此，我們發現民主化過程的一個重要轉折。新的思考在起點上與達爾是一樣的，即政府如何回應公民的需求？但是，回答的方式卻有所不同：達爾從選舉入手，而行政民主強調政府過程的開放性，讓公民有機會參與政策過程。①

　　作為一種理論主張，行政民主主要是從公共行政學當中發展出來的。準確地說，源於採用政治途徑來研究公共行政的學者對美國政府權力大轉移的一種認識提煉。他們對美國新政及二戰期間公共行政脫離政治的趨向進行了批判，強調公共行政是一個政治過程，其核心價值是「代表性」、「回應性」和「問責」。在他們看來，「 『公共行政面臨的核心問題在於，確保公共行政管理者能夠代表並回應民眾利益。』否則民主制度便可能無以為繼。」[1]

　　由此，傳統的政治與行政二分法被化解了。通過各種形式——諸如諮詢委員會、公民委員會或類似的制度安排，公民得以參與行政決策過程。②為了把握這一轉折的重要性，我們有必要對這個問題進行相應的理論建構。圖1反映了政府民主化的兩個維度，其中A體現了結構的維度，B體現了過程的維度：

　　從發展角度看，西方民主國家首先解決了A的問題，然後經歷了B的過程。就此而言，A是B的歷史前提。但是，歷史前提不等於邏輯前提。行政民主一經產生便具有自身的相對獨立性。這種獨立性顯示在兩個方面：(1)即使與西方代議制民主(以多黨競爭和定期選舉為基本特徵)不同，也並不妨礙其他政體採納行政民主；(2)即使在實行代議制民主的國家，完全可以設想行政民主缺場的情形。

　　這一分析對於我們下面將要討論的民主化序列問題具有特別重要的意義。筆者提出的問題是：民主形式的新近發展以及行政民主的相對獨立性對於正在追求民主政治的發展中國家意味著什麼？如果將這一問題意識置於民主化的歷史過程來考慮，問題便轉化為：行政民主的實踐對於非西方國家的民主化道路、程序、途徑、次序有著怎樣的影響？民主化是否一定要從競爭性的選舉開始(強調多黨制與反對派的價值)？我們是否可以設想一條從行政民主開始，然後逐漸擴散或波及其他領域的民主化過程？換言之，如果說民主的實質是各種形式的公民參與，是政府對民眾的回應和負責，那麼，我們是否可以設想這種實踐從行政過程——更精確地說，從政策過程或政策領域——開始呢？

　　圖1.關於民主化的兩個新維度

　　資料來源：作者自擬。

　　民主發展的序列是否可以選擇

　　在現代化理論中，關於發展序列的研究具有重要的意義。作為現代化事業的一個組成部分，發展序列(包括過程、階段、路徑、策略、時機、方法/手段等因素)自然也成為政治民主化的重要議題。對於我們當下的討論而言，有兩個問題特別重要：一是如何從整體上認識民主化的發展階段？二是與此緊密相關的發展策略，即在既有體制、多元發展目標和資源約束條件下，如何確定民主化實踐的主要投資領域，從而以最小的代價和風險，在回應公民需要方面實現最大化？

　　我們先來看第一個問題。在《多頭政體》一書中，達爾概括了西方世界民主發展的三次浪潮。他這樣寫道：「最好是把民主化過程看成是由幾次廣泛的歷史演變構成的。一是由霸權政治和競爭性寡頭政治向近似多頭政治的演變。這基本上就是19世紀西方世界所發生的過程。二是由近似多頭政治向完全多頭政治的演變。這是上個世紀末和第一次世界大戰之間的30年左右的時間裡在歐洲所發生的事情。三是完全多頭政治的進一步民主化。這個歷史過程或許可以追溯到大蕭條發生後民主福利國家的迅速發展；後因第二次世界大戰而中斷；在20世紀60年代後期，這一過程似乎以迅速發展的要求各種社會組織民主化的形式——這在青年人中尤為顯著一又一次復興。」③

　　達爾雖然沒有明確指出，民主化三個發展階段之間有著不可逾越的內在序列，但由於他是從實質意義上(而不是廣延的角度) 區分民主化的發展階段，因此這一划分便不可避免地具有依次推進的性質。在下面的表述中，我們可以窺見達爾的這一思路——他認為第三個民主化浪潮只能發生在最「先進」的國家，「世界上的大多數國家還不具備實現這一特別演變的可能性。[2]達爾的這一處置方式可以理解為：民主化有著內在的固定程序，第一步沒有走完，就無從涉及第二階段；因此，第三波民主只是西方民主國家面臨的挑戰，處於低度發展階段的國家與此無關。可見，在民主化的發展序列問題上，達爾傾向於一種進化論的立場：民主化的演化進程具有某種內在的邏輯，它體現為發展的不可超越的前後階段性。

　　因此，雖然達爾強調「一個國家通往多頭政體的道路在很大程度上取決於它的歷史、前期的發展以及有利於多頭政體條件已在多大程度上存在。在這些方面，每個國家都會有某些方面的特色。大概不存在任何通往民主化的唯一道路。看來，有許多條不同的道路」。[3]而且認為，當今環境下對於那些尚在進行民主化的國家來說，重複英國的民主化模式已經不復可能 (因為排斥機制已經無法實現了)，然而，這種對民主化過程多樣性的重視，只有在更重要的前提下方能得到準確的理解，即選舉民主是其他民主的基礎，在缺乏選舉民主的前提下，民主化的任務便是爭取實現民族國家層次上的競爭性選舉，只有在選舉民主落實之後，才有可能追求其他形式的民主。

　　圖2用來表示達爾在《多頭政體》一書中敘述的西方國家民主化的三次浪潮：

　　圖2.西方國家民主化的三次浪潮

　　資料來源：作者自擬。

　　對於達爾的這一觀點，可作出以下幾點評論性說明：第一，雖然達爾使用了民主化第三波浪潮(the third wave of democratization)一詞，但其所指與目前學術界流行的、亨廷頓意義上的概念有著重大的區別。達爾的民主化第三波關注的是代議制民主國家的民主深化問題，而亨廷頓的民主化第三波討論的是具有包容性的政治競爭如何發展的問題，前者專屬發達民主國家的問題(至少達爾是這樣認為的)，後者更多地與非西方的發展中國家相關。如果對兩者進行實質性的比較，那麼亨廷頓意義上的民主化第三波所要解決的問題，相當於達爾的民主化第二波的內容。第二，雖然《多頭政體》關注合法反對派和競爭性選舉，但是達爾對民主和民主化的理解並不局限於選舉。達爾將民主一詞保留給理想，現實世界中實際存在的民主國家總是具有這樣或那樣的缺陷而偏離民主的理想，故他發明了「多頭政體」一詞來稱謂之。就此而言，多頭政體可以視為一種殘缺的民主制。儘管實現真正的代議制民主是許多國家面臨的挑戰，但是就民主內部而言，代議制民主依然存在諸多需要克服的弊端。第三，在達爾看來，即使那些通常被認為已實現了民主政治的國家，依然面臨一個民主深化或繼續民主化的問題，這便是民主化第三波的主題。第四，民主化第三波究竟包含哪些因素？除了達爾在《多頭政體》一書中提及的二戰前與福利國家發展聯繫在一起的民主化，以及上世紀60年代的社會組織民主化之外，是否還包括其他的內容？考慮到達爾此書出版後出現的審議民主等新情況，這一題域顯然是開放的。

　　可見，就達爾民主思想的本質而言，他採取的是一種廣義民主化的立場。只不過《多頭政體》一書的主題以及民主化發展序列的觀點(尤其是民主化第三波只有在發達民主國家才具有現實性的判斷)局限了他的討論視閾。④筆者以下試圖做的，便是根據中國改革開放30年的政治實踐，在民主化長周期的視野中，將被封閉的他種可能性開放出來。

　　首先，我們對達爾的民主化三波圖式做一點小的修正和補充，得到下面的圖3：

　　對圖 3的構成及意義說明如下：第一，筆者將達爾的「自由化」與「參與」坐標與圖1「權力來源與權力行使」二分法結合了起來，構成了一個三維圖表。其中，「自由化」與「權力來源」是同一命題的不同表達，前者強調的是選舉中的政治競爭(程度)，後者強調的是選舉與否(性質)。在達爾的坐標中，與「自由化」相對的 「參與」強調的是選舉意義上的參與，即哪些人具有參加選舉和擔任公職的權利，強調的是政治競爭的包容程度。為敘述方便及避免混淆起見，我們不妨稱之為狹義的參與。而與「權力來源」相對的「權力行使」也強調公民參與，但特指選舉形式以外的廣泛實踐。

　　第二，在第三波民主所涉的內涵方面，除了保留達爾強調的社會組織的民主之外(理論上還應包括社區和地方基層)，我突出了行政民主的維度。這不光是因為在當代行政國家的背景下，形式多樣的行政民主是公民參與的重要內容和形式，由此政府過程得以不斷的優化，政府對民眾的回應得以實現，而且它體現了民主化的一個重要思路：在權力來源問題相對擱置的條件下，行政民主的實施具有相對的自立性。事實上，在公民權利具有廣泛包容性的國家，權力來源問題上的擱置會導致更大的壓力(動力)，促使政府過程的民主化，通過公共政策的合法性和施政績效來回應民眾。

　　圖3.民主化的中國路徑(Ⅰ)

　　資料來源：作者自擬。

　　第三，由此，我們進入了一個實質性的問題，達爾所主張的民主化三波的發展序列是否可以重新解釋？達爾對於「開放性霸權政體」設想的民主化.道路是單向的，或唯一的——走向多頭政體，故他論述的主題是「反對和參與」，分析哪些因素有利於反對派的合法化和政治競爭秩序的建立。由於將民主和民主化的鐘擺安裝在選舉裝置上，因此，西方學者眼中的民主化只能是反對派的存在與合法化、多黨制的成熟、競爭性選舉的制度化等，他們無法想像和思考其他形式的民主化。

　　然而，如上所述，西方社會的民主化過程(次序或序列)未必是非西方國家民主化的普遍歷程。在新的圖式中，我們是否可以設想另一種民主化路徑，即在尚未完成自由化的前提下，直接從「開放性霸權政體」(我們姑且使用達爾發明的這一術語)直接切入達爾意義上的民主化第三波？

　　這種「跳躍」，準確地說，是「倒序」或「逆序」，在理論建構中只要遵循一定的規則是可以設想的。在此，我想到了鄒讜先生——筆者對中國政治發展的思考深受他的影響。在如何看待中國政治發展的問題上，鄒讜提出了一個很有啟發意義的觀點。他認為，西方公民權利的發展過程，按照馬歇爾的觀點依次經歷了三個階段——市民權利 (civil rights)、政治權利(political rights)和社會-經濟權利(social and economic rights)。在中國的語境下(考慮到幾十年社會主義實踐及其制度遺產)，鄒讜認為，可以設想一個不同於西方社會的發展序列，如首先發展社會-經濟權利，然後再實現其他形式的公民權利。[4]雖然公民權利的發展序列與民主化發展序列不能完全等同起來，但「隔行不隔理」(更何況兩者之間存在著固有的緊密聯繫)。

　　當然，問題的關鍵不在理論如何構建，而在於所構建的理論能否解釋現實經驗。筆者以為，改革開放30年來中國政治改革走的正是這樣一條民主化的道路。無論是基層社區的民主建設(包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個方面)，鄉鎮幹部的公選，還是行政聽政、民主懇談、政府開門決策、民意收集技術的發展以及在政府決策過程中的體現等等，這些實踐為公民參與政府過程提供了越來越多的機會和空間。儘管高層公共政策過程的開放相對緩慢，但改革的發展趨勢是明顯的。考慮到中國政治的結構特徵和過程特點，行政民主所具有的意義更容易理解。

　　餘論

　　本文以達爾的《多頭政體》和第三波民主化研究為切口，從「選舉前設」和「民主化內在序列」兩個角度對達爾的民主化理論進行了邏輯解析。在此基礎上，嘗試描繪一個能解釋中國政治發展經驗的民主化圖式。

　　本文的核心觀點是，選舉(權力來源)固然是政府與民眾之間建立回應關係的重要環節，但它不是唯一的；在這一點上，達爾在《多頭政體》一書建構的論述邏輯過於絕對了。在權力行使(公共政策)的環節，我們同樣可以建立起強固的政府對公眾的回應關係。用來描述這種聯繫的行政民主具有獨立的價值。由此，我們可以探索一條在非選舉領域從事民主化建設的道路。經由這一分析，筆者希望能開放民主化過程的多向度性，改變對民主化序列的傳統認識，從而以一種新的目光來看待中國政治的發展。

　　這一理論建構的努力自然有它的邊界，筆者想說明的是以下兩點：

　　第一，對民主化理論的重構，其經驗基礎是中國的，但智力資源根植於西方民主的知識脈絡。藉此，筆者希望在特殊性與一般性關係的問題上，保持一種平衡的立場。

　　第二，對選舉主義偏見的揭示和批判，決不意味著對選舉的否定。

　　無論從哪個方面看，選舉對於代議制民主來說是根本性的，我們無法想像離開選舉的民主。在民主與民主化關係的問題上，本文重申的是兩個基本命題：(1)民主的概念邏輯不等於民主化的過程邏輯；(2)西方民主化的經驗邏輯未必是民主化過程的一般邏輯。

　　就最終目標而言，縱向維度的選舉當然是不可迴避的，我相信它體現了民主的一般價值。圖4有助於說明這一點。

　　可見，在民主化問題的討論中，將價值與經驗、過程與結果區分開來是相當關鍵的。民主化理論的要害在「化」字，因此，條件、過程、路徑、序列、時機、策略等概念具有十分重要的地位。這也有助於我們解釋這樣的現象：在邏輯上是死結的東西，在經驗過程中卻有可能得以化解。

　　任何理論就其本身而言，都是一種邏輯建構，越是成熟的理論，其內部的邏輯關係就越趨於嚴密。因此，理論大廈任一部位的微小調整，其所產生的連帶效應也就相應增大。對主流民主化理論所做的解析以及框架重構，也確實產生了一系列需要進一步反思的問題。例如，在中國政治的層面，我們怎樣看待1949年建立的中國基本政治制度？如何看待改革開放30年的變化？如何看待改革過程中遇到的矛盾和問題？如何看待這個體制的學習能力以及解決問題的能力？如何看待中國政治體制改革的前景？等等。在理論層面(由經驗事實引發的)問題包括，如何看待選舉與民主的關係？如何看待選舉與回應的關係？在選舉不在場的情況下，是否就無法討論諸如回應、問責、責任等話題？在現實生活中，政府是如何回應民眾的需求的？選舉與治理是什麼關係？選舉必定能帶來良好的治理么？諸如此類，不一而足。