香港的民主發展: 過去、現在與將來

06-21

在英國逾百年的統治下，香港一直維持韋伯式(Weberian)的官僚政治體系，統治者容許公眾參與管治，僅限於委任卓越的人士加入行政局、立法局及政府的諮詢組織和委員會網路。自第二次世界大戰以來，英國政府曾兩度放棄在香港推行民主的機會：第一次是在二戰之後，港督楊慕琦爵士曾提出改革立法局，不過，改革建議未能付諸實行；第二次是在1966年及1967年暴動後，政府經檢討後決定與其吸納市民入政府，倒不如推行「民政主任計劃」，讓政府更為接近市民。

行政立法結構畸形

面對1997年便要把香港拱手交還中國的命運，英國決定為香港民主化再加把勁，並於1980年代初期首次實行區議會直選。可是，由於未能就香港民主發展的步伐和民主體制的形式取得中方同意，英國在撤退前只能促成立法局民主化。經英國西敏寺式國會至尊無上的統治傳統洗禮的港督彭定康，採取戲劇性的步驟，把立法局變為一個獨立自主的機構，更指令行政機關向其問責。在這個過程中，他褫奪了行政機關長久以來在架構上對立法局的控制，同時又掏空了統治者素來自詡的「行政主導政府」的信念。雖然香港特別行政區政府（特區政府）繼續奉「行政主導政府」為金科玉律，事實上，在香港主權移交之際，香港已進入半民主狀態，擁有一個獨立、自主、敢言而又須向選民問責的立法會，以及一個以委任為主的行政班子。後者在選民心目中的認受性遠較前者為低，而他們在立法會中甚至連取得一張票的把握也沒有。

1995年，所有官守議員退出立法局，標誌著行政和立法機關完成分家。行政和立法機關當時的一分為二，成為日後困擾香港管治眾多原因之中最重要的結構性因素。《基本法》並沒有為這問題提供任何明顯的答案，因為它只分別提及立法會選舉和行政長官的產生辦法，兩者之間並無任何有機連繫。除非這結構上的畸形現象獲得解決，否則香港特區政府在推行政策時將繼續舉步維艱，無從「行政主導」。

政黨執政漫漫長路

不論一個民主國家是實行議會制，抑或是立法機關及行政首長分開進行選舉的總統制，政黨往往會充當一個核心角色，為行政和立法機關提供主要聯繫。在外國，自恃在立法機關佔有大多數議席的政府強行通過爭議性議程的例子屢見不鮮；也有政府藉著政黨在立法機關給予其強大支持而安然度過政治風波，這其中還包括由僅占眾數選民選出來的政府。因此，只有在立法機關擁有強大政黨支持的政府，才最有希望成為一個強而有力的「行政主導」政府。在建立民主政體的過程中，政黨擔當著多項重要功能，其中包括招聘菁英、集結市民的意見及予以反映、促使市民在政治事務中扮演適當的角色，以至成立執政政府及維持政府繼續執政(Diamond 2001*)。香港的政黨仍未完全成熟，這從它們偏低的會員數字、參與的人才匱乏、累贅和封閉的程序，以及缺乏政策研究和公共管理能力等多方面都可見一斑。在目前的制度下，這些政黨還要經歷漫長的道路，才可肩負起成立執政政府及維持政府繼續執政的重任。

發展民主先建架構

近年民主辯論的焦點大多集中在推行直選的時間表。毫無疑問，直選立法機關及行政長官，是香港全面邁向民主的重要里程碑。可是，正如多位研究民主的著名學者曾經強調，選舉的落實只是符合民主最基本和形式上的要求。放眼世界，以選舉而產生的民主政府，其本質是非民主或不能保障基本人權自由的，又或未能達致良好政府廣義標準的例子比比皆是。香港若要成功地進化為一個運作良好和高質素的民主政體，就要更深入地考慮如何建立一個民主政體不可或缺的架構。民主基建的關鍵元素包括：1)較為成熟的政黨；2)培養政治人才；3)推動民主政治文化；4)公民社會的進一步發展；以及同樣重要的5)重整制度以解決目前行政及立法機關的割裂，以及為立法機關全面直選而設計一套選舉制度，而該制度必須符合《基本法》所有關於民主發展的基本原則。

有關政黨的成熟程度和培養更多的政治人才，特區政府在多方面都可從旁協助─包括提高立法會議員的酬金和實報實銷的津貼，以增加他們的財政資源，並為他們設立退休金制度；多撥資源給立法會秘書處，讓立法會議員在人手、行政及法律範疇上獲得更大的支持。監於香港最優秀的人才傳統上都集中在工商貿易或收入可觀的專業界別，政府要鼓勵他們從政或參與公共政策的制定，大可適當地提高財政及其它方面的誘因，例如對他們表示認同及在資源上提供更多支持等，以增加參政作為一種職業的吸引力。

或需修法重整制度

關於重整制度，特區政府及北京中央政府必須實事求是，承認目前行政和立法機關兩者割裂有不足之處。這制度上的問題，不僅削弱特區政府的功效和能力，更使政府無法有效地處理較長期的結構性經濟和社會問題(Linz 1978**)。我們甚至需要考慮修改《基本法》，以恢復行政及立法會兩者的有機連繫，就像昔日殖民地時代，或是一個羽翼已豐的代議民主體制的情形一樣。至於選舉制度方面，幸好香港已改為採納較講求共識的比例代表制。事實上，越來越多國家採用此制度。香港在邁向直選之前，有必要先設計一個符合《基本法》內的所有基本原則的選舉制度，即是：1)按照實際情況而發展；2)按部就班和循序漸進；3)均衡的代表性；以及4)有利資本主義經濟的發展。上述的原則極具遠見，可謂無懈可擊，制定這些原則的主要目標，就是確保香港在蛻變成為民主政體的過程中，能夠保持穩定和繁榮。

兩院制納功能組別

曾有人提出多項符合上述原則的建議以方便實行直選。鍾逸傑爵士則建議成立兩院制，以便提供另一個議院來容納所有功能組別成員。建議的目標是既符合均衡參與，又符合香港資本主義經濟發展這兩大原則。鍾爵士的努力是值得嘉許的，因為功能組別的立法會議員是香港多個行業和專業界別的代表，一旦他們成功選入議會，他們在立法會及行政機關議政，貢獻其專業經驗、專長知識和廣濶視野，實在是綽綽有餘。翻開香港的歷史，我們的菁英、工商界的領袖、白手興家的企業家和備受尊崇的專業人士，其中不少曾透過參與公共事務來服務香港。倘若香港要過渡的民主政體，在架構上未有安排這些人士繼續扮演舉足輕重的角色，便會平白浪費了他們的才能，也有違賢達之士參與公共服務這優良傳統。

相比鍾爵士的方案，特區政府最近提出擴大區議會權力的建議─即加強區議員的職權、酬金和支持服務─相信原意是為了1)吸引更多政治人才參與地區服務；2)開闢途徑，利用區議會組別讓更多直選議員更大程度參與立法機關（這是港英政府自1985年推行立法局民主化時已開始採用的機制）。

給區議會擴權，讓它們在管理香港這範疇扮演一個更重要的政治角色─且不談這建議是否符合《基本法》第97條；我們先行分析一下，來自各個小選區的地區直選議員，他們在討論公共事務時的關注範圍無可避免比較狹窄，而且往往以地區利益為著眼點。因此，透過在架構上容納地區直選議員參與立法機關來增加立法會的直選成分，這建議本身實在難以符合均衡代表和有利香港資本主義經濟發展這兩大原則。我們應尋求更好的方法，協助立法會演進成一個全面直選機構。

2012普選審慎樂觀

在現階段，為了建設一個功能性和可持續的民主政體，必會產生林林總總的問題，要為所有問題提供答案是不可能的。然而，我有理由為2012年實行普選的行政長官和全體立法會議員持審慎樂觀態度。雖然香港人以政治冷淡聞名，但也有令人可喜的跡象顯示香港的菁英正逐漸醒覺，他們認為有需要進一步參與香港公民和政治生活。多個正式和非正式的智囊組織相繼出現，及其致力研究與香港的政治、社會及經濟發展有密切關係的課題，便是好例子。此外，政黨紛紛成立，為香港市民提供了更多的選擇。基本上，市民在政治上的取態可分為三大類─我行我素(parochial)、順從政府(subject)和積极參与(participant)。加強教育市民關於這三種政治文化，將有助他們以更有意義和均衡的方式，參與香港的公民和政治生活(Almond and Verba 1965***)。去年秋天，由行政長官提出的政改方案，只差一點點便獲得立法會通過。只要能夠為立法機關設計出一個選舉制度，而此制度既符合《基本法》內所有明示或暗示的原則，又取得立法會共識，以此為未來路向，則我們沒有道理不在2012年以普選形式選出第五屆立法會。無論如何，我們必需找出方法，把《基本法》內的兩套選舉制度─即立法會及行政長官的選舉─接軌，以及保持兩者之間的有機連繫。香港將來的民主發展就掌握在香港人手中。推動民主牽涉大量重要的工作，不光是喊喊口號或者組織群眾示威活動那麼簡單。它需要本港所有愛思考、關心香港未來和有志為香港建立一個成功和實用的民主政體之社會賢達，細心思量有關的建制和基建需求，然後按照他們自身的抱負和不同崗位，貢獻他們的力量。香港人必須團結起來，以容忍、互讓互諒、靈活、務實的新精神追求民主，並同時恪守《基本法》頒布的原則。我們掌握著自己的未來，讓我們香港人及時抓緊這個民主機遇。

【作者為香港特區政府保安局前局長，二零零三年辭職。本文乃作者在史丹福大學攻讀碩士之畢業論文撮要，論文題目為《Hong Kong: Case Study in Democratic Development in　Transitional Societies》。本文小標題為編者所加】

*Larry Diamond及Richard Gunther在2001年發表的著作Political Parties and Democracy (Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press, 2001)。Larry Diamond乃美國研究比較民主政治學大師，也是作者的碩士論文導師。

　**Linz在1978年發表的著作The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration (Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1978)。

　***Almond and Verba在1965年發表的著作The Civic Culture (Boston and Toronto: Little, Brown and Company, 1965)。